<<
>>

§ 2.2. Правовые основы международного сотрудничества Европейской полицейской организации и Российской Федерации

Российская Федерация стала одной из первых стран, не входящих в систему Европейского Союза, которая изъявила желание осуществлять всестороннее сотрудничество с Европейской полицейской организацией. В период с 1994 по 1999 гг.
контакты представителей правоохранительных органов Российской Федерации и общеевропейский полицейских структур осуществлялись, в основном, в рамках периодических конференций и совещаний, а также в ходе обмена данными через иные международные организации (Интерпол, Всемирная таможенная организация, Всемирная организация интеллектуальной собственности и др.). По сути, в данный период прямых профессиональных контактов с Российской Федерацией не осуществлялось. Однако этот период характерен выработкой общих позиций, принципов будущего сотрудничества, которые впоследствии легли в основу сотрудничества, оформленного международными соглашениями. В частности, по итогам походившей в апреле- мае 1997 г. международной научно-практической конференции «Россия и Европа: сотрудничество в обеспечении безопасности» с участием представителей Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, ФСК России и др. было принято совместное заявление, в котором подчеркивалась необходимость углубления сотрудничества ЕС и России в сфере борьбы с преступностью, в том числе и посредством заключения двусторонних соглашений.48

Новые перспективы в развитии отношений Российской Федерации с общеевропейскими полицейскими структурами, и в частности, с Евро- полом, обозначились с подписанием Соглашения о партнерстве и со- трудничестве между Российской Федерацией и Европейскими сообществами и их государствами-членами от 1 декабря 1997 г. Данный документ предусматривал широкий круг направлений сотрудничества, среди которых особое место занимали программные положения относительно сотрудничества в правоохранительной области. Так, ст. 84 данного Соглашения «Сотрудничество по предотвращению противоправной деятельности» предусматривала, что стороны сотрудничают с целью предотвращения: -

нелегальной иммиграции и нелегального присутствия граждан одной Стороны на территории другой Стороны, принимая во внимание принцип и практику реадмиссии; -

противоправной деятельности в сфере экономики, включая проблемы коррупции; -

незаконных сделок с различными видами товаров, включая промышленные отходы; -

подделок; -

незаконного оборота наркотических и психотропных веществ.

Сотрудничество в перечисленных областях основывается на проведении взаимных консультаций и тесном взаимодействии и предусматривает оказание технического и административного содействия, включая: -

разработку проектов национальных законодательных актов в сфере предотвращения противоправной деятельности; -

создание информационных центров; -

повышение эффективности деятельности организаций, участвующих в предотвращении противоправной деятельности; -

обучение персонала, развитие исследовательской базы; -

разработку взаимоприемлемых мер, препятствующих противоправной деятельности.

Указанные положения Соглашения стали правовой основой для углубления сотрудничества между Российской Федерацией и Европейским Союзом в вопросах противодействия преступности и коррупции.

В рамках реализации положений рассматриваемого документа в 1998 г.

был создан Комитет сотрудничества Россия - Европейский Союз, который подразделялся на подкомитеты по направлениям сотрудничества. Вопросы сотрудничества в правоохранительной области были переданы в ведение подкомитета по вопросам коррупции, охраны прав интеллектуальной собственности, сближения законодательства и борьбе с преступностью (подкомитет № 6). С 1999 г. в заседаниях данного подкомитета постоянно принимали участие представители Европейской полицейской организации. Основным итогом деятельности данного подкомитета явилась разработка общей стратегии сотрудничества в правоохранительной сфере и двух программ, которые были впоследствии приняты Российской Федерацией и Европейским Союзом. Речь идет о коллективной стратегии Европейского Союза по отношению к России (1999 г.) и стратегии развития отношений Российской Федерации с Европейским Союзом на среднесрочную перспективу (2000-2010 гг.)49. Оба акта имеют много общего как с политической, так и технологической (оперативной) точек зрения. Они - отражение воли сторон строить стратегическое взаимодействие друг с другом, и в таком качестве объединенного потенциала, занять соответствующее место в современной международной системе.

Если анализировать подходы стратегий к вопросам сотрудничества в области юстиции и внутренних дел, то можно обнаружить немало совпадающих элементов. Прежде всего, это касается набора (перечня) объектов сотрудничества. По мнению европейской стороны, актуальным является наращивание сотрудничества в борьбе с такими общими проблемами, как организованная преступность, отмывание денег, незаконная торговля людьми и наркотиками. Предмет основной заботы - борьба с нелегальной миграцией. С точки зрения российской стороны, оперативное сотрудничество с Евросоюзом должно охватывать борьбу с международным терроризмом, незаконным оборотом наркотиков, с транснациональной организованной преступностью, в том числе отмыванием денег, уклонением от налогов, вывозом капитала, нарушением таможенных правил, торговлей людьми, несанкционированным проникновением в чужие базы данных, фальшивомонетчеством. Обе стороны предусматривают механизмы и средства реализации заявленных приоритетов сотрудничества в правоохранительной, антикриминальной сфере. И здесь мы находим сходства в позициях РФ и Евросоюза. Так, в документе ЕС содержится идея разработки специального плана взаимодействия с российским партнером, который бы включал следующие четыре группы вопросов: -

оказание помощи в подготовке работников судебных и право- применяющих органов с упором на изучение техники ведения следствий и мер пресечения; -

создание необходимых законодательных, конституционных и судебных предпосылок для эффективного преследования организованной преступности, особенно в сфере отмывания денег, подпольной хозяйственной деятельности и торговли людьми; -

разработка эффективных механизмов сотрудничества по борьбе с трансграничным наркобизнесом; -

развитие сотрудничества между Европолом и компетентными российскими органами в соответствии с положением Соглашения по Европолу.

Российский подход также предполагает аналогичные меры - активная работа с Европолом, взаимодействие судебных органов по уголовным и гражданским делам, сотрудничество таможенных, налоговых и других правоохранительных органов России и ЕС и его государств- членов, в т.ч. путем обмена офицерами связи. В российских разработках имеются и другие интересные предложения. Например, о дополнении Соглашения о партнерстве и сотрудничестве 1994 г. специальным соглашением в правоохранительной области.

