§ 1. Органы государственной власти, обеспечивающие безопасность в сфере экономики

С целью уяснения роли и места органов государственной власти в обеспечении экономической безопасности кратко остановимся на понятиях «государственная власть», «государственный орган», «орган обеспечения безопасности».

Государственная власть - это систематизированный комплекс особых общественных отношений, осуществляемых посредством установленных с помощью закона форм и методов, направленных на создание демократического общества, защиту человека и гражданина, его прав и свобод, и обеспечение эффективного государственного управления и контроля. Государственная власть осуществляется специально образованным аппаратом, органами государственной власти. Органы государственной власти рассматриваются как организованная часть государственного механизма, наделенная государственно-властными полномочиями, компетенцией и достаточными средствами для выполнения государственных задач на конкретном участке государственного руководства обществом.

Под государственным органом, в административно-правовой науке понимается подразделение государственного аппарата, которое обладает законодательно закрепленным объемом властных полномочий, имеет соответствующую компетенцию и структуру, действует от имени и по поручению государства, принимает участие в осуществлении поставленных задач и функций государства с применением присущих ему формы и методов деятельности^[81]. Властные полномочия как составная часть компетенции государственного органа при таком подходе представляют собой право и обязанности соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации, предусмотренной законом.

Понятие государственного органа, предлагаемое Ю. Н. Стариловым¹, также раскрывает его через структуру государственной власти, специально сформированную для этого государством для реализации своих функций и задач. Государственные органы образуются как непосредственно для выполнения специальных полномочий в качестве самостоятельной структурной единицы в государственной администрации, так и при других органах.

С позиции представленного понятия государственного органа, а также исходя из анализа действующего законодательства в области обеспечения безопасности, необходимо заметить, что нормы некоторых федеральных законов устанавливают взаимосвязь обеспечения безопасности с государственными органами посредством использования таких категорий, как «система органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности», «система обеспечения безопасности», «система обеспечения национальной безопасности», «силы обеспечения национальной безопасности», но, тем не менее, самого понятия «орган обеспечения безопасности» не содержат.

Термины «система органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности» и «система обеспечения безопасности» имеют целевое предназначение и используются законодателем применительно к сферам безопасности - радиационной, пожарной, др. Из анализа Федерального закона от 9 января 1996 г. № 3 «О радиационной безопасности населения» (в ред. от 19 июля 2011 г.) следует, что систему органов исполнительной власти в области обеспечения радиационной безопасности образуют Правительство РФ, специально уполномоченные на то исполнительные органы субъектов РФ.

В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (в ред. от 12 мая 2014 г.) система обеспечения пожарной безопасности есть совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами. Анализ содержания указанных Законов по- ^{[82] [83] казывает, что они основываются на различных и не унифицированных категориях, которые не позволяют в полной мере раскрыть специфику содержания взаимосвязи механизма Российского государства с обеспечением безопасности.}

Категория «система обеспечения безопасности» в действующем Федеральном законе «О безопасности» вообще отсутствует. Законодатель ограничился категорией «содержание деятельности по обеспечению безопасности»¹.

Кроме того, законодателем не выделяется и экономическая безопасность как вид безопасности. Например, в ст. 1 Федерального закона «О безопасности» определяются основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, то есть можно только предположить, что экономическая безопасность входит в «иные» виды безопасности, соответственно, тогда и отношения по обеспечению экономической безопасности будут подпадать под действия данного Закона.

Более того, понятие «орган обеспечения безопасности» подменяется таким понятием, как «силы обеспечения национальной безопасности»^{[84] [85], под которыми законодатель понимает Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации. Рассмотрение сил обеспечения национальной безопасности и органов обеспечения безопасности в качестве категории «силы обеспечения национальной безопасности» выглядит несколько некорректным. Логично предположить, что такая категория, как «силы обеспечения национальной безопасности», неравнозначна категории «органы обеспечения безопасности», так как первая из названных категорий приемлема для характеристики организационной структуры отдельных органов по обеспечению безопасности, а также их образований по схеме: аппаратподразделение-силы.}

Следовательно, орган обеспечения безопасности - это часть государственного аппарата, имеющая свою структуру, действующая от имени и по поручению государства в рамках закрепленной за ним компетенции и наделенная для этого полномочиями государственно-властного характера для реализации целей и задач обеспечения безопасности.

Организующая, координирующая роль в общем обеспечении безопасности принадлежит Президенту РФ и распространяется на все сферы правового регулирования безопасности.

Совет безопасности Российской Федерации является конституционным совещательным органом (п. «ж» ст. 83 Конституции РФ), осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам жизненно важных интересов личности, общества, государства, обеспечения безопасности в различных сферах деятельности, в том числе экономической, защиты от внешних и внутренних угроз. Например, в основные задачи Совета безопасности в экономической сфере входит прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности; подготовка предложений Президенту РФ о мерах по их нейтрализации. Функционально Совет безопасности проводит анализ информации о реализации основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности, социальнополитической и экономической ситуации в стране, осуществляет контроль за реализацией стратегии в области внутренней, внешней и военной политики, занимается разработкой и уточнением направлений национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов, а также критериев и показателей обеспечения национальной безопасности. Данные полномочия Совета безопасности можно назвать субъектными и общими полномочиями по обеспечению безопасности и целесообразно формально определить в нормах административного законодательства как полномочия Совета безопасности по обеспечению иных видов безопасности, таких как государственная, экономическая, общественная, личная, промышленная и т.

