Административный аппарат Европейского Союза

Осуществление целей и задач европейской интеграции, пре­творение в жизнь решений, принимаемых институтами, и реа­лизация предписаний европейского законодательства, контроль за его осуществлением в решающей степени зависят от адми­нистративных служб ЕС.

увенчана принятием нового Статута Европейской гражданской службы в 2004 г.

Формирование административного аппарата европейской интеграции начинается с созданием ЕОУС в 1952 г. и продол­жается по мере развития интеграционного процесса. Формали­зация основных принципов построения административного ап­парата, порядок его формирования и комплектования, условия функционирования, статус чиновников были определены спе­циальным нормативно-правовым актом, учредившим Европей­скую гражданскую службу. Первоначально каждый из институ­тов Сообществ располагал собственной административной службой. После подписания соглашения о слиянии институтов был разработан единый статут Европейской гражданской служ­бы, одобренный в 1968 г. В последующем в этот нормативно­правовой акт, принятый в форме регламента, были внесены многочисленные изменения и поправки.

Неоднократные изменения, вносившиеся на протяжении почти 50 лет в организацию европейской публичной службы, формально должны были способствовать совершенствованию административного аппарата и повышению эффективности его деятельности. Однако разразившийся в 1999 г. глубокий поли­тико-административный кризис ЕС, приведший к коллектив­ной отставке Европейской комиссии во главе с Жаком Санте - ром, выявил серьезные пробелы и упущения в организации и деятельности административного аппарата. Соответственно, одной из главных задач, которая была поставлена перед новым составом Европейской комиссии, приступившей к работе в 1999 г., стало осуществление глубинной реформы администра­ции и выработка нового статута гражданской службы. Техниче­скую разработку проекта нового акта осуществлял Генеральный департамент по кадровым и административным вопросам. Предварительный проект, одобренный Комиссией, был пере­

дан на согласование всем основным институтам ЕС и другим заинтересованным органам и организациям. По получении за­ключения Европейского парламента, Суда ЕС, Счетной палаты и целого ряда других органов и комитетов был разработан окончательный проект. Практически первоначальный вариант был существенным образом пересмотрен и изменен. Важней­шую роль в этом сыграли не только заключения других инсти­тутов, но и позиция самих служащих, которые выступили про­тив целого ряда неоправданных новаций, ухудшавших матери­альное и социальное положение лиц, занятых по найму в ЕС. Активное выступление служащих как в рамках специаль­ных согласительных комитетов, так и вне формализованных структур, угроза всеобщей забастовки заставили Комиссию пе­ресмотреть многие важные положения проекта.

Административный аппарат и публичная служба — понятия взаимосвязанные, но не идентичные. Под административным аппаратом понимается совокупность всех служб и администра­тивных структур, а равно служащих и должностных лиц, участ­вующих непосредственно в отправлении функций управления делами Европейских сообществ и Европейского Союза. Евро­пейская гражданская служба — это особый институт, обнимаю­щий всю совокупность штатного персонала и временно заня­тых по найму в ЕС лиц. Условия их найма, работы, продвиже­ния, а равно вознаграждения и социальных гарантий определяются особым статутом.

Организация, структура и порядок функционирования ад­министративного аппарата регулируются актами, относящими­

ся к деятельности отдельных институтов или органов. Цен­тральное звено административного аппарата как по объему и характеру полномочий, так и по численному составу образует аппарат, подчиненный Европейской комиссии. Подобное по­ложение в целом вполне логично и оправданно, поскольку именно Комиссия осуществляет функции управления делами ЕС. В то же время структура аппарата, принятая в рамках Ко­миссии, не воспроизводится автоматически при построении ад­министративного аппарата других институтов — Совета, Парла­мента или Суда. Общими являются не административные структуры, а статут гражданской службы, который распростра­няет свое действие на всех служащих независимо от того, в ап­парате какого из институтов или органов они служат.

Возрастает роль не входящих в структуру генеральных де­партаментов автономных подразделений. Весьма важное место з взимает юридическая служба. На заключение в эту службу представляются все проекты нормативных актов, подготавли­ваемых различными генеральными департаментами, управле­ниями или отделами. Без визы юридической службы такого рода акты Комиссией не рассматриваются. Любой документ правового характера проходит юридическую экспертизу, преж­де чем он поступает на рассмотрение Комиссии. Сама юриди­ческая служба находится в непосредственном ведении Пред­седателя Комиссии. Представители юридической службы присутствуют на заседаниях Комиссии и дают необходимые

экспертные заключения как до начала заседаний, так и в ходе их проведения. Кроме того, юридическая служба осуществляет правовое представительство Комиссии, а уполномоченные ею сотрудники представляют Комиссию в Суде ЕС и СПИ при рассмотрении всех дел, в которых Комиссия является стороной или рассмотрение которых представляет интерес для Комис­сии. В структуре юридической службы имеется целый ряд спе­циализированных подразделений, в том числе и ведающие внешними сношениями. Они обеспечивают юридическую экс­пертизу внешних акций, соглашений и договоров, заключае­мых с третьими государствами и международными организа­циями.