Актуальна и другая идея - добиваться содействия стран Евросоюза в обеспечении неотвратимого наказания для нарушителей российского экономического и валютного законодательства. Наладить взаимодействие в выявлении и, по возможности, возвращении незаконно вывезенных из России капиталов в сторону их происхождения, проработать возможность их использования для покрытия части внешнего долга России странам ЕС или стимулирования хозяйственного сотрудничества сторон. Кроме того, обе стороны уделяют значительное место своим общим подходам в рамках развития современного международного права. Они выступают как за подготовку новых договоров и соглашений (например, в сфере борьбы с терроризмом с использованием потенциала ООН), так и за укрепление действующих конвенций, связанных с решением проблем борьбы с организованной преступностью.

Указанные документы во многом предопределили дальнейший путь развития отношений между правоохранительными органами Российской Федерации и Европейской полицейской организацией. Логическим итогом реализации программных положений Соглашения о партнерстве и сотрудничестве РФ и Евросоюза 1997 г. стала разработка и принятие целостного договора о взаимодействии с Европолом.

При заключении данного соглашения возникло множество трудностей, которые были обусловлены различиями в правовом регулировании отдельных аспектов сотрудничества, и что потребовало ряда консультаций. В частности, особое внимание обеих сторон при разработке и согласовании положений документа, было уделено проблеме защиты персональных данных и обеспечения конфиденциальности при передаче информации. Главная проблема состояла в том, что в Российской Феде- рации не существовало правовой базы для такой деятельности в соответствии со стандартами, принятыми в Европе.

Первым шагом по заключению соглашения РФ с Европолом стал обмен стандартными вопросниками и ответами на них, что соответствует практике, постоянно применяемой Европолом при заключении аналогичных договоров с третьими странами. В декабре 2000 г. такой запрос поступил в Российскую Федерацию через информационную систему Министерства внутренних дел. В нем предлагалось дать консолидированный ответ всех заинтересованных министерств и ведомств относительно действующего национального законодательства и административной практики по следующим аспектам: -

существующим и разрабатываемым системам защиты персональных данных; -

деятельности по обеспечению защиты свидетелей преступлений; -

статистических данных о качестве и эффективности выполнения запросов, поступающих по информационным каналам Международной организации уголовной полиции (Интерпол) и др.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2001 г. № ХВ-П4-0193850 Министерству внутренних дел России, Генеральной прокуратуре РФ, Федеральной службе безопасности РФ, Государственному таможенному комитету РФ было поручено подготовить согласованную позицию и предложения относительно возможных путей сотрудничества Российской Федерации и Европейской полицейской организации, а также обеспечить представление ответов на вопросы, переданные Европолом.

В период с июня 2001 г. по сентябрь 2003 г. было проведено в общей сложности 4 раунда переговоров по положениям Соглашения Российской Федерации с Европейской полицейской организацией. В результате этих переговоров удалось достичь принципиального компромисса по целому ряду проблем, которые на первоначальном этапе являлись неразрешимыми в рамках существующего внутреннего законодательства РФ. В частности, был «выведен за скобки» принимаемого договора вопрос о законодательном обеспечении защиты персональных данных. Было решено, что данные вопросы будут предметом нового договора, который будет заключен между Российской Федерацией и Европейской полицейской организацией только после присоединения России к Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных денных от 28 января 1981 г.61

Итогом указанной деятельности стало подписание 6 ноября 2003 г. в Риме (Италия) на саммите Россия - Евросоюз первого в истории отношений правоохранительных органов Соглашения о сотрудничестве меж/Л

ду РФ и Европейской полицейской организацией.

Соглашение о сотрудничестве Российской Федерации с Европейкой полицейской организацией 2003 г. (далее - Соглашение 2003 г.) является во многом рамочным документом, на основе которого в дальнейшем могут заключаться и другие договоры, имеющие целью конкретизацию положений данного документа. Прямого указания на рамочный характер Соглашения в его тексте не содержится, однако на это указывают следующие обстоятельства: 1)

в договоре прямо указывается на то, что отдельные вопросы сотрудничества не регулируются этим соглашением; 2)

в договоре закреплено, что его положения не являются основанием для умаления обязательств сторон в соответ- ствии с ранее заключенными соглашениями России и Евросоюза.

Таким образом, очевидно, что Соглашение 2003 г. создает основу для заключения других договоров, как предметного характера, так и уточняющих отношения Европейской полицейской организации с отдельными правоохранительными органами РФ.

Важным вопросом реализации Соглашения 2003 г. является определения его статуса с точки зрения международного права. Дело в том, что с одной стороны данный документ можно рассматривать как двусторонний договор, заключенный между равноправными субъектами, который не предусматривает возможности присоединения третьих лиц. Именно о таком статусе соглашения говорит преамбула, где четко закреплены только два субъекта - Российская Федерация и Европейская полицейская организация. В тоже время ст. 1 указывает, что цель принятия соглашения - расширение сотрудничества с государствами-членами ЕС посредством Европола. Таким образом, налицо определенная двусмысленность в субъектном составе данного договора. В контексте указанных норм возникает ряд вопросов правового характера: могут ли отдельные государства-члены Евросоюза изменять отдельные положения Соглашения, если они будут не согласны с общей политикой Европола в отношениях с Россией? Могут ли государства-участники ЕС дублировать отдельные функции, регламентированные Соглашением 2003 г. на основе заключения новых двусторонних договоров с Российской Федерацией?

Эти вопросы имеют принципиальное значение, поскольку их разрешение создаст не только ясность в юридических аспектах документа, но и может разрешить возможные правовые коллизии, возникновение которых при реализации документа вполне возможно в будущем.

Для того, чтобы в полной мере выявить статус Соглашения 2003 г., необходимо обратиться к положениям права Европейского Союза, и прежде всего к тем из них, которые определяют порядок формирования и компетенцию отдельных его органов.