Федеральное Собрание РФ является органом по общему обеспечению безопасности в соответствии с Конституцией РФ и наделено полномочиями по формированию в области безопасности федерального законодательства в пределах компетенции, установленной Конституцией РФ. Федеральное Собрание РФ как самостоятельный орган законодательной власти не находится в юридическом подчинении никакого государственного органа, в том числе не подчиняется Президенту РФ и Правительству РФ. С позиции проводимого исследования, Федеральное Собрание РФ наделяется полномочиями по установлению в нормах федеральных законов общеобязательных условий и требований безопасности в субъектных, предметных, функциональных и ситуационных сферах безопасности.

Органы исполнительной власти, наделенные полномочиями по установлению обязательных условий и требований безопасности, выступают органами общего обеспечения безопасности. Среди них можно выделить: Правительство России; федеральные министерства, службы, агентства; высшие должностные лица субъектов Российской Федерации; высшие исполнительные органы субъектов Федерации. Рассмотрим их подробнее.

Правительство РФ как орган общего обеспечения безопасности обеспечивает исполнение законов, контролирует их исполнение органами исполнительной власти всех уровней. Правительство РФ имеет статус высшего органа исполнительной власти, полномочия которого распространяются на всю территорию России и на который возлагается вся полнота ответственности за состояние и деятельность исполнительной власти¹, проведение социально-экономических преобразований. Статьей 13 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» закреплены общие полномочия Правительства РФ. Правительство РФ, являясь органом общей компетенции, обеспечивает единство финансовой, бюджетной, кредитно-денежной политик; законность, права и свободы граждан, проводит работу по борьбе с преступностью и др. В сферу полномочий Правительства Российской Федерации входит также внешняя политика и международные отношения (п.

В соответствии с Федеральным законом «О безопасности» Правительство РФ участвует в определении основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности; формирует федеральные целевые программы в области обеспечения безопасности и обеспечивает их реализацию; устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которых оно осуществляет и пр. (ст. 10).

Исходя из положений Указа Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 8 сентября 2014 г.) министерства Российской Федерации, отдельные федеральные службы и федеральные агентства как органы общего обеспечения безопасности в случаях, устанавливаемых Президентом РФ или Правительством РФ, осуществляют в подведомственной сфере безопасности нормативное правовое регулирование, то есть они осуществляют полномочия по установлению общеобязательных условий и ^{[86] [87] [88]}

требований безопасности.

Непосредственным обеспечением экономической безопасности занимается ряд федеральных министерств, например, в Министерстве внутренних дел РФ функции обеспечения экономической безопасности возложены на Г лавное управление экономической безопасности и противодействия коррупции, в Министерстве финансов РФ - на Федеральную налоговую службу, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство. Среди министерств, обеспечивающих экономическую безопасность можно отметить Министерство экономического развития РФ, Министерство промышленности и торговли РФ. Среди органов исполнительной власти федерального значения, уполномоченных в области обеспечения экономической безопасности, также можно отметить ряд служб, например, Федеральную службу безопасности, Федеральную службу по техническому и экспортному контролю, Федеральную службу по финансовому мониторингу, Федеральную антимонопольную службу, Федеральную таможенную службу и др. Все вышеперечисленные органы исполнительной власти, взаимодействуя между собой и осуществляя возложенные на них функции, решают задачи обеспечения экономической безопасности государства в пределах своей компетенции.

Отметим, что особая значимая роль в обеспечении экономической безопасности государства принадлежит Федеральной таможенной службе (далее ФТС России), уполномоченному федеральному органу исполнительной власти в области таможенного дела. Основная цель деятельности ФТС России состоит в обеспечении особого режима деятельности работы таможенных органов на местах, так как за подведомственными структурными подразделениями закреплены функции, направленные на выполнение основных таможенных процедур, выявление конкретных фактов нарушения таможенного законодательства, взимание таможенных платежей^[89]. Деятельность ФТС России направлена на участие в регулировании внешнеторгового оборота и осуществление фискальной функции, регулярном пополнении государственного бюджета. Применяя разумные протекционистские меры, таможенная служба оберегает отечественную промышленность от экономических рисков и угроз, участвует в обеспечении экономической безопасности, что также выступает зоной ответственности таможенной службы в сфере внешнеэкономической деятельности государства.

Основополагающее значение для таможенных правоотношений имеют конституционные принципы (ст. 2, 18, ч. 1, 2 ст. 8, ч. 2, 4 ст. 15, ст. 19, 22-25, 27, 32-35, 39, 44-48, 57, п. «ж» ст. 71, ч. 1 ст. 74 Конституции РФ), провозглашающие принцип свободы экономической деятельности^[90].

