Взаимное признание уполномоченных экономических операторов России и ЕС

В рамках характеристики решений совместных институтов сотрудни­чества, которые могут быть учреждены в отношениях между ТС и ЕС, а так­же между Россией и ЕС, было отмечено, что их назначение состоит в приня­тии конкретных мер в области таможенного администрирования, способных

ускорить взаимную торговлю, обеспечив при этом должны уровень ее без­опасности.

В статье, посвященной сотрудничеству таможенных органов и делово­го сообщества, опубликованной в Таможенном научном журнале, Лотар Гел­лерт отмечает рост терроризма и международной организованной преступно­сти. По его мнению, ответом этой угрозе может стать внедрение большим количеством государств систем обеспечения безопасности торговли и их вза­имное признание посредством заключения соответствующих международ­ных соглашений. Лотар Геллерт утверждает, что только в случае взаимного признания указанные системы могут обеспечить безопасность от одного конца цепи поставок до другого, создав условия для снятия излишней адми­нистративной нагрузки при осуществлении торговых операций^[131].

В соответствии с Рамочными стандартами безопасности и облегчения мировой торговли^[132], разработанными под эгидой ВТамО, институт УЭО за­думан его авторами как инструмент совершенствования стандартов безопас­ности торговых цепей с одновременным обеспечением их безопасности. В связи с этим, а также принимая во внимание описанную в статье Лотара Гел­лерта необходимость взаимного признания государствами систем безопасно­сти торговли, становится очевидной необходимость признания государства­ми института УЭО друг друга.

Как было отмечено выше, ЕС активно развивает данное направление таможенного сотрудничества с Японией, США, а также другими торговыми партнерами.

торговых отношений ЕС и России может внести сотрудничество, направлен­ное на взаимное признание ЕС и Россией УЭО друг друга.

Как показывает практика отношений ЕС с другими странами, в том числе с Японией и США, взаимное признание УЭО является комплексным процессом, в основе которого лежит сопоставление систем регулирования института УЭО, в частности вопросов подачи заявлений, их рассмотрения, принятия решений о присвоении лицу статуса УЭО и последующего кон­троля за деятельностью УЭО.

Анализ норм, регулирующих институт УЭО в ЕС и России, свидетель­ствует об их значительном сходстве. Это обусловлено тем, что при подготов­ке норм таможенного законодательства ТС, а также законодательства России о таможенном деле, регламентирующих институт УЭО, разработчики исхо­дили не только из международного, но и европейского опыта. В частности, были учтены положения Рамочных стандартов и таможенного законодатель­ства ЕС. Данное сходство является важной правовой предпосылкой для вза­имного признания ЕС и Россией уполномоченных экономических операторов друг друга.

Однако, несмотря на сходство норм, регламентирующих институт УЭО в ЕС и России, имеют место отличия, которые могут стать препятствием на пути указанного признания. Данные отличия имеют различную правовую природу и заключаются как в различных требованиях, применяемых к пре­тендентам на получение статуса УЭО, так и в различных подходах таможен­ных органов ЕС и России применительно к реализации на практике положе­ний, регламентирующих институт УЭО.

Итак, одним из существенных отличий регламентации института УЭО в России и ЕС является подход к подтверждению лицом, претендующим на получение статуса УЭО, способности выполнить свои финансовые обяза­тельства перед таможенными органами.

Так, в соответствии со статьей 39 ТК ТС первым из приведенных усло­вий присвоения лицу статуса УЭО является предоставление им обеспечения уплаты таможенных платежей на сумму, эквивалентную одному миллиону евро.

Данное требование может быть выполнено с использованием различ­ных способов, в том числе посредством залога денежных средств, имуще­ства, банковской гарантии или поручительства. Так или иначе выполнение данного требования влечет исключение из оборота требуемой суммы обеспе­чения уплаты таможенных платежей или издержки в связи с платой за полу­чение банковской гарантии или поручительства. В итоге это становится су­щественным препятствием, ограничивающим или делающим невозможным доступ к получению статуса УЭО и соответственно к упрощенным таможен­ным процедурам для целого ряда участников ВЭД, которые по тем или иным причинам не в состоянии предоставить обеспечение уплаты таможенных платежей в указанных размерах и формах.