Как следует из положений Договора о Европейском Союзе 1992 г., институты Союза в целях реализации единой политики в области внутренних дел и безопасности могут создавать органы, координирующие сотрудничество государств-участников в борьбе с преступностью. В соответствии с Решением Совета Европейского Союза от 19 ноября 1999 г., Европейская полицейская организация наделяется ограниченной международной правосубъектностью в части заключения от имени Евросоюза соглашений с третьими странами, которые не будут противоречить положениям Учредительных договоров ЕС, а также не выходить за предметную компетенцию, определенную для Европола институтами ЕС.

Таким образом, Европейская полицейская организация выступает в роли носителя опосредованных по отношению к государствам- участникам функций по координации международного сотрудничества в области борьбы с преступностью с третьими странами. Это подтверждается и наличием у Европола международной правосубъектности. Субъектом данного договора является именно Европейская полицейская организация, а не государства-участники в своем персональном статусе. Поэтому государства-члены ЕС не вправе отказаться от исполнения обязанностей, возникающих в соответствии с Соглашением 2003 г. Вместе с тем, наличие данного договора не препятствует заключению Российской Федерацией новых двусторонних соглашений с государствами-членами ЕС.

Соглашение с Европолом 2003 г. - договор, не требующий ратификации. В соответствии со ст. 18, оно вступает в силу с даты его подписания и будет действовать до истечения трех месяцев с даты получения одной из сторон письменного уведомления другой стороны о намерении прекратить его действие.

Продолжая рассматривать юридические свойства Соглашения 2003 г., отметим, что оно порождает не только правовые и организационно- технические последствия для Российской Федерации, но и расширяет возможности участия России в политической жизни Евросоюза. Так, ст. И указывает, что РФ, будучи государством, подписавшим генеральное соглашение с Европолом, может принимать участие во встречах глав национальных подразделений Европола в государствах-членах ЕС.

Цели принятия Соглашения, закрепленные в ст. 1, во многом определили предметную сферу сотрудничества. К таким целям относится расширение сотрудничества между Российской Федерацией и государствами-членами, действующими через Европол в борьбе с опасными транснациональными преступлениями.

Предметная сфера сотрудничества, в соответствии с Соглашением 2003 г., определяется четко и расширительному толкованию не подлежит. Так, в ст. 4 указывается, что стороны взаимодействуют в сфере предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования следующих преступлений: -

преступлений против жизни и здоровья человека; -

преступлений, связанных с терроризмом и его финансированием; -

преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров; -

преступлений, связанных с незаконным оборотом культурных ценностей; -

преступлений, связанных с незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых, отравляющих и радиоактивных веществ, а также ядерных материалов; -

преступлений в отношении имущества, включая мошенничество, хищения, и незаконного оборота автотранспортных средств; -

преступлений, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем;

- преступлений, связанных с незаконной миграцией, торговлей людьми.

Данный перечень предметов сотрудничества Российской Федерации и Европола не содержит указаний на возможность включения в него других сфер взаимодействия. Более того, особо подчеркивается ограничительный характер реализации сотрудничества даже в закрепленных предметах для Европейской полицейской организации. Так, в Соглашении прямо указывается, что Европол может осуществлять взаимодействие по перечисленным вопросам только в рамках своего мандата. Это влечет, по крайней мере, два следствия.

Во-первых, даже в рамках указанных вопросов предметной компетенции Европейская полицейская организация не вправе осуществлять весь комплекс мер, направленных на достижение целей соглашения. Если в соответствии с нормами права Европейского Союза какой-либо аспект сотрудничества выходит за сферу полномочий Европола, то он может его реализовать только на основе специальных полномочий от руководящих институтов ЕС (в частности Совета Европейского Союза). Без наличия таких полномочий реализация отдельных направлений сотрудничества в рамках предметной компетенции, закрепленной в ст. 4 Соглашения, будет затруднительной.

Во-вторых, предполагается, что если в результате принятия новых норм права Европейского Союза будет расширена компетенция Европейской полицейской организации по координации внешнего взаимодействия государств-участников ЕС с третьими странами, то это автоматически повлечет пересмотр некоторых двусторонних соглашений Российской Федерации со странами Евросоюза.

Указанные выше аспекты говорят о возможности в дальнейшем изменения характера предметной компетенции Соглашения 2003 г. за счет расширения компетенции самого Европола в рамках Евросоюза.

Рассматриваемый документ не содержит прямых указаний на сроки реализации его положений. Учитывая, что на момент его заключения Российская Федерация не ратифицировала ключевой международный акт, позволявший осуществлять сотрудничество в информационной сфере - Конвенцию Совета Европы о защите персональных данных 1981 г. - то становится ясно, что Соглашение 2003 г. является во многом программным документом, который не только создает основу для межгосударственного взаимодействия в рассматриваемой сфере, но и основу для расширения правовой базы такого сотрудничества.

Структура Соглашения 2003 г. во многом сходна со структурой аналогичных соглашений в области борьбы с преступностью, которые заключаются Российской Федерацией как в двустороннем порядке, так и в рамках международных организаций. Вместе с тем, имеют место определенные особенности, обусловленные спецификой взаимодействия с организацией, являющиеся не просто международным координатором деятельности в определенной сфере, а структурным элементом межгосударственного институционального интеграционного механизма, каковым в настоящее время является Европейский Союз.

Соглашение 2003 г. регулирует три основные группы вопросов: 1)

формы сотрудничества Европейской полицейской организации с правоохранительными органами Российской Федерации; 2)

порядок и условия взаимодействия правоохранительных органов в рамках каждой из форм сотрудничества. 3)

вопросы обеспечения конфиденциальности информации, передаваемой по каналам информационных систем России и Европола.

И те, и другие вопросы урегулированы Соглашением в полной мере, что подтверждается отсутствием возможностей расширительного толкования указанных положений. Действительно, и перечень форм, и перечень условий сотрудничества закреплены в договоре исчерпывающим образом. С одной стороны это говорит о проработанности документа, а с другой подтверждает мысль о возможности внесения в дальнейшем изменений в его текст с появлением новых форм взаимодействия.