Помимо вышеперечисленных статей Конституции РФ, которые прямо регулируют сферу таможенной политики и таможенного дела, в Основном Законе содержатся и другие нормы, затрагивающие эту сферу. Например, любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ), в том числе акты, непосредственно относящиеся к таможенному регулированию.

Конституционные нормы развиваются в отраслевом законодательстве, в частности, в нормах законодательства о таможенном деле.

В процессе международной интеграции с образованием ТС и вступлением России в ВТО возникла необходимость в принятии специальных норм регулирования деятельности таможенных органов и, соответственно, разработке специальных мер по защите прав и интересов лиц, осуществляющих внешнеэкономическую торговлю в «чужом» государстве.

Вместе с тем нормы международного права как часть национальной правовой системы порождают ряд проблем, среди которых - различие в подходах к толкованию некоторых форм договоров; вопрос о приоритетности национальных либо международных норм; сохранение исключительности правовой системы Российской Федерации в условиях международного интегрирования и взаимо-

проникновения правовых систем государств; формирование механизма вхождения норм международного права без ущерба для национальной безопасности. Немаловажную роль играет разрешение проблемы выявления и устранения противоречий между нормами международного права и нормами национального законодательства¹ .

Обращение к нормам международного права в качестве источника регулирования таможенных отношений всегда рассматривалось в качестве наилучшего средства защиты участников внешнеэкономической деятельности при регулировании их отношений с государством. По нашему мнению, международное право регулирует общественные отношения, находящиеся под внутренней юрисдикцией государства, однако для реализации управленческих отношений международное публичное право малопригодно, оно практически не использует императивного метода регулирования, отсутствуют механизмы принуждения. Простого решения данных проблем нет, необходимо всесторонне и обоснованно рассмотреть нормы международного права, продумать возможность интегрирования и адаптации норм национального законодательства к международным нормам в каждом конкретном случае.

0 роли международных договоров в сфере защиты прав человека и основных свобод, способствующих международному сотрудничеству, расширению международных связей, подчеркивалось на Пленуме Верховного Суда РФ .

Вопрос соотношения норм международных договоров, заключенных с Российской Федерацией, и национального законодательства, однозначно решен и закреплен как в конституциональном (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), так и в таможенном законодательстве (ст. 4 Федерального закона «О таможенном регулировании»). Исключительно важное значение для деятельности таможенных органов имеет положение Конституции России о том, что общепризнанные принципы и ^{[91] [92] нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора. Согласно ст. 4 Федерального закона № 311 «О таможенном регулировании» принцип международного договора имеет преимущество перед внутренним российским таможенным законодательством. Тем не менее, главным источником административноправового регулирования деятельности таможенных органов выступает национальное законодательство (в известной мере, международные акты - международные многосторонние и двусторонние соглашения - могут регулировать отдельные таможенные отношения, однако они никаким образом не должны подменять национальное законодательство, ее национальное право).}

И хотя международные договоры и соглашения с участием Российской Федерации, касающиеся таможенных вопросов, представляют важнейшие источники международных таможенных правоотношений, они не заменяют национального законодательства. Необходимо помнить, что интересы государства состоят в политической, экономической, социальной стабильности, незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, в безусловном обеспечении законности и соблюдения правопорядка, а также развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества.

Нормативное правовое регулирование международного сотрудничества характеризуется обилием международных договоров, конвенций, соглашений. Большую часть из них составляют договоры и соглашения, заключенные на межгосударственном и межправительственном уровне, а также между государственными структурами, в том числе и между таможенными органами^[93].

Все они прямо или косвенно касаются вопросов обеспечения экономической безопасности, например: Международная конвенция Всемирной таможенной организации от 9 июня 1997 г. «О взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений (приложение X «Помощь в борьбе с контрабандой наркотических средств и психотропных веществ»), Найроби, Кения; Конвенция о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности (Конвенция ЮНЕСКО 1970 г.); Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, от 24 июня 1994 г.¹, а также Протокол № 2 к Соглашению «О взаимном административном содействии в целях надлежащего применения таможенного законодательства», заключенный между Государственным таможенным комитетом России и Европейским бюро по борьбе с мошенничеством Европейской комиссии.

Г лобализация экономики предопределяет потребность в применении отечественного опыта в решении общих проблем таможенных служб мировых держав, в соответствии с чем в настоящее время ратифицированы следующие двусторонние межгосударственные соглашения: «Соглашение между Республикой Абхазия и Российской Федерацией о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах» ; «Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах»^{[94] [95] [96]. Как по этому поводу замечает К. К. Сандровский1, государство, уважая суверенитет другого государства, при установлении какого-либо вида таможенного регулирования, должно руководствоваться общепризнанными принципами и нормами международного права. Роль международных таможенных договоров и соглашений состоит в гарантировании стабильности режима для участников внешнеэкономической деятельности, предоставлении им соответствующих стимулов во «взаимоувязке» интересов государств при обеспечении экономической безопасности.}