В ЕС требование о предоставлении лицом, претендующим на получе­ние статуса УЭО, обеспечения уплаты таможенных платежей отсутствует. Вместо него статья 5 «a» Таможенного кодекса Европейского сообщества в качестве одного из условий получения указанного статуса указывает на необходимость подтверждения претендентом своей финансовой платежеспо­собности (financial solvency). В развитие данного требования статья 14 «j» Имплементационного акта Таможенного кодекса Европейского сообщества устанавливает, что лицо должно подтвердить свое «благополучное финансо­вое положение» («good financial standing») за последние три года.

Европейская Комиссия разработала Руководство^[133], содержащее по­дробное описание порядка оценки таможенными органами соответствия пре­тендентов на получение статуса УЭО установленным в законодательстве критериям. Так, в соответствии с данным Руководством таможенные органы могут запросить банковские и другие финансовые институты в целях полу­чения информации, анализ которой позволит проанализировать финансовое состояние лица.

При этом следует отметить, что, оценивая финансовую состоятель­ность лица, таможенные органы анализируют его способность выполнять свои обязательства с учетом конкретных характеристик его деятельности.

Важной особенностью данного порядка является то, что, несмотря на детальную проверку финансовой платежеспособности претендента на полу­чение статуса УЭО, он не требует в отличие от порядка, действующего в России, извлечения и «замораживания» на счетах таможенных органов зна­чительной суммы денежных средств или дополнительных расходов в связи с получением банковской гарантии или поручительства на указанную сумму.

Данный порядок позволяет, во-первых, избежать издержек, связанных с необходимостью предоставлять обеспечение уплаты таможенных плате­жей, а, во-вторых, расширяет перечень лиц, которые могут получить статус УЭО и соответствующие этому статусу таможенные упрощения. Таким обра­зом, оказывается необходимое содействие развитию предпринимательской деятельности на основе партнерских отношений с государством, что является мощным фактором минимизации рисков нарушения таможенного законода­

тельства. В дополнение к изложенному об этом, в частности, свидетельству­ют следующие нормы Имплементационного акта Таможенного кодекса Ев­ропейского сообщества.

Как было отмечено, претендент на получение статуса УЭО должен подтвердить свою финансовую платежеспособность за последние три года; однако в соответствии с пунктом 3 статьи 14 «j» Имплементационного акта Таможенного кодекса Европейского сообщества, если лицо существует менее трех лет на момент обращения в таможенный орган за получением статуса УЭО, то при проверке его финансовой платежеспособности анализируется информация, имеющиеся на этот момент.

Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 14 «a» Имплементаци­онного акта Таможенного кодекса Европейского сообщества установлено, что при предоставлении статуса УЭО таможенным органам следует в долж­ной мере учитывать специфику деятельности компаний, в особенности отно­сящихся к малому и среднему бизнесу.

Кроме этого следует отметить еще одну важную особенность исполь­зуемого в ЕС порядка подтверждения финансовой платежеспособности лица, претендующего на получение статуса УЭО.

С одной стороны, данный порядок не предусматривает установления четких и однозначных характеристик, которым должно соответствовать фи­

нансовое положение лица, чтобы быть признанным благополучным, что предоставляет таможенным органам достаточно большие дискретные полно­мочия. Как было отмечено, ориентирами в решении данного вопроса являет­ся оценка соответствия финансовой платежеспособности лица принимаемым обязательствам с учетом конкретных характеристик деятельности претенден­та на получение статуса УЭО.

С другой стороны, данный подход требует дисциплинированного от­ношения УЭО к принимаемым на себя обязательствам в рамках осуществле­ния своей хозяйственной деятельности.

В связи с этим можно сделать вывод о достаточно высоком уровне до­верия между таможенными органами и УЭО, что является одним из приме­ров реализуемой ЕС современной концепции таможенного контроля, осно­ванной на выстраивании партнерских отношений между таможенными орга­нами и деловым сообществом.