Соглашение 2003 г. предусматривает четыре формы взаимодействия российских правоохранительных органов с Европолом: 1)

обмен представляющей взаимный интерес стратегической и технической информацией; 2)

обмен опытом работы в правоохранительной сфере, в том числе проведение научно-практических конференций, стажировок, консультаций и семинаров; 3)

обмен нормативно-правовыми актами, методическими пособиями, научно-технической литературой и другими материалами, касающимися правоохранительной деятельности; 4)

подготовка кадров.

Из перечисленных форм сотрудничества приоритетным является обмен стратегической и технической информацией. Хотя на это прямо не указано в тексте договора, но вполне подтверждается не только положениями Конвенции о Европоле 1995 г., где информационный обмен закреплен в качестве основного средства координации усилий государств-участников ЕС по борьбе с преступностью, но и тем, что в тексте Соглашения 2003 г. именно информационная функция конкретизирована относительно характера передаваемых сведений. Остальные формы сотрудничества не конкретизированы, что предполагает их реализацию в порядке, определяемом самими сторонами в дальнейшем.

Порядок и условия взаимодействия правоохранительных органов в рамках каждой из форм сотрудничества закреплены в Соглашении 2003 г. аналогично тому, как подобные аспекты отражаются в уже заключенных РФ соглашениях в правоохранительной сфере. Сотрудничество осуществляется на основании запросов одной из сторон к другой сторо- не, e изложением просьбы о принятии необходимых мер, которые следует исполнить на своей территории.

Соглашение 2003 г. подробно регламентирует форму запроса, перечень лиц, уполномоченных их подписывать, порядок проверки и уточнения запросов, основания отказа в выполнении запросов и др. Важно отметить, что сотрудничество на основе запросов не исключает возможности непосредственного участия представителей иностранных полицейских органов в проведении совместных операций на территории Российской Федерации, о чем прямо указывается в тексте соглашения. Однако данные аспекты регулируются не Соглашением 2003 г., а составляют предмет других договоров, заключаемых между представителями правоохранительных органов РФ и Европолом.

Следует отметить, что Соглашение 2003 г. не закрепляет персонального перечня должностных лиц, уполномоченных подписывать запросы как со стороны Российской Федерации, так и со стороны Европейской полицейской организации. По смыслу документа такие должностные лица должны быть определены в ходе дополнительных консультаций. В ходе посещения 15-18 декабря 2003 г. представителями Министерства внутренних дел РФ штаб-квартиры Европола в Гааге (Нидерланды) указанные вопросы были урегулированы. Право подписи запросов со стороны Европола получил руководитель подразделения по обмену оперативной информацией, а со стороны Российской Федерации - начальник Российского национального контактного пункта при МВД России.

Соглашение 2003 г. предусматривает, что формируемые запросы должны направляться по специальным информационным каналам, обеспечивающим конфиденциальность сведений, и помимо этого устанавливается, что такая информация носит статус дипломатической, то есть не может быть предметом внимания третьих лиц. Также в соглашении особо подчеркивается, что полученная в виде запросов информация не мо- жет использоваться получившей ее стороной иначе как в соответствии с целями заключенного договора.

Особое место в Соглашении 2003 г. уделяется выделению компетентных российских органов, осуществляющих непосредственное взаимодействие с Европейской полицейской организацией. В самом тексте Соглашения они не перечислены, однако определяется, что их перечень может быть изменен по согласованию сторон. Приложение № 1 к рассматриваемому договору закрепляет пять ведомств Российской Федерации, компетентных в вопросах взаимодействия с Европолом. Среди них: -

Министерство внутренних дел Российской Федерации; -

Государственный комитет Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; -

Государственный таможенный комитет; -

Федеральная служба безопасности Российской Федерации; -

Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу.

Указанные органы Российской Федерации, в соответствии с Соглашением 2003 г. имеют право в пределах своей компетенции осуществлять все предусмотренные договором формы сотрудничества с Европейской полицейской организацией на основе принципа взаимности.

Вместе с тем по своему правовому статусу указанные органы РФ неодинаковы в своих отношениях с Европолом. В Приложении № 1 к договору 2003 г. закреплен особый статус Министерства внутренних дел Российской Федерации как головного органа во взаимодействии с Европейской полицейской организацией.

Соглашение в своем основном тексте четко определяет отличие головного национального органа по взаимодействию с Европолом от всех остальных компетентных национальных органов. Только головной орган находится в официальном информационном контакте с информационными системами Европола, а также только посылаемые через головной орган запросы рассматриваются Европейской полицейской организацией в качестве официальных.

Определение головного национального органа по взаимодействию с Европейской полицейской организацией находится целиком в компетенции Российской Федерации. В связи с чем, именно Министерство внутренних дел РФ среди всех компетентных органов было определено в качестве головного в отношениях с Европолом?

Чтобы ответить на этот вопрос, следует отметить, что именно при Министерстве внутренних дел уже много лет функционирует отлаженная система обмена информацией с одной из наиболее авторитетных международных организаций в области борьбы с преступностью - Международной организацией уголовной полиции (Интерпол). Опыт такой деятельности является в настоящее время почти единственным примером эффективного международного сотрудничества по вопросам борьбы с преступностью среди всех министерств и ведомств Российской Федерации. Поскольку система Европола, как уже отмечалось в настоящей работе, во многом вобрала в себя опыт функционирования и взаимодействия, выработанный Интерполом, то опыт Министерства внутренних дел РФ, при котором создано и работает Национальное центральное бюро Международной организации уголовной полиции, весьма важен при формировании отношений с Европолом.

Таким образом, определение МВД РФ в качестве головного компетентного органа России в отношениях с европейской полицейской организацией вполне закономерно. Близость функций, которые призван выполнять российский национальный контактный пункт Европола (РНКП) и НЦБ Интерпола, обусловило их организационное сближение в системе органов государственной власти Российской Федерации.