Особая роль в правовом обеспечении экономической безопасности принадлежит двусторонним межправительственным соглашениям, регламентирующим взаимодействия таможенных органов России и зарубежных государств по вопросам выявления и расследования административных правонарушений в области таможенного дела. Среди таких договоров можно отметить: «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о взаимной административной помощи в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных нарушений» (заключено в г. Москве 31 октября 1997 г.); «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Дания о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах» (заключено в г. Копенгагене 13 августа 1997 г.); «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Японии о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах»^{[97] [98] [99] и др.}

Для регулирования взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти - министерствами и подведомственными Правительству России органами с подобными органами других государств по вопросам, входящим в их компетенцию , заключаются межведомственные договоры (например, Соглашение о взаимодействии Федеральной таможенной службы и Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам от 30 июля 2007 г. № 01-08/0022 № 10/37-443/2¹. В практике национальных таможенных органов наиболее часто для урегулирования вопросов по взаимодействию используется протокол как вид международного договора, например, Соглашение «О взаимном административном содействии в целях надлежащего применения таможенного законодательства» Протокол № 2, заключенное между Россией и Евро-

-у

пейским сообществом 24 июня 1994 г. Протоколы, так же как и некоторые другие межведомственные соглашения, могут предусматривать возможность проведения проверок, а также досмотра и официального расследования в отношении операций, которые влекут за собой или могут повлечь нарушения таможенных норм, а также допустимость наблюдения за участвующими лицами, в отношении которых известно, что они нарушают таможенное законодательство . Необходимо отметить, что большая часть договоров не содержит обеспечительную возможность увеличения форм правовой помощи, которые представляются в зависимости от обстоятельств дела, об этом свидетельствует норма - допустимость оказания любой иной помощи, которая не противоречит внутреннему законодательству. Этот факт, к сожалению, негативно сказывается на сотрудничестве государств.

Правовое обеспечение экономической безопасности осуществляется и федеральными законами. Прежде всего, это федеральные конституционные законы. Важная роль принадлежит Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в котором отмечается, что «Правительство Российской Федерации организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации». Законом оговорено, что Правительство РФ ^{[100] [101] [102] направляет и контролирует деятельность ее органов, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств.}

Исходя из комплексного характера отрасли таможенного законодательства в таможенном регулировании используются и иные нормы, применяемые в таможенных правоотношениях: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях , Уголовный кодекс РФ , Гражданский кодекс РФ , Налоговый кодекс РФ⁴, Бюджетный кодекс РФ⁵ и др.

Особое место в спектре таможенных правоотношений, регулирующих деятельность таможенных органов в сфере обеспечения экономической безопасности, занимает Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (в ред. от 30 ноября 2013 г.)⁶. Он содержит положения, которые определяют направления внешнеторговой политики, полномочия Российской Федерации и ее субъектов в области внешнеторговой деятельности в целях обеспечения наиболее способствующих условий для ее ведения, а также для защиты экономических и политических интересов России (ст. 1). Данный Закон направлен на защиту экономического суверенитета, стимулирование развития экономики страны и обеспечение условий эффективной интеграции экономики России в мировую экономику. Немаловажное значение имеет Закон РФ от 21 мая 1993 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе» ^{[103] [104] [105] [106] [107] [108] (в ред. от 4 марта 2014 г.)1. По своему содержанию это экономико-правовой закон, так как основной его целью выступает защита национальной экономики при помощи права, поскольку регулирование порядка ввоза и вывоза, поддержание целесообразного баланса между ними, валютными доходами и расходами оказывают равным образом прямое влияние не только на внутренний рынок страны, но и на ее экономическую безопасность.}

Вопросы кадровой политики, порядок прохождения службы в таможенных органах и организациях ФТС России, правовое положение сотрудника таможенной службы регулируются следующими нормативными правовыми актами: Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах

-у

Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2013 г.) , Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 2 июля 2013 г.) , Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79- ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 2 апреля 2014 г.)^{[109] [110] [111] [112].}

Среди федеральных законов значимое место занимает Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации», который является законом прямого действия: устанавливает направления деятельности таможенных органов, закрепляет основные положения и порядок осуществления предусмотренных таможенных процедур (ввоз и вывоз товаров из России под таможенным контролем, временное хранение, таможенное декларирование, выпуск и использование в соответствии с таможенными процедурами, проведение таможенного контроля, уплата таможенных платежей; установление полномочий органов государственной власти Российской Федерации, прав и обязанностей лиц, осуществляющих деятельность по ввозу и вывозу товаров, лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела и др.)^[113], содержит понятийный аппарат, позволяющий упорядочить и согласовать используемую терминологию и способствующий обеспечению единообразного толкования устанавливаемых норм и правил.

Кроме федеральных законов, непосредственно регулирующих сферу обеспечения экономической безопасности, в Российской Федерации ранее действовали и иные федеральные законы, отражающие некоторые таможенные нормы. Среди них можно назвать Федеральный закон от 14 апреля 1998 г. № 63-ФЗ «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами»¹, в настоящее время утративший силу. Закон предусматривал защиту отраслей экономики России, а также хозяйствующих субъектов от отрицательного воздействия конкурирующих субъектов, неблагоприятного воздействия иностранной конкуренции, обеспечивал условия для эффективной интеграции российского рынка в мировую экономику, разрабатывал условия для продвижения российского товара на мировой рынок. Данный Федеральный закон и Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», в тот период дополняли друг друга, регулировали отношения в сфере внешнеторговой деятельности, а также в таможенной и внешнеэкономической сфере и обеспечивали защиту экономического суверенитета России.