Описанное различие в подходах к подтверждению лицами, претенду­ющими на получение статуса УЭО, способности выполнить обязательства перед таможенными органами в ЕС и России может быть устранено посред­ством внесения соответствующих изменений в таможенное законодательство ТС и законодательство России о таможенном деле, направленных на введе­ние в России и других государствах-членах ТС практики, аналогичной ис­пользуемой в ЕС.

Важным отличием российского УЭО от его аналога в ЕС является то, что он не вправе оказывать услуг по таможенному оформлению товаров. Это ограничение следует из статьи 41 ТК ТС, в соответствии с которой предо­ставляемые УЭО упрощения подлежат применению только к тем товарам, в отношении которых УЭО может быть декларантом. Таким образом, УЭО по­лучает преимущества только в отношении тех товаров, которые перемещает через границу для собственных целей. Это существенно ограничивает сферу

применения упрощенных процедур таможенного оформления, предоставляе­мых УЭО, что существенно сокращает сферу применения специальных упрощенных процедур.

Между тем в таможенном законодательстве ЕС такое ограничение от­сутствует, что позволяет УЭО оказывать услуги по таможенному оформле­нию товаров. Таким образом, статус УЭО имеют не только организации, по­ставляющие товары для собственного производства, но и перевозчики, экс­педиторы, компании, оказывающие услуги по таможенному оформлению то­варов (таможенные брокеры).

Данный подход полностью соответствует первоначальному замыслу введения института УЭО, заложенному в Рамочных стандартах. В соответ­ствии с ним УЭО представляет собой лицо, которое взамен на трнспарент- ность своей деятельности, в том числе организационную, бухгалтерскую, финансовую, получает возможность упрощения таможенных процедур и (или) формальностей. Таким образом, организация цепи поставок с исполь­зованием института УЭО позволяет одновременно с повышением безопасно­сти цепи поставок сделать их эффективнее.

В связи с этим введенное в России ограничение сферы использования упрощений, предоставляемых УЭО, не только не соответствует международ­ной и европейской практике использования института УЭО, но и не позволя­ет обеспечить должный положительный эффект от его введения. Это в свою очередь делает институту УЭО в России полумерой, свидетельствующей о неготовности российских таможенных органов к установлению полноценных доверительных отношений с участниками ВЭД.

Таким образом, анализ норм, регламентирующих институт УЭО в Рос­сии, с учетом предусмотренных ограничений его функционирования позво­ляет спрогнозировать небольшое количество потенциальных пользователей указанным статусом. Так, в своем интернет-интервью «Консультант Плюс» начальник Правового управления ФТС России А.Б. Струков сообщил, что по

состоянию на начало 2012 года в ФТС России, осуществляющей ведение Ре­естра УЭО, подано около 50 заявлений участников ВЭД о включении в дан­ный реестр^[134]. Для сравнения в ЕС, согласно заявлению Комиссара ЕС А. Шеметы, ответственного за вопросы таможенного союза ЕС, сделанному по случаю достижения договоренности между ЕС и США о взаимном при­знании УЭО друг друга, количество УЭО в ЕС составляет около 5000 компа­ний. При этом количество УЭО в ЕС постоянно растет^[135].

При этом следует отметить, что ситуация, при которой круг пользова­телей упрощениями, предоставляемыми УЭО, продолжает сохраняться с мо­мента вступления в силу ТК России 2003 года, в соответствии с которым в России был введен институт специальных упрощенных процедур, аналогич­ный по своим основным характеристикам институту УЭО. В силу различных причин, в основном связанных с несовершенством ряда регулятивных и пра­воприменительных аспектов реализации специальных упрощенных проце­дур, среди их пользователей оказалось только небольшое количество круп­ных участников внешнеэкономической деятельности.

По мнению автора, ограниченное количество пользователей упрощени­ями, предоставляемыми УЭО, не позволяет обеспечить достижение основной цели института УЭО в связи со следующим.