Рамочный характер Соглашения 2003 г. вызывал у многих авторов сомнения в эффективности его реализации. Так, В.Е. Подшивалов отмечал, что полномасштабное сотрудничество на основании Соглашения 2003 г. вряд ли возможно.51 Во-первых, по его мнению, Соглашение не затрагивает вопросы обмена персональными данными. Во-вторых, исполнение запросов как наиболее действенная форма сотрудничества на практике может совершаться только при соблюдении значительного числа условий. Так, В.Е. Подшивалов особо указывает на то, что информация, полученная на основании Соглашения, не может быть использована в иных целях, чем те, в которых она была предоставлена (ст. 10).

Практика реализации Соглашения в течение трех прошедших лет во многом подтвердила опасения тех, кто утверждал, что заключенный с Европейской полицейской организацией договор не сможет эффективно действовать без заключения дополнительных соглашений, составляющих основу обмена информацией - главной функции Европола, а также без внесения соответствующих изменений в отечественное законодательство. За период 2003-2005 г. были выполнены только 17 запросов.52Данная проблема неоднократно поднималась и самой Европейской организацией, в том числе и в контексте анализа эффективности сотрудничества. Последняя оценка была проведена в середине 2005 г. и выявила весьма низкую активность сторон в реализации задач, поставленных перед ними. Основной причиной такого положения было признано отсутствие в российском законодательстве правовых основ обмена информацией в рамках стандартов Совета Европы и Европола. Ратификация Российской Федерацией Европейской Конвенции 1981 г., которая состоялась 25 декабря 2005 г., открыла новый этап развития отношений с Европолом.53

Таким образом, важной составляющей международного механизма взаимодействия Российской Федерации с Европейской полицейской организацией являются нормы, устанавливающие общие стандарты в области персональных данных.

Конвенция Совета Европы о защите физических лиц в связи с автоматической обработкой персональных данных была принята 28 января 1981 г. в целях обеспечения на территории каждого государства-члена СЕ для каждого физического лица независимо от его гражданства или местожительства, уважения его прав и основных свобод, и в частности его права на неприкосновенность частной жизни, в отношении автоматизированной обработки касающихся его персональных данных. В настоящий момент участниками данной Конвенции являются 34 государства, 27 из которых ратифицировали документ. Российская Федерация присоединилась к Конвенции 1981 г. в 2001 г., однако, как уже отмечалось, ратификация состоялась только в декабре 2005 г.

Целью Конвенции 1981 г. является обеспечение на территории государств-участников для каждого физического лица независимо от его гражданства или места жительства, уважения его права на неприкосновенность частной жизни в отношении автоматизированной обработки касающихся его персональных данных. Сфера действия данной Конвенции определена в ст. 3. весьма расплывчато. В частности, предусматривается, что каждое государство-участник вправе при ратификации документа сделать специальные оговорки относительно сферы его применения. Так, ст. 3 допускает возможность неприменения отдельных положений Конвенции 1981 г. путем предварительного уведомления Генерального секретаря Совета Европы о таких изъятиях. Вместе с тем, в документе подчеркивается, что государство не должно включать в перечень изъятий из предметной сферы договора категории автоматизированных баз персональных данных, подпадающих в соответствии с его внутрен- ним законодательством под действие норм, регулирующих защиту данных.

Следует отметить, что Российская Федерация уже при ратификации Конвенции 1981 г. сузила ее предметную сферу действия на территории РФ. В законе о ратификации Россия заявила, что не будет применять Конвенцию к персональным данным, составляющим государственную тайну. Вместе с тем, данное положение ратификационного закона не совсем понятно, поскольку российское законодательство о государст-

u w v пп

венной тайне не относит персональные данные к таковой.

Положения Конвенции 1981 г. в целом можно разделить на две группы норм: нормы, закрепляющие общие принципы защиты персональных данных; и нормы, регулирующие трансграничные потоки персональных данных.

Закрепляя общие принципы защиты персональных данных, Конвенция предусматривает, что каждое государство-участник обязано их соблюдать вне зависимости от оговорок, сделанных при подписании или ратификации документа. Таким образом, данные принципы выступают в качестве первоосновы правового регулирования в рассматриваемой сфере.

Среди таких принципов Конвенция называет: -

законность сбора информации, включающей персональные данные; -

целевой характер хранения информации, содержащей персональные данные (данные должны храниться для законных целей и не используются иным образом, несовместимым с этими целями); -

адекватность принимаемых мер защиты важности информации; -

точность информации, содержащей персональные данные и ее периодическая обновляемость;

- сохраняемость персональных данных в форме, позволяющей идентифицировать субъекты данных, не дольше, чем это требуется для целей хранения этих данных.

Реализация данных принципов, в соответствии с Конвенцией, имеет определенные ограничения, обусловленные спецификой определенных персональных данных. Так, персональные данные, касающиеся расовой принадлежности, политических взглядов или религиозных или других убеждений, а также персональные данные, касающиеся здоровья или половой жизни, не могут подвергаться автоматизированной обработке, если внутреннее законодательство не устанавливает соответствующих гарантий. Это положение действует также в отношении персональных данных, касающихся судимости. Также подчеркивается, что для защиты персональных данных, хранящихся в автоматизированных базах данных, государства-участники должны принимать надлежащие меры безопасности, направленные на предотвращение их случайного или несанкционированного уничтожения или случайной потери.

Таким образом, система принципов защиты автоматизированной информации, содержащей персональные данные, направлена на создание единого подхода в обеспечении невозможности неправомерного завладения этими данными, а также невозможности их использования в целях, противоречащих законодательству.

Нормы Конвенции 1981 г., регулирующие трансграничные потоки персональных данных, напрямую затрагивают деятельность специализированных органов государств-участников, и в частности, правоохранительных органов. Именно эта составляющая Конвенции является важнейшим условием информационного взаимодействия между Европейской полицейской организацией и третьими странами, включая Российскую Федерацию.