Широкий круг общественных отношений в сфере как таможенного, так и финансового, административного и других отраслей права регулируют следующие законы: Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»

-у

(в ред. от 4 июня 2014 г.) , Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» (в ред. от 21 июля 2014 г.) , ^{[114] [115] [116]}

Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» (в ред. от 25 ноября 2013 г.)¹, Федеральный закон от 13

'у

декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» (в ред. от 21 июля 2014 г.) , Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей» (в ред. от 23 июля 2013 г.) и др. Так, например, Федеральным законом «О валютном регулировании и валютном контроле» регулируются отношения при осуществлении валютных операций на территории России, раскрываются направления полномочий и функций органов валютного регулирования и валютного контроля, к которым относятся и таможенные органы; в Федеральном законе «Об оружии» рассматриваются основы правового регулирования оборота оружия, регламентированы сопровождающие процедуры ввоза на территорию России и вывоза из страны оружия и патронов к нему и др. Указанные нормативные правовые акты регламентируют и меры нетарифного регулирования экспорта и импорта, среди которых запреты и ограничения, касающиеся ввоза и вывоза отдельных групп товаров в целях обеспечения суверенитета государства и экономических интересов страны, и др.

Поскольку Конституцией РФ таможенное регулирование отнесено к ведению федеральных органов государственной власти, законодательство о деятельности таможенных органов представлено исключительно актами федерального уровня, что подтверждается отсутствием актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Немаловажную роль среди правовых средств обеспечения деятельности таможенных органов играют указы Президента РФ, в частности, Указ Президента РФ от 11 мая 2006 г. № 473 «Вопросы Федеральной таможенной службы» (в ред. от 24 сентября 2007 г.)^{[117] [118] [119] [120], который направлен на организацию работы службы, ее правового положения; а также утверждаемые указами Президента РФ положения, затрагивающие таможенную сферу.}

Контроль за исполнением законов органами исполнительной власти всех уровней, в том числе таможенными органами, возложен на Правительство РФ. Постановлениями Правительства РФ утверждаются важнейшие положения, применяемые в области таможенного дела¹. На основании и во исполнение Конституции РФ, актов таможенного законодательства, указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения в области таможенного дела (например, Постановление Правительства РФ от 21 августа 2004 г. № 429 «Вопросы Федеральной таможенной службы»). Президент РФ и Правительство РФ издают также распоряжения в области таможенного регулирования, в которых не содержатся нормы права, они исчерпываются однократным применением.

В современных условиях все большее значение для развития законодательства в области обеспечения экономической безопасности приобретают программы, концепции и иные документы концептуального характера. Ориентиром деятельности таможенных органов по обеспечению экономической безопасности выступила «Концепция развития таможенных органов Российской Федерации» , ко-

3

торая предполагала проведение комплекса мероприятий в период с 2006 г. по 2010 г., направленных на внедрение наиболее эффективных методов реализации задач в области таможенного дела в соответствии с международными стандартами и законодательством Российской Федерации.

Наряду с «Концепцией развития таможенных органов Российской Федерации» огромное значение приобрела «Концепция таможенного оформления и таможенного контроля в местах, приближенных к государственной границе Россий- ^{[121] [122] [123] ской Федерации»1. По словам А. Н. Шохина, ее целью «является обеспечение экономической безопасности Российской Федерации благодаря совершенствованию таможенного администрирования в условиях необходимости инфраструктурного развития приграничных субъектов и снижения транспортной нагрузки на крупные города РФ, вызванной возрастающим внешнеторговым оборотом» . Данная Концепция была разработана согласно основным положениям Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 г. (в ред. Протокола от 26 июня 1999 г.) и предусматривала использование предварительного информирования, передачу информации в электронном формате в соответствии с Рамочными стандартами безопасности.}

Реализация Концепции предполагала 2 периода: в 1 период (2008-2010 гг.) планировалась модернизация нормативной правовой базы, согласование Концепции с уже принятыми и создаваемыми стратегиями (концепциями, программами, планами) федеральных органов исполнительной власти и бизнес-сообщества, а также создание объективных условий для развития требуемой таможеннологистической инфраструктуры.

Результатами проделанной работы в 2008 г. стало внесение ряда изменений в ТК РФ, например:

- в части таможенного оформления и таможенного контроля товаров в местах, приближенных к государственной границе Российской Федерации; в ст. 78, в части установления требований к местам разгрузки и перегрузки (перевалки) товаров в месте прибытия товара; в ст. 323 - о заявлении, контроле и корректировке таможенной стоимости товаров, перемещаемых через таможенную границу России; в части установления вспомогательных полномочий таможенных органов при приостановлении ввоза товаров, содержащих объекты интеллектуальной собственности; в части совершенствования деятельности таможенных брокеров и др.; ^{[124] [125]}

- оптимизация деятельности таможенных органов. Как отмечает А. Дуров, «вместо пяти проверяющих ведомств на границе останется только два. Федеральная таможенная служба до 1 декабря 2013 г. должна подготовить проект федерального закона, предусматривающего сокращение числа контрольных органов, действующих в пунктах пропуска», «...в итоге должны остаться только таможенники и пограничники»¹.

Во второй период (2011-2020 гг.) предполагается оптимизация системы таможенного оформления товаров и транспортных средств, перемещаемых автомобильным транспортом (к 2014 г.) и железнодорожным транспортом (к 2020 г.) на базе усовершенствования таможенно-логистической инфраструктуры и транспортной инфраструктуры в условиях таможенного оформления в приграничных субъектах России. Как отмечается в VII разделе Концепции, реализация поставленных задач должна минимизировать риски дальнейшей интеграции России в мировую экономику с учетом обеспечения ее экономической безопасности, не ухудшив условий внешней торговли Российской Федерации, снижения конкурентоспособности ее экономики, нарушения общепринятых норм международного права и взятых на себя Российской Федерацией международных обязательств.

Так, с 17 июня 2012 г. действует технология обязательного предварительного информирования о товарах, ввозимых на таможенную территорию ТС на автомобильных пунктах пропуска. Информацию о грузе можно сообщить через интернет-портал ФТС России^{[126] [127]. В целях дальнейшей оптимизации системы таможенного оформления, повышения скорости совершения таможенных операций, увеличения эффективности таможенного контроля был разработан и утвержден Временный порядок обмена электронными документами и сведениями при совершении таможенных операций и проведении таможенного контроля в отношении железнодорожных составов и товаров, убывающих с таможенной территории ТС1; с 1 октября 2014 г. на территории ТС будет введено обязательное предварительное информирование о товарах, ввозимых железнодорожным видом транспорта.}

В 2009 г. на Коллегии ФТС России была одобрена «Стратегия Федеральной таможенной службы до 2020 года»^{[128] [129], которая в настоящее время является официально признанной системой долговременных целевых установок и приоритетов, определяющих устойчивое поэтапное развитие таможенных органов России в условиях изменяющегося мира, направленной на обеспечение безопасности в экономической сфере и тесно связанной с задачей создания ТС.}

Первый этап Стратегии (2010-2013 гг.) был нацелен на создание институциональных основ и технологических условий системного перевода ФТС на новый уровень развития, который учитывал бы становление и последующее развитие ТС на пространстве ЕврАзЭС. Акцент делался на подготовку и переподготовку кадрового состава, совершенствование социальной сферы с учетом перевода таможенного оформления в приграничные субъекты Российской Федерации.

Так, например, в 2011 г. с целью обучения федеральных гражданских служащих работе по новым стандартам на базе Ульяновской таможни проводилась серия тренингов, направленных на развитие управленческих навыков в соответствии с профессиональными образовательными стандартами ВТО. В 2013 г. на базе Российской таможенной академии прошли повышение квалификации и профессиональную переподготовку должностные лица таможенных органов Южного таможенного управления в количестве 997 человек, в других вузах дополнительного профессионального образования - 317 человек; в период с 28 января по 22 февраля 2013 г. проводились курсы повышения квалификации по программе дополнительного профессионального образования «Основы таможенного дела» для должностных лиц Уральского и Северо-Кавказского таможенных управлений. Кроме того в 2012 г. было запланировано и проведено обучение по следующим программам: организация кинологического обеспечения правоохранительной деятельности таможенных органов; подготовка операторов стационарных и мобильных инспекционно-досмотровых комплексов по анализу изображений; обеспечение запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством ТС в рамках ЕврАзЭС, и защиты прав интеллектуальной собственности и др.¹

В рамках таможенного сотрудничества на пространстве СНГ были подписаны четыре межправительственных соглашения, пять межведомственных протоколов: в ЕврАзЭС - два соглашения о Единых принципах информационного взаимодействия таможенных служб государств-членов ЕврАзЭС и о Единых подходах к применению информационных технологий государств-членов ЕврАзЭС от 9 июня 2009 г. В СНГ - многостороннее соглашение о правилах определения

-э

страны происхождения товаров от 20 ноября 2009 г. В двустороннем формате - межправительственное соглашение о сотрудничестве по организации совместного контроля на Российско-Казахстанской государственной границе от 11 сентября 2009 г.^{[130] [131] [132] [133]}

В результате реализации комплекса мер по переносу таможенного контроля с российско-белорусской границы на внешнюю границу союзного государства и выполнения Плана мероприятий по упрощению перемещения товаров и транспортных средств на территории союзного государства, утвержденного Советом

Министров союзного государства, был отменен таможенный контроль и таможенное оформление на российско-белорусской границе, а на российскоказахстанской границе, с отменой таможенного оформления, таможенный контроль в отношении товаров третьих стран сохранялся до 1 июля 2011 г.^[134]

Второй этап Стратегии (2013-2020 гг.) предполагает дальнейшее повышение эффективности деятельности таможенной службы по всем направлениям. В настоящее время продолжается работа по совершенствованию таможенного администрирования. Так, например, в рамках реализации технологии автоматической регистрации таможенных деклараций в электронном виде актуальной задачей является практическая отработка передачи и регистрации деклараций на товары посредством информационно-программных средств таможенных органов.

Также, с целью применения алгоритма автоматической проверки и регистрации декларации на товары в электронном виде без участия сотрудников таможенных органов, определен перечень таможенных постов Центрального таможенного управления (далее ЦТУ), среди которых: Обнинский таможенный пост Калужской таможни, Московский таможенный пост Московской таможни, Вашу- тинский, Краснозаводский, Каширский таможенные посты Московской областной таможни.

В связи с тем, что с 1 октября 2014 г. вводится обязательное предварительное информирование о товарах, ввозимых на единую таможенную территорию ТС железнодорожным транспортом, особо значимым является организация и отработка качественного информационного обмена между всеми участниками таможенных правоотношений (таможенными органами и предприятиями транспорта).

Уже сегодня осуществлена разработка технологических карт электронного межведомственного взаимодействия, направленная на передачу данных из разрешительных документов от федеральных органов исполнительной власти через систему межведомственного электронного взаимодействия с помощью электронных сервисов. Как отмечает начальник ЦТУ ФТС России, С.Н. Прусов, «...на настоя- щий момент разработано 38 технологических карт, из которых 33 согласованы с 29 заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, одна - с Торгово-промышленной палатой Российской Федерации»¹. В 2013 г. в тестовом режиме была запущена технология использования данных из разрешительных документов при декларировании товаров. С начала 2014 г. стало возможным автоматическое формирование и передача запросов к сервисам Министерства промышленности и торговли России, и Росаккредитации после регистрации деклараций на товары.

Следующим нормативным правовым документом, где основным стратегическим ориентиром выступает обеспечение экономической безопасности в сфере внешнеэкономической деятельности Российской Федерации, стала Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 г. Перед таможенной службой Российской Федерации была поставлена цель, заключающаяся в повышении уровня экономической безопасности России; создании благоприятных условий для привлечения инвестиций в российскую экономику; полного поступления доходов в федеральный бюджет; защите отечественных производителей; охране объектов интеллектуальной собственности и максимальном содействии внешнеторговой деятельности на основе повышения качества и результативности таможенного администрирования.

Значительное место в системе подзаконных нормативных правовых актов, фигурирующих в правовом регулировании таможенных отношений по обеспечению экономической безопасности, занимают акты, принимаемые Федеральной таможенной службой Российской Федерации. Общераспространенным видом ведомственных актов, направленных на регулирование отношений в сфере таможенного дела являются приказы ФТС России. Особенность этих документов заключается в том, что в них дается разъяснение о порядке применения какого-либо ^{[135] [136] нормативного акта, но отсутствуют новые нормы, регулирующие таможенные отношения[137]. Целью издания приказов выступает улучшение работы всех таможенных органов, четкая координация работы ФТС России, обеспечение материальнотехнической и социальной сферы таможенных органов на необходимом уровне для их нормального функционирования.}

Тем не менее, быстрое, «скоропалительное» реагирование законодателя на все изменения препятствует выработке единой концептуальной основы правового обеспечения деятельности таможенных органов, нарушает и затягивает процессы кодификации (особенно это прослеживается в развитии новых экономических и политико-правовых реалий - обновляется как международное (союзное), так и национальное (российское) законодательство).

Необходимой мерой оперативного реагирования на изменение экономической и политической обстановки является регулирование таможенных правоотношений ведомственными нормативными правовыми актами ФТС России.

В то же время, несмотря на значительную нормативную правовую базу в области обеспечения безопасности в экономической сфере, до сих пор сохраняется несогласованность и противоречивость между законами и другими нормативными правовыми актами и, возникающая на этой основе - разноречивая практика применения правовых норм; полномочия по обеспечению экономической безопасности органов государственной власти в нормах действующего законодательства формально не определены (имеют предположительный характер), как следствие - наложение одних полномочий на другие, дублирование их различными государственными структурами, потеря существенных особенностей в содержании деятельности органов обеспечения безопасности.

Как отмечал Ю. А. Тихомиров, наблюдаемая несогласованность и противоречивость законов ведет к разрушению демократических идей правового государства^[138]. Следовательно, создание стройной, логически увязанной, непротиворечивой системы таможенного законодательства в сфере обеспечения экономической безопасности Российской Федерации - необходимое звено в цепочке мер по достижению стабильности и порядка в обществе.

Экономическая безопасность как вид национальной безопасности, с одной стороны, является базисом для других видов безопасности (информационной, экологической и др.), с другой, имеет отличный от них механизм ее обеспечения. Поэтому подходы к разработке и реализации механизмов обеспечения экономической безопасности должны учитывать ее влияние и включенность в другие сферы безопасности.