Цель введения института УЭО и соответственно упрощенных процедур состоит в том, чтобы посредством предоставления тому или иному лицу, со­ответствующему установленным требованиям, статуса пользователя упро­щенными процедурами таможенные органы демонстрируют по отношении к нему определенную степень доверия. Это стимулирует лиц к приобретению статуса УЭО и одновременно позволяет таможенным органам исключить

таких участников ВЭД из сферы пристального таможенного контроля, сосре­доточив имеющиеся ресурсы на тех участниках ВЭД, деятельность которых, по мнению таможенных органов, несет в себе действительно высокие риски несоблюдения таможенного законодательства.

В том случае, если количество пользователей упрощенными процеду­рами незначительно, то сэкономленные ресурсы таможенных органов слиш­ком незначительны, чтобы быть в состоянии повысить эффективность тамо­женного администрирования применительно к тем участникам ВЭД, которые не обладают статусом УЭО и соответственно представляют для таможенных органов больший риск с точки зрения несоблюдения таможенного законода­тельства.

Таким образом, анализ норм, регламентирующих институт УЭО в ЕС и России, позволил выявить по меньшей мере два основных отличия, которые могут препятствовать взаимному признанию ЕС и Россией УЭО друг друга. Анализ этих отличий показывает, что их причина заключается в неразвито­сти партнерского сотрудничества таможенных органов с участниками ВЭД, что определяет соответственно низкий уровень доверия между ними.

Российские таможенные органы рассматривают подавляющее боль­шинство участников ВЭД как потенциальных нарушителей, а не как партне­ров, с которыми можно и нужно строить обоюдовыгодные отношения, по­этому не стремятся развивать всякого рода партнерские институты, в том числе консультирование с деловым сообществом при выработке и реализа­ции таможенной политики, применение упрощенных процедур примени­тельно к надежным участникам ВЭД. Об отсутствии должного интереса к развитию партнерских институтов с бизнесом косвенно свидетельствуют многочисленные и значительные по своей продолжительности задержки в подготовке таможенными органами необходимой нормативной правовой ба­зы, в том числе в отношении института УЭО.

В соответствии с Резолюцией ВТамО «Таможня в 21 веке» конструк­тивное и эффективное партнерство таможенных органов с деловым сообще­ством является одним из факторов повышения эффективности таможенного администрирования в современных условиях. Если российские таможенные органы не будут эффективно развивать такое партнерство, они не смогут стать фактором ускорения товарооборота и обеспечения должного уровня безопасности торговли, в том числе между Россией и ЕС. Это в свою очередь ослабит Россию как перспективного и предсказуемого инвестиционного партнера, что будет способствовать утрате интереса наших зарубежных, в том числе европейских, партнеров к построению интеграционных образова­ний с участием России.

В ЕС ситуация в области сотрудничества таможни и бизнеса, а также производной от нее ситуации в области применения института УЭО, карди­нально отличается от российской. Данные направления работы европейских таможенных администраций являются приоритетными и входят в набор ин­струментов повышения эффективности таможенного контроля, а также роста конкурентоспособности отечественной продукции на международной арене.

Приведенные выше различия в регулировании института УЭО в ЕС и России являются, на взгляд автора, основными препятствиями для взаимного признания ЕС и Россией УЭО друг друга. Помимо этого регулирование ин­ститута УЭО содержит другие отличия в основном процедурного характера, которые, однако, также могут вызвать затруднения в процессе взаимного признания УЭО.

Так, например, таможенное законодательство ЕС предусматривает классификацию УЭО в зависимости от того, какие упрощения он планирует использовать в своей хозяйственной деятельности. К первой категории отно­сятся УЭО, претендующие на упрощения в области таможенного регулиро­вания, ко второй категории относятся УЭО, претендующие на упрощения в области безопасности, а к третьей - УЭО, претендующие на упрощения как в

области таможенного регулирования, так и области безопасности. При этом категория упрощений, которые планирует получить лицо, претендующее на статус УЭО, обусловливает требования, которым такое лицо должно соответ­ствовать.