В Конвенции подчеркивается, что государства-участники не должны запрещать или обусловливать специальным разрешением трансгра- ничные потоки персональных данных, идущие на территорию другой стороны рассматриваемого договора, с целью защиты частной жизни. Тем не менее, каждое государство вправе отступать от этих положений: 1)

в той степени, в какой ее внутреннее законодательство включает специальные правила в отношении определенных категорий персональных данных или автоматизированных баз персональных данных в силу характера этих данных или этих файлов; 2)

когда передача осуществляется с ее территории на территорию третьего государства через территорию другого государства-участника, в целях недопущения такой передачи.

В Конвенции 1981 г. большое внимание уделяется сотрудничеству государств в сфере обмена персональными данными. Следует отметить, что по смыслу данного документа такое сотрудничество является обязательным для государств-участников. Оно заключается в оказании помощи компетентным органам соответствующих стран в подборе, классификации и автоматизированной обработке персональных данных в соответствии с запросами. Конвенция устанавливает и случаи отказа в такой помощи, основанные на опасениях в недостаточной защищенности персональных данных, предназначенных для передачи в порядке помощи в соответствии с Конвенцией.

Опыт реализации Конвенции 1981 г. в рамках различных европейских государств показал, что общие цели, поставленные документом, достигнуты: Конвенция с одной стороны позволяет эффективно защищать интересы частной жизни граждан, а с другой способствует более слаженной и конструктивной деятельности правоохранительных органов государств-участников. В этом смысле рассматриваемый документ закрепляет баланс между интересами личности и интересами государства в вопросах персональных данных.

Для Европейской полицейской организации вопросы защиты персональных данных при автоматизированной их обработке являются од- ними из наиболее важных, поскольку сама деятельность данного подразделения носит информационный характер.

До ратификации Российской Федерацией Конвенции 1981 г. фактически отсутствовали правовые предпосылки эффективной реализации положений Соглашения между Российской Федерацией и Европолом 2003 г. Однако, в соответствии с Конвенцией Совета Европы, одной лишь ее ратификации недостаточно для реализации основных положений документа. В ст. 5 прямо указывается, что основные положения могут быть реализованы при включении в национальное законодательство принципов Конвенции. Поэтому процесс имплементации является необходимым для активизации сотрудничества Российской Федерации с Европейской полицейской организацией.

Относительно недавно Россией осуществлен последний шаг к полноценному сотрудничеству с Европолом - 27 июля 2006 г. Президентом РФ были подписаны два федеральных закона, имплементирующие положения Конвенции 1981 г. в российском законодательстве.54 Их принятие позволило перейти к разработке оперативного соглашения с Европейской полицейской организацией о создании единой автоматизированной системы обработки и передачи персональных данных в интересах борьбы с преступностью и терроризмом. Небольшой период времени, прошедший с момента их принятия, не позволяет оценить эффективность проведенной имплементации, что в конечном итоге явится критерием оценки взаимодействия России с Европолом (тем более, что вступление в силу закона № 152 отсрочено на 6 месяцев). Вместе с тем, сам факт принятия этих законов важен, поскольку создана правовая основа не только сотрудничества с Европейской полицейской организацией, но и для эффективной защиты права граждан России на неприкосновенность частной жизни.

В контексте исследования сотрудничества Европейской полицейской организации и Российской Федерации представляется необходимым проведение сравнительного анализа такого сотрудничества с различными аспектами правового взаимодействия РФ и Международной организации уголовной полиции (Интерпол). Необходимость данного анализа обусловлена несколькими факторами. Во-первых, тем, что цели и задачи обеих организаций сходны как по форме, так и по содержанию. Во-вторых, в настоящее время Российская Федерация осуществляет сотрудничество как с Интерполом, так и с Европолом на основе двусторонних соглашений, заключенных независимо друг от друга. В-третьих, как известно, Европейская полицейская организация создавалась на примере Интерпола, восприняв многие организационные и правовые основы последнего.

Таким образом, важным вопросом в контексте настоящего исследования становится вопрос о том, насколько правовые аспекты сотрудничества Международной организации уголовной полиции с государствами были восприняты Европолом, и нашли закрепление в его соглашениях с третьими странами?

Международная организация уголовной полиции в настоящее время признана в качестве субъекта международного права большим количеством государств55, что дает возможность говорить о наличии у данной организации международно-правовой правосубъектности. Исходя из этого, объем прав и обязанностей, а также уставные цели Интерпола позволяет отнести его к универсальным международным организациям.

Взаимодействие Интерпола с отдельными государствами носит классический для международных организаций характер. Можно выделить две формы такого взаимодействия: 1) сотрудничество, основанное на членстве в организации; 2) договорное сотрудничество с третьими странами, не являющимися членами Интерпола.

Основной формой взаимодействия является сотрудничество, основанное на членстве в организации. В соответствии со ст. 2 Устава Международной организации уголовной полиции, членами организации может стать любое государство, согласное с целями и задачами Интерпола, и готовое их выполнять. При этом члены организации равноправны, и обладают всей полнотой уставных прав и обязанностей. Членство в организации, в отличие от двустороннего договорного сотрудничества, дает государствам много преимуществ: возможность участвовать в управлении организацией, доступ к конфиденциальной информации из собственных баз данных Интерпола, непосредственное взаимодействие через национальные центральные бюро и т.д. Все эти преимущества недоступны государствам, не являющимся членами Международной организации уголовной полиции, а, следовательно, такое договорное сотрудничество можно рассматривать как усеченное.

Однако следует отметить, что любое государство мира, вне зависимости от своего географического положения, количества населения и иных факторов, в любой момент может стать полноправным участником международного сотрудничества в борьбе с преступностью в рамках Интерпола, подписав Устав этой организации, и взяв на себя соответствующие обязательства.

Несколько иначе выглядит модель сотрудничества, сформированная в рамках Европейской полицейской организации.

Специфика и отличия от модели сотрудничества в рамках Интерпола обусловлены региональным статусом Европола, к тому же акцентированного на более широкое (экономическое, политическое) взаимодействие с отдельными странами-членами Европейского Союза.