Особенно это становится актуальным в условиях резкого возрастания геополитических рисков, продолжающейся конкурентной борьбы и обострения противоречий между основными субъектами мировых взаимодействий (США, Европейский союз, Россия). В таких условиях сами риски формируют новую политико-правовую и экономическую реальность и, трансформируя смысл понятия «безопасность», «экономическая безопасность», поднимают последнюю на новый правовой уровень, где экономическая безопасность, выполняя защитную функцию по сохранению суверенитета, переходит в разряд приоритетных задач государства. Это предопределяет повышение статуса экономической безопасности до уровня объекта с самостоятельным правовым регулированием в системе национальной безопасности России.

По нашему мнению, для создания системы обеспечения экономической безопасности необходимо сформировать высокоэффективную систему государственного регулирования экономики, которая позволит осуществлять взаимодействие между всеми элементами экономики и государственными органами управления и, будет способна взять на себя функции по регулированию и поддержанию национальной экономики на безопасно устойчивом уровне. Дополнительно следует определить границы, меры и способы вмешательства государства в экономику, в частности, определить пределы государственного сектора путем развития эффективных методов государственного управления.

Для создания системы обеспечения экономической безопасности России необходимо принять федеральный закон об экономической безопасности Российской Федерации, в котором будут отражены основные понятия, принципы, силы, средства обеспечения экономической безопасности, организационная система обеспечения безопасности, механизм распределения предметных и функциональных полномочий органов государственного управления, а также набор инструментов, включающих методику оценки рисков и угроз, их идентификацию, диагностику, прогнозирование.

В законе следует рассмотреть систему субъектов обеспечения безопасности, формы, методы обеспечения; определить полномочия органов государственной власти, принимающих участие в ее обеспечении; урегулировать вопросы взаимодействия и координации деятельности уполномоченных органов. В законе важно отразить и необходимые для практики деятельности государственных органов, в частности, таможенных, критерии обеспечения экономической безопасности в качестве определенных показателей необходимости принятия мер по их приведению к норме; задачи, компетенцию таможенных органов Российской Федерации и иных органов, принимающих участие в системе обеспечения экономической безопасности России.

Цель принятия нового закона - упорядочение и определение направлений деятельности органов государственной власти, а также таможенных органов, по обеспечению экономической безопасности Российской Федерации.

Приведем возможное содержание федерального закона об экономической безопасности Российской Федерации.

Преамбула законопроекта могла бы гласить, что Федеральный закон «Об экономической безопасности Российской Федерации» закрепляет правовые основы и принципы обеспечения экономической безопасности личности, общества и государства, а также обеспечение основных элементов экономической системы; устанавливает систему экономической безопасности и ее функции; статус, полномочия органов государственной власти в области обеспечения экономической безопасности.

Данный законопроект может содержать несколько разделов. Например, первый раздел «Общие положения» должен включать основные понятия, принципы обеспечения экономической безопасности, способы, силы, средства обеспечения экономической безопасности, правовую основу деятельности по обеспечению экономической безопасности. В этом же разделе целесообразно упомянуть и о возможности участия органов местного самоуправления, граждан и их объединений в обеспечении экономической безопасности.

Второй раздел может содержать нормы, регулирующие систему обеспечения экономической безопасности, определяющие основные функции этой системы, возможность устанавливать полномочия в области обеспечения экономической безопасности Президента России, федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Федерации. Во втором разделе следует законодательно определить статус, задачи и функции уполномоченных органов в области обеспечения экономической безопасности, а также сил обеспечения.

Третий раздел мог бы закреплять содержание механизма обеспечения экономической безопасности, в котором был бы определен набор инструментов, например: методика оценки рисков и угроз, их идентификация, диагностика, прогнозирование; показатели - индикаторы экономической безопасности, периодичность оценки, нормативные (пороговые) значения; регулирование (рычаги, методы, санкции, формирование и использование резервов).

Четвертый раздел мог бы регулировать в общем плане порядок финансирования деятельности по обеспечению экономической безопасности, а также вопросы контроля и надзора за деятельностью по обеспечению экономической безопасности.

В пятом разделе могли бы содержаться заключительные положения - о порядке вступления такого федерального закона в силу.

Выбор формы, в которую облекается правовой акт, имеет важное значение для систематизации и применения законодательства, повышения его эффективности, поэтому, по нашему мнению, принципиальным в отношении будущего правового акта является соответствие наименования его содержанию. Также, считаем, что Основы законодательства РФ, равно как и конституционные федеральные законы и иные федеральные акты по вопросам ведения, не нуждаются в ратификации или каком-либо подтверждении со стороны субъектов Федерации, они являются актами прямого действия, поэтому к таковым и должен относиться федеральный закон об экономической безопасности Российской Федерации.

Принятие федерального закона об экономической безопасности Российской Федерации упорядочит и конкретизирует деятельность органов государственной власти в области обеспечения экономической безопасности.

Из проведенного анализа можно сделать вывод о том, что органы государственной власти выступают как органы общего обеспечения безопасности. Тем не менее, отсутствие комплексного, системного подхода к проблеме обеспечения экономической безопасности нивелирует идею общего обеспечения безопасности, снижает результативность деятельности уполномоченных на то органов. Поэтому для обеспечения безопасности в экономической сфере и повышения ее эффективности требуется рассмотреть таможенные органы с позиций комплексного, системного подхода, чему и будет посвящен следующий параграф.