Например, требование о наличии логистической системы, позволяю­щей отличить товары ЕС от остальных товаров, применяется ко всем из при­веденных категорий УЭО, кроме второй. Требования, касающиеся безопас­ности помещений, в которых будут проходить операции с товарами, не при­меняются к первой категории УЭО.

В российском таможенном законодательстве классификация УЭО от­сутствует, что, как правило, обусловливает одинаковые требования ко всем УЭО независимо от того, какими упрощениями УЭО планирует пользовать­ся. Из этого правила предусмотрено одно исключение, касающееся требова­ния о необходимости иметь в собственности, хозяйственном ведении, опера­тивном управлении или аренде помещения, открытые площадки, где будет осуществляться временное хранение товаров УЭО. Данное требование при­меняется только к лицам, претендующим на упрощение, предусматривающее временное хранение товаров на складе УЭО.

Свидетельства, подтверждающие статус УЭО, признаются на всей тер­ритории ЕС, в то время как в ТС указанные свидетельства действуют только в том, государстве, таможенные органы которого его выдали. Кроме того, помимо общих требований, установленных в ТК ТС, государства-члены ТС вправе применять к «своим» УЭО дополнительные требования, что приводит к росту различий в регулировании института УЭО на территории ТС. По мнению автора, в целях повышения привлекательности для ЕС признания УЭО России следует провести работу по унификации требований, предъяв­ляемых государствами-членами ТС к «своим» УЭО и взаимному признанию государствами-членами ТС УЭО друг друга.

Следует отметить также, что в ЕС УЭО вправе подавать таможенную декларацию в любой таможенный орган вне зависимости от того, какой из них выдал лицу свидетельство, подтверждающее наличие у него статуса УЭО. В России УЭО должен подавать таможенную декларацию в таможен­ный орган, указанный в его соглашении с таможенным органом, выдавшим ему указанное свидетельство.

Кроме того, необходимо указать на то, что в ряде случаев требования, предъявляемые для получения статуса УЭО в ЕС, являются более жесткими, чем в России. В частности, это касается требований применительно к работ­никам УЭО. В соответствии со статьей 14 «k» заявитель должен проводить дополнительную оценку будущих сотрудников, претендующих на работу на позициях в УЭО, ответственных за вопросы безопасности. Вместе с тем, УЭО должен обеспечить участие этих сотрудников в программах, направ­ленных на повышение осведомленности о требованиях безопасности.

Срок, в течение которого таможенные органы рассматривают заявле­ние на приобретение статуса УЭО, в России составляет 90 дней, в то время как в ЕС 120 дней. При этом европейский таможенный орган вправе про­длить рассмотрение заявления еще на 60 дней, предварительно уведомив об этом заявителя и сообщив ему о причинах продления.

Описанные различия в регулировании института УЭО в России и ЕС могут затруднить процесс взаимного признания. Как было отмечено, основ­ные отличия заключаются в подходах к подтверждению лицом, претендую­щим на получение статуса УЭО, своей платежеспособности, а также в спо­собности УЭО оказывать услуги, предполагающие использование предостав­ляемых ему упрощений применительно к товарам других лиц. В связи с тем, что данные отличия обусловлены разницей в подходах к сотрудничеству та­можни с деловым сообществом устранение базовых отличий в регулирова­нии институтов УЭО должно начаться с корректировки в России данных подходов.

Следует отметить также, что вопрос предоставления таможенными ор­ганами ЕС экономическим операторам других стран упрощений, аналогич­ных тем, что предоставляются УЭО странами ЕС, нашел свое отражение в статье 38 Таможенного кодекса Европейского союза^[136]. Согласно данной норме для предоставления указанных упрощений необходимо выполнение следующих условий:

- соблюдение экономическими операторами требований законодатель­ства, аналогичных требованиям, предусмотренным законодательством ЕС (в случае признания аналогичности таких требований ЕС). Для обеспечения со­блюдения данного условия необходимо проведение описанной выше работы по приведению российских требований к УЭО в соответствии с европейски­ми стандартами.