На страницах настоящего исследования мы уже отмечали, что по своим характеристикам Европейская полицейская организация больше похожа на классическую международную организацию. Об этом, в частности, свидетельствует и конвенционный характер создания и деятель- ности, специфика членства, особенности управления и т.д. В этом Евро- пол проявляет немало сходства с Интерполом. Таким образом, следуя логике, можно предположить, что и организационно-правовые формы сотрудничества будут идентичными. Однако это не так.

С одной стороны в рамках сотрудничества Европейской полицейской организации можно выделить такие же его формы, как и в деятельности Интерпола: 1) сотрудничество, основанное на членстве в организации; 2) договорное сотрудничество с третьими странами. Но есть одно существенное отличие, и оно проявляется в содержании указанных форм сотрудничества.

Так, Конвенция о Европоле 1995 г. в ст. 4 закрепляет, что организация осуществляет координацию усилий государств-членов Европейского Союза в сфере противодействия конкретным видам преступлений, имеющих транснациональный характер, и представляющих угрозу всем странам ЕС. Данное положение предусматривает пространственно- географическое ограничение в рамках первой формы взаимодействия - сотрудничества, основанного на членстве в организации. Из положений Конвенции 1995 г. ясно, что полноправными участниками Европейской полицейской организации могут быть только государства-члены Европейского Союза. Третьи страны (находящиеся вне союзного правового пространства) не имеют возможности осуществлять сотрудничество на основе членства, что существенно отличается от аналогичных аспектов сотрудничества в рамках Интерпола. Как уже отмечалось выше, стать членом Международной организации уголовной полиции может любое государство, вне зависимости от географического положения или включенности в какие-либо интеграционные процессы. Следовательно, с точки зрения форм и способов сотрудничества, Европол выглядит более закрытой, регионально обособленной организацией.

Что же касается второй формы сотрудничества - договорной - то это, пожалуй, единственный способ взаимодействия с Европолом, кото- рый доступен третьим странам, не являющимся членами Европейского Союза.

Таким образом, сравнительный анализ форм международного сотрудничества, осуществляемого Интерполом и Европолом, позволяет сделать вывод о существенных различиях в этих формах. Если Международная организация уголовной полиции с этой точки зрения является открытой структурой, уставные документы которой позволяют любому государству стать ее полноправным членом, то взаимодействие с Евро- полом на тех же условиях носит ограниченный характер.

Следует отметить, что широкоформатное сотрудничество Российской Федерации и Европейского Союза в вопросах противодействия преступлениям с принятием упомянутых законов не остановилось. Программные аспекты сотрудничества с Евросоюзом в правоохранительной сфере были обозначены в заключенном 10 мая 2005 г. международном соглашении с Евросоюзом под названием «Дорожная карта по общему пространству свободы, безопасности и правосудия».56

Данный документ представляет собой программу взаимодействия России и ЕС на среднесрочную перспективу. Примечательно, что сотрудничеству российских правоохранительных органов с Европейской полицейской организацией соглашение уделяет особое место. В ст. 2.3. отмечается, что стороны обязуются выполнять Соглашение о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европолом от 6 ноября 2003 г., в целях усиления сотрудничества в борьбе с организованной преступностью; подготовиться к заключению очередного соглашения между Евро- полом и Россией о защите информации в целях обмена персональными данными; активизировать в действующих правовых рамках обмен информацией, относящейся к терроризму и организованной преступности, между правоохранительными ведомствами России и стран-членов ЕС, а также Европолом, в том числе путем использования сети офицеров связи

России и ЕС в качестве промежуточного этапа перед заключением оперативного соглашения между Россией и Европолом; создать при координирующей роли Европейского бюро по борьбе с мошенничеством надежные каналы обмена информацией между компетентными службами таможенных органов России и государств-членов ЕС для улучшения координации и повышения эффективности совместных действий и др.

Рассмотренные выше программные положения рассчитаны на период до 2010 г. и позволяют активизировать взаимодействие российских правоохранительных органов с профильными подразделениями Европола.

Завершая настоящий параграф, следует отметить, что самостоятельность двусторонних отношений со странами, не являющимися членами Европейского Союза, является важным фактором эффективности деятельности Европола. С юридической точки зрения такое сотрудничество носит равноправный характер, осуществляется на основе общепризнанных норм и принципов международного права. Поэтому Европол во взаимоотношениях с третьими странами и международными организациями пользуется всей полнотой международной правосубъектности, которой, в соответствии с нормами международного права, обладают другие международные организации. § 2.3. Основные формы международного сотрудничества Европейской полицейской организации с правоохранительными органами Российской Федерации

Традиционно в юридической литературе под организационно- правовыми формами деятельности кого-либо из субъектов правоотношений понимают совокупность правомочий, закрепленных нормативно

7п

за этим субъектом в целях реализации поставленных перед ним задач. В международном праве используется термин «формы сотрудничества», который наиболее полно отражает специфику регулирования в данной правовой системе.

Само понятие сотрудничества государств многогранно. Различные ученые трактуют его как в расширительном, так и в ограничительном смысле, что создает определенные трудности в понимании юридической сущности этой категории. Например, Ю.М. Колосов предлагает под термином «сотрудничество государств» рассматривать совокупность всех форм и способов их взаимодействия, включая политическую, правовую, экономическую, военную составляющую.57 И.И. Карпец предлагает ограничительную трактовку понятия «сотрудничество государств», в соответствии с которой следует рассматривать данную категорию только в рамках заключенных международных соглашений (даже программного характера), поскольку именно последние являются основой межгосударственного взаимодействия.58

В контексте настоящего исследования под сотрудничеством следует понимать именно совокупность всех форм и способов взаимодействия, поскольку сотрудничество государств, как показывает практика, не всегда, и не обязательно оформляется международными соглашениями. Особенно это прослеживается в рамках взаимодействия правоохранительных органов, когда нередко проведение совместных операций осуществляется на основе непосредственных договоренностей и контактов глав этих ведомств, без заключения профильных договоров.