К числу самостоятельных функциональных подразделений относятся также информационная служба, служба, осуществ­ляющая издание официальных документов, объединенный ис­следовательский центр и ряд других. Следует обратить внима­ние на то, что с появлением второй и третьей опоры в структу­ре аппарата Комиссии происходит ряд изменений. Появляется, например, служба внешних сношений, которая действует наря­ду с генеральным директоратом по вопросам развития, гене­ральным директоратом по вопросам расширения, генеральным директоратом по вопросам внешних сношений, управлением по вопросам гуманитарной помощи. С учреждением поста ми­нистра иностранных дел соответствующий консолидированный аппарат должен в перспективе перейти в его ведение.

Все большее значение приобретает в структуре аппарата Ко­миссии генеральный директорат, ведающий вопросами юсти­ции и внутренних дел. Создается европейское управление по борьбе с мошенничеством, расширяется деятельность генераль­ного директората финансового контроля и общих инспекцион­ных служб в лице генеральной инспекции. Ряд контрольных органов создаются в рамках Европейской гражданской службы. Их призвание — борьба с дисциплинарными нарушениями и финансовыми злоупотреблениями. В общей сложности на ра­боте в аппарате, подчиненном непосредственно Комиссии, за­няты около 25 тыс. человек.

Кроме названных структурных подразделений аппарата при Комиссии функционируют многочисленные комитеты, при­званные оказывать ей содействие при осуществлении ее полно­мочий. Эти комитеты включают в себя как собрания экспертов,

так и официальных представителей правительств государств- членов. По данным Комиссии за 2000 г., при Комиссии дейст­вовало около 700 комитетов и примерно 2000 экспертных групп. Большая часть такого рода комитетов входит в состав системы комитологии, статус которой определяется специаль­ными актами.

Заметно вырос численно за последние годы аппарат Евро­пейского парламента. Он включает службу Председателя Пар­ламента и генеральный секретариат, а равно генеральные ди­ректораты по вопросам управления, по работе комитетов и делегаций, по вопросам информации и связям с обществен­ностью, по вопросам исследований, по кадровым вопросам, по административным вопросам, по вопросам перевода и об­служивания, по финансовым вопросам и вопросам финансо­вого контроля, а также самостоятельную юридическую служ­бу, приравненную по своему статусу к генеральному директо­рату.

Несколько тысяч человек занято на службе в аппарате Сове­та ЕС. Он включает в себя аппарат Генерального секретаря. При этом следует учесть, что Генеральный секретарь в период после подписания Амстердамского договора 1997 г. одновре­менно стал Верховным представителем ЕС по вопросам ОВПБ и, соответственно, при нем был создан специализированный аппарат, занимающийся этими вопросами. Среди департамен­тов, подчиняющихся Генеральному секретарю — Верховному представителю, следует особо выделить отдел политического планирования и раннего предупреждения, играющий весьма важную роль в разработке и планировании мероприятий как в рамках ОВПБ, так и ОЕПБО.

Весьма многочисленна юридическая служба. Она включает целый ряд внутренних подразделений, специализирующихся преимущественно на функциональной основе по вопросам, от­носимым к ведению Европейского Союза. Отдельные секторы этой службы специализированы непосредственно по праву того или иного государства-члена. В составе аппарата Совета имеет­ся целый ряд генеральных директоратов, которые дифферен­цируются по сферам деятельности. Например, генеральный директорат В ведает вопросами сельского хозяйства и рыболов­ства; генеральный директорат С — внутреннего рынка, Тамо­женного союза, промышленной политики, телекоммуникаций,

исследований, энергетики и транспорта; генеральный директо­рат Е ведает вопросами внешних связей; генеральный директо­рат F ведает связями с Европейским парламентом и другими институтами и органами ЕС; в ведении генерального директо­рата G находятся экономические и финансовые вопросы и Ев­ропейский валютный союз; генеральный директорат Н ведает вопросами юстиции и внутренних дел; генеральный директо­рат I — вопросами защиты окружающей среды и прав потреби­теля, охраной интересов граждан, здравоохранением, законода­тельством по вопросам продовольствия; генеральный директо­рат J ведает вопросами занятости и социальной политики, региональной политики, экономическими и социальными взаимосвязями, вопросами образования и молодежи, культуры, аудиовизуальными СМИ. Генеральный директорат А занимает­ся административными вопросами и протоколом.

Относительно меньший административный аппарат нахо­дится в ведении судебных органов ЕС, Счетной палаты, Эконо­мического и социального комитета, Комитета регионов и неко­торых других органов ЕС. Обращает на себя внимание специ­альное постановление, содержащееся в статуте Европейской гражданской службы и предусматривающее распространение его положений на служащих не только институтов, но и других органов ЕС, в том числе ЕЦБ, Европейского инвестиционного банка и других.

Почти за полвека своего существования администрация ЕС превратилась в крайне сложную, громоздкую и закрытую бюро­кратическую организацию. Это, с одной стороны, служит ре­альным основанием для жесткой критики евробюрократии, особенно со стороны евроскептиков, а с другой — определяет в значительной мере критическое отношение европейской обще­ственности к деятельности институтов ЕС. Совершенно оче­видно, что негативная оценка деятельности аппарата зачастую переносится и на сами интеграционные образования и даже на сам процесс интеграции. Меры по совершенствованию этого аппарата, по борьбе с бюрократизмом и злоупотреблениями, особенно в финансовой области, оказались в центре внимания Европейской комиссии после кризисного 1999 г. С расширени­ем ЕС эта задача становится еще более сложной и многообраз­ной.

17.2.