- наличие в ЕС соответствующего законодательства или международ­ного договора. Такими международными договорами могут быть соглашения между ТС и ЕС, а также между Россией и ЕС, предложение о заключении ко­торых предусмотрено главой 3 диссертации. В эти соглашения, как было от­мечено в указанной главе, следует включить нормы о взаимном признании УЭО.

Таким образом, необходимо резюмировать следующее. На основе изу­ченного опыта таможенного сотрудничества ЕС с другими странами, в том числе Японией и США, а также анализа действующего состояния таможен­ного сотрудничества России и ЕС, позволившего выявить его недостатки, в главе даны предложения относительно конфигурации нормативной правовой базы таможенного сотрудничества России и ЕС, а также ее содержательного наполнения.

Данные предложения предполагают трехуровневую структуру норма­тивной правовой базы таможенного сотрудничества России и ЕС: соглаше­ние между ТС и ЕС, между Россией и ЕС, а также решения совместных ин­ститутов сотрудничества. Данная структура позволяет учесть передачу Рос­сией части полномочий в сфере таможенного администрирования на надна­циональный уровень, а также обеспечить оперативность нормативной право­вой регламентации таможенного сотрудничества России и ЕС.

Важным результатом проведенного исследования стал вывод о необхо­димости сосредоточения в рамках подготовки нормативной правовой базы таможенного сотрудничества России и ЕС на вопросах совершенствования применения таможенных процедур с учетом опыта ЕС.

Это направление сотрудничества соответствует имеющимся у России полномочиям и в связи с тем, что за годы действия СПС России в значитель­ной степени привела свое таможенное законодательство в соответствии с ев­ропейскими и международными стандартами, имеет определяющее значение с точки зрения обеспечения прорыва в качестве таможенного администриро­вания. Это позволит обеспечить предсказуемость при выполнении таможен­ных формальностей, что создаст в России более конкурентоспособный и бла­гоприятный инвестиционный климат и станет предпосылкой для интенсифи­кации торговли между Россией и ЕС.

Кроме того, достижению данной цели будет способствовать взаимное признание Россией и ЕС УЭО другу друга. В главе содержится предложение, а также дано правовое обоснование необходимости такой работы. Кроме об­легчения торговли, взаимное признание УЭО позволит повысить эффектив­ность таможенного администрирования за счет концентрации усилий тамо­женных органов России и ЕС на деятельности тех участников торговой це­почки, чьи поставки с учетом результатов применения системы управления рисками представляют наибольшую угрозу нарушения таможенного законо­дательства.

Важным элементом предлагаемой конструкции нормативной правовой базы таможенного сотрудничества должны стать решения совместных ин­ститутов сотрудничества, учреждение которых предлагается как в отношени­ях между ТС и ЕС, так и в отношениях между Россией и ЕС. Их основная за­дачи будет заключаться в реализации договоренностей, зафиксированных в соглашениях между ТС и ЕС, а также между Россией и ЕС, обеспечении мо­ниторинга сотрудничества, оперативном реагировании на проблемы, в случае их возникновения, а также в подготовке требуемых для их преодоления мер. Предполагается, что решения таких институтов будут носить обязательный характер, став полноценным элементом структуры нормативной правовой базы таможенного сотрудничества России и ЕС.

В качестве одного из возможных направлений дальнейшего сотрудни­чества России и ЕС предложено взаимное признание УЭО. Реализация этого направления повысит уровень взаимного доверия между Россией и ЕС, что создаст необходимые предпосылки для развития таможенного сотрудниче­ства на концептуально иных началах, аналогичных тем, которые существуют в отношениях ЕС с Японией, США и другими основными торговыми партне­рами.

Таким образом, проведенный правовой анализ и сделанные на его ос­нове предложения, по мнению автора, позволят посредством совершенство­вания структуры нормативной правовой базы таможенного сотрудничества России и ЕС, а также его содержательного наполнения повысить качество таможенного администрирования, обеспечив поступательное развитие торго­во-экономических отношений России и ЕС.