Формы сотрудничества Европейской полицейской организации с правоохранительными органами Российской Федерации закреплены Соглашением, заключенным между ними в ноябре 2003 г. Помимо этого, правовой основой реализации такого международного взаимодействия являются законы и подзаконные акты Российской Федерации, которые были проанализированы нами в предыдущем параграфе настоящей работы.

Соглашение 2003 г. закрепляет следующие правовые формы сотрудничества Европола с Российской Федерацией: 1)

обмен представляющей взаимный интерес стратегической и технической информацией; 2)

обмен опытом работы в правоохранительной сфере, в том числе и проведение научно-практических конференций, стажировок, консультаций и семинаров; 3)

обмен нормативно-правовыми актами, методическими пособиями, научно-технической литературой и другими материалами, касающимися правоохранительной деятельности; 4)

подготовка кадров.

Указанный перечень форм сотрудничества Российской Федерации и Европола по смыслу соглашения 2003 г. является исчерпывающим. Во всяком случае, в тексте документа не указывается на возможность осуществления взаимодействия в каких-либо других организационно- правовых формах. Вместе с тем, это не означает, что стороны не могут сотрудничать в рамках иных форм. Закрепление в тексте Соглашения исчерпывающего перечня таких форм свидетельствует только о пред- метной ограниченности рассматриваемого документа. Иные формы сотрудничества могут получить закрепление и быть реализованы на основе других соглашений, заключения которых может в будущем потребовать новый формат взаимодействия между Российской Федерацией и Европейской полицейской организацией. Данное предположение о предметной ограниченности Соглашения 2003 г. подтверждается и тем, что в его тексте в отдельных случаях прямо указывается на неприменимость договора к ряду сопутствующих сфер деятельности. В частности, в ст. 2 закрепляется, что Соглашение не затрагивает вопросы обмена персональными данными. Обмен персональными данными должен осуществляться на основе отдельного соглашения между Сторонами.

Таким образом, формы сотрудничества Российской Федерации и Европола урегулированы не только Соглашением 2003 г., но и другими актами.

Отдельные формы сотрудничества весьма подробно урегулированы в Соглашении 2003 г. Другие - наоборот оставлены без тщательной нормативной проработки, предоставляя возможность осуществить ее в иных соглашениях. В частности, наиболее проработанной в Соглашении 2003 г. формой сотрудничества выступает информационное взаимодействие. Договор закрепляет не только порядок и условия такого взаимодействия, но и регламентирует требования к передаваемой информации, основания ее использования и круг лиц, допущенных к распоряжению ею. Наименее урегулированной формой сотрудничества в Соглашении выступает подготовка кадров. Ни одна из последующих статей подробно не раскрывает ее содержание.

В этой связи представляется целесообразным более подробный анализ каждой из форм сотрудничества Российской Федерации и Европейской полицейской организации в их связи с конкретными направлениями деятельности правоохранительных органов РФ по борьбе с отдельными видами преступлений.

<< | >>
Источник: Грибовская, Наталья Николаевна. Международно-правовые основы организации и деятельности Европейской полицеискои организации (Европол) и ее сотрудничество с правоохранительными органами Российской Федерации / Диссертация. 2007

Еще по теме § 2.2. Правовые основы международного сотрудничества Европейской полицейской организации и Российской Федерации:

  1. Глава I. Правовые основы организации и деятельности Европейской полицейской организации (Европол)
  2. § 1.1. Правовой статус Европейской полицейской организации в соответствии с учредительными договорами и актами вторичного права Европейских сообществ и Европейского Союза
  3. § 1.2. Внутренняя структура Европейской полицейской организации и его подчиненность в рамках Европейского Союза
  4. § 1.3. Основные функции и полномочия Европейской полицейской организации в сфере борьбы с преступностью
  5. Глава 2. Международное сотрудничество Европейского полицейского ведомства с правоохранительными органами Российской Федерации
  6. § 2.1.Правовые основы международного сотрудничества Европейской полицейской организации с правоохранительными органами третьих стран и международными организациями
  7. § 2.2. Правовые основы международного сотрудничества Европейской полицейской организации и Российской Федерации
  8. § 2.4. Особенности сотрудничества Европейской полицейской организации с Министерством внутренних дел Российской Федерации
  9. 35.1. Основы международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства
  10. Глава I. Правовые основы организации и деятельности Европейской полицейской организации (Европол)
  11. § 1.1. Правовой статус Европейской полицейской организации в со­ответствии с учредительными договорами и актами вторичного пра­ва Европейских сообществ и Европейского Союза
  12. § 1.2. Внутренняя структура Европейской полицейской организации и его подчиненность в рамках Европейского Союза
  13. Глава 2. Международное сотрудничество Европейского полицейского ведомства с правоохранительными органами Российской Федерации
  14. § 2.1. Правовые основы международного сотрудничества Европей­ской полицейской организации с правоохранительными органами третьих стран и международными организациями
  15. § 2.2. Правовые основы международного сотрудничества Европей­ской полицейской организации и Российской Федерации
  16. § 2.4. Особенности сотрудничества Европейской полицейской орга­низации с Министерством внутренних дел Российской Федерации
  17. ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ОСНОВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  18. § 2. Правовая основа приграничного сотрудничества территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере оперативно-розыскной деятельности
  19. ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ТАМОЖЕННОГО СОТРУДНИЧЕСТВА С УЧАСТИЕМ РОССИИ И ЕС
- Европейское право - Международное воздушное право - Международное гуманитарное право - Международное космическое право - Международное морское право - Международное обязательственное право - Международное право охраны окружающей среды - Международное право прав человека - Международное право торговли - Международное правовое регулирование - Международное семейное право - Международное уголовное право - Международное частное право - Международное экономическое право - Международные отношения - Международный гражданский процесс - Международный коммерческий арбитраж - Мирное урегулирование международных споров - Политические проблемы международных отношений и глобального развития - Право международной безопасности - Право международной ответственности - Право международных договоров - Право международных организаций - Территория в международном праве -
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -