§ 4. Роль технического регулирования в системе рационального природопользования
Анализ развития природоресурсного законодательства позволяет установить прямую связь и определенную преемственность с "корнями" - законодательством Российской империи и законодательством СССР.
В то же время можно отметить появление новых тенденций, связанных с современной экономикой, глобализацией, социальными и экологическими проблемами. Одной из таких новых проблем является техническое регулирование, вызванное необходимостью интеграции и унификации национальных и международных путей развития правового регулирования и призванное учитывать реалии сегодняшней жизни.Законодательство о техническом регулировании представляет собой одну из важнейших составляющих природоресурсного законодательства Российской Федерации. Его роль предопределяется прежде всего тем, что основные документы технического регулирования - технические регламенты - призваны обеспечить безопасность жизни, здоровья, имущества при осуществлении хозяйственной деятельности в сфере природопользования, охрану окружающей среды, энергетическую эффективность. В свою очередь, в задачи стандартизации входят повышение уровня безопасности объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, повышение уровня экологической безопасности, обеспечение рационального использования ресурсов и др. Таким образом, совершенствование законодательства о техническом регулировании - непременное условие совершенствования природоресурсного законодательства в целом.
Нельзя не отметить, что принятие Федерального закона "О техническом регулировании" явилось началом крупномасштабного реформирования всей системы нормативных правовых актов рассматриваемой сферы общественных отношений. С учетом проводимых в научной литературе различных классификаций модернизации данные изменения можно квалифицировать как революционные. Модернизация представляет собой сложную систему, состоящую из различного рода подсистем разного уровня.
Исходя из этого, модернизация технического регулирования может рассматриваться в качестве органичной подсистемы осуществляемой в России модернизации законодательства, а та, в свою очередь, как подсистема системы более высокого уровня - модернизации российской экономики.--------------------------------
См.: Белых В.С. Модернизация российской экономики и предпринимательское законодательство: вопросы теории и практики. Екатеринбург, 2011. С. 11 - 28.
22 августа 2012 г. произошло официальное вступление России во Всемирную торговую организацию (далее - ВТО) . Кроме того, Россия является участницей Евразийского экономического сообщества (далее - ЕврАзЭС), Таможенного союза (далее - ТС). В этих условиях актуальным представляется исследование действующей системы правового обеспечения технического регулирования с позиции ее соответствия требованиям указанных организаций.
--------------------------------
Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г. Подписан в Женеве 16 декабря 2011 г. Российская Федерация ратифицировала настоящий Протокол Федеральным законом от 21 июля 2012 г. N 126-ФЗ (СЗ РФ. 2012. N 30. Ст. 4177). 23 июля 2012 г. Правительство РФ официально уведомило Секретариат Организации о завершении Россией всех внутригосударственных процедур.
Правовую основу технического регулирования составляют соглашения ВТО, ЕврАзЭС, ТС, а также российское законодательство.
Договорно-правовая основа технического регулирования ВТО представлена в первую очередь Соглашением по техническим барьерам в торговле (Agreement on Technical Barriers to Trade) (ВТО, Уругвайский раунд многосторонних торговых переговоров, 15 апреля 1994 г. ) (далее - Соглашение ВТО по ТБТ).
--------------------------------
Документ официально не опубликован.
Договорно-правовая основа технического регулирования ЕврАзЭС основана на Договоре об учреждении Евразийского экономического сообщества, который был подписан Республиками Беларусь, Казахстан, Таджикистан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией (Астана, 10 октября 2000 г.) .
В рамках ЕврАзЭС принят и действует ряд соглашений в сфере технического регулирования, определяющих правовой режим технических регламентов: Соглашение об основах гармонизации технических регламентов государств - членов Евразийского экономического сообщества (Астана, 24 марта 2005 г.) ; Соглашение о применении единого знака обращения продукции на рынке государств - членов Евразийского экономического сообщества (Минск, 19 мая 2006 г.) ; Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер (Москва, 25 января 2008 г.) ; Соглашение о создании информационной системы Евразийского экономического сообщества в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер (Москва, 12 декабря 2008 г.) и др.--------------------------------
Российская Федерация ратифицировала данный Договор Федеральным законом от 22 мая 2001 г. N 56-ФЗ (СЗ РФ. 2001. N 22. Ст. 2122).
См.: БМД. 2008. N 8.
Документ официально не опубликован.
См.: БМД. 2012. N 8.
См.: БМД. 2011. N 12.
Национальное законодательство о техническом регулировании представлено федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами.
Основным законодательным актом является Федеральный закон "О техническом регулировании". Как справедливо отмечено специалистами, "данный Закон испытал большое влияние норм ВТО" и составил основу модернизации рассматриваемой сферы общественных отношений, в том числе системы основных документов технического регулирования. При этом изменение юридической силы документа, устанавливающего обязательные требования, и порядка его разработки и принятия оценивается учеными в качестве одного из направлений изменения российского законодательства в связи с принятием рассматриваемого Закона .
--------------------------------
Техническое регулирование: правовые аспекты: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.Ю. Саламатов. М., 2010. С. 14.
См.: Терещенко Л.К., Калмыкова А.В., Лукьянова В.Ю.
Техническое регулирование на современном этапе // Законодательство и экономика. 2007. N 4.Большую роль в правовом обеспечении технического регулирования природопользования играют принятые во исполнение положений данного Закона подзаконные нормативные правовые акты: постановления Правительства РФ, приказы Министерства промышленности и торговли РФ, Министерства энергетики РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерства природных ресурсов и экологии РФ и других органов исполнительной власти, которыми утвержден ряд важнейших документов применительно к техническому регулированию.
Следует отметить, что соглашения ТС и ЕврАзЭС в значительной степени заменили Федеральный закон "О техническом регулировании" и в целом национальное правовое обеспечение технического регулирования. Однако многие положения этого Закона продолжают действовать (при условии их непротиворечия соглашениям и актам ТС и ЕврАзЭС). Так, сохраняется национальное регулирование по следующим вопросам:
- национальные стандарты в рамках их понимания Соглашением ВТО по ТБТ (техническим барьерам в торговле) и стандарты организаций;
- своды правил; государственный контроль и надзор в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов; нарушение технических регламентов и отзыв продукции с внутреннего рынка;
- национальные аспекты развития и поддержания системы сертификатов оценки соответствия и деклараций соответствия;
- национальные аспекты развития и поддержания системы органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров);
- добровольная оценка соответствия; ответственность в случае нарушения технических регламентов (пока данные вопросы не переданы в ТС);
- обеспечение транспарентности;
- финансирование в области технического регулирования и др.
Следовательно, многие вопросы технического регулирования в России и далее будут регулироваться на национальном уровне в рамках режимов ТС и ЕврАзЭС. Таким образом, система правового обеспечения технического регулирования в системе природоресурсного законодательства включает как международно-правовые договоры и соглашения, так и национальные нормативные правовые акты.
За годы участия России в ЕврАзЭС и ТС в целом сформировалась система наднациональных правовых основ технического регулирования.Институциональная система технического регулирования в Российской Федерации представлена:
- Министерством промышленности и торговли РФ (Минпромторг России). Положение о нем утверждено Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 438 ;
--------------------------------
СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2868.
- Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт). Положение о нем утверждено Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 294 ;
--------------------------------
СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2575.
- Министерством экономического развития РФ (Минэкономразвития России). Положение о нем утверждено Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437 ;
--------------------------------
СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2867.
- Министерством природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России). Положение о нем утверждено Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404 ;
--------------------------------
СЗ РФ. 2008. N 22. Ст. 2581.
- Министерством энергетики РФ (Минэнерго России). Положение о нем утверждено Постановлением Правительства РФ от 28 мая 2008 г. N 400 ;
--------------------------------
Там же. Ст. 2577.
- Правительственной комиссией по экономическому развитию и интеграции. Положение о ней утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. N 1166 . В составе Комиссии создана подкомиссия по вопросам технического регулирования;
--------------------------------
СЗ РФ. 2010. N 3. Ст. 303.
- Советом по техническому регулированию и стандартизации при Минпромторге России. Положение о нем утверждено Приказом Минпромторга России от 26 января 2011 г. N 84 .
--------------------------------
Документ официально не опубликован.
В настоящее время в России действует система национальных и наднациональных институтов (органов и организаций), реализующих различные функции в сфере технического регулирования.
Их компетенция и функции определены таким образом, чтобы обеспечить соблюдение принципов технического регулирования: независимости органов по аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей, в том числе от потребителей; недопустимости совмещения одним органом полномочий по государственному контролю (надзору), за исключением осуществления контроля за деятельностью аккредитованных лиц, с полномочиями по аккредитации или сертификации; недопустимости совмещения одним органом полномочий по аккредитации и сертификации; недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов; недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий на два и более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.Под техническим регламентом понимается документ, который принят международным договором, ратифицированным Российским государством в порядке, установленном законодательством, или федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).
Обратим внимание на то, что техническим регламентом устанавливаются только обязательные для исполнения требования.
В Федеральном законе "О техническом регулировании" прямо предусматривается исключительный перечень следующих целей принятия технических регламентов:
- защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
- охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
- предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
Для достижения целей технического регулирования важное значение имеет вопрос о содержании технических регламентов. С учетом степени риска причинения вреда той или другой продукцией (работами) в технических регламентах должны устанавливаться минимально необходимые требования, обеспечивающие, в частности, безопасность излучений; биологическую, химическую, ядерную и радиационную безопасность; электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования. Требования технических регламентов не могут служить препятствием осуществления предпринимательской деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения названных выше целей принятия регламента.
Технический регламент должен совершенно конкретно определять сферу его действия. В нем должен содержаться исчерпывающий перечень продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых устанавливаются его требования, и правила идентификации объекта технического регулирования для целей применения технического регламента. В техническом регламенте могут содержаться также формы и правила оценки соответствия (в том числе схемы подтверждения соответствия), определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.
Оценка соответствия проводится в разнообразных формах: государственного контроля и надзора, аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки и ввода в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено, и др.
Содержащиеся в технических регламентах обязательные требования к объектам регламентации, формам и правилам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения являются исчерпывающими. Они имеют прямое действие на всей территории РФ. Такие требования могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент. Не включенные в технические регламенты требования к объектам регламентации, формам и правилам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения не могут носить обязательный характер. К таковым могут относиться требования, установленные стандартами.
Закон устанавливает требования к регламенту. В частности, регламент должен содержать требования к характеристикам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. В то же время он не должен прописывать требования к конструкции и исполнению. Этим гарантирована свобода предпринимателя в использовании технических решений. Исключение составляют случаи, если из-за отсутствия требований к конструкции и исполнению с учетом степени риска причинения объектом регламентации вреда не обеспечивается достижение целей принятия технического регламента, о которых говорилось выше.
С учетом степени риска причинения вреда в технических регламентах могут содержаться специальные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения, обеспечивающие защиту отдельных категорий граждан (несовершеннолетних, беременных женщин, кормящих матерей, инвалидов). Например, такие требования могут быть установлены применительно к обращению с экологически опасными химическими веществами - агрохимикатами и др.
В соответствии со ст. 7 Федерального закона "О техническом регулировании" технический регламент не может содержать требования к продукции, причиняющей вред жизни или здоровью граждан, накапливаемый при длительном использовании этой продукции и зависящий от других факторов, не позволяющих определить степень допустимого риска. В этих случаях в технический регламент может быть включено требование, касающееся информирования приобретателя о возможном вреде и факторах, от которых он зависит. Это положение Закона представляется необоснованным. Применительно к такой продукции мало информировать приобретателя. В техническом регламенте, очевидно, должны содержаться требования о мерах, которые должны учитываться при обращении с таким объектом регламентации. Более того, Закон мог бы даже содержать запрет на реализацию определенной продукции, причиняющей вред жизни или здоровью граждан.
За некоторыми исключениями, технические регламенты применяются одинаковым образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, видов или особенностей сделок физических и (или) юридических лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями. В частности, технический регламент может содержать специальные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения, применяемые в отдельных местах происхождения продукции, если отсутствие таких требований в силу климатических и географических особенностей приведет к недостижению целей технической регламентации, установленных анализируемым Законом.
Значительное внимание в Законе уделяется регулированию в технических регламентах ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер, что важно с точки зрения экологического права. Так, технические регламенты должны устанавливать минимально необходимые ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры в отношении продукции, происходящей из отдельных стран и (или) мест, в том числе ограничения ввоза, использования, хранения, перевозки, реализации и утилизации, обеспечивающие биологическую безопасность (независимо от способов обеспечения безопасности, использованных изготовителем). Ветеринарно-санитарными и фитосанитарными мерами могут предусматриваться требования к продукции, методам ее обработки и производства, процедурам испытания продукции, инспектирования, подтверждения соответствия, карантинные правила, в том числе требования, связанные с перевозкой животных и растений, необходимые для обеспечения жизни или здоровья животных и растений во время их перевозки материалов, а также методы и процедуры отбора проб, методы исследования и оценки риска и иные содержащиеся в технических регламентах требования.
Ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры разрабатываются и применяются на основе научных данных, а также с учетом соответствующих международных стандартов, рекомендаций и других документов международных организаций в целях соблюдения необходимого уровня ветеринарно-санитарной и фитосанитарной защиты, который определяется с учетом степени фактического научно обоснованного риска. При оценке степени риска могут приниматься во внимание положения международных стандартов, рекомендации международных организаций, участником которых является Российская Федерация, распространенность заболеваний и вредителей, а также применяемые поставщиками меры по борьбе с заболеваниями и вредителями, экологические условия, экономические последствия, связанные с возможным причинением вреда, размеры расходов на предотвращение причинения вреда.
Ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры должны применяться с учетом соответствующих экономических факторов - потенциального ущерба от уменьшения объема производства продукции или ее продаж в случае проникновения, закрепления или распространения какого-либо вредителя или заболевания, расходов на борьбу с ними или их ликвидацию, эффективности применения альтернативных мер по ограничению рисков, а также необходимости сведения к минимуму воздействия вредителя или заболевания на окружающую среду, производство и обращение продукции.
С учетом важности технических регламентов для обеспечения охраны здоровья людей и окружающей среды принципиальное значение имеет решение задачи определения перечня объектов технического регулирования и разработки соответствующих технических регламентов. Эти задачи возложены на Правительство РФ. Согласно Федеральному закону "О техническом регулировании" Правительство разрабатывает предложения об обеспечении соответствия технического регулирования интересам национальной экономики, уровню развития материально-технической базы и научно-технического развития, а также международным нормам и правилам. С этой целью Правительством РФ утверждается программа разработки технических регламентов, которая должна ежегодно уточняться и опубликовываться. На Правительство РФ возложена функция организации мониторинга нарушений требований технических регламентов. Она организует постоянные учет и анализ всех случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда, а также информирует приобретателей, изготовителей и продавцов о ситуации в области соблюдения требований технических регламентов.
Федеральным законом "О техническом регулировании" предусматривается два вида технических регламентов:
1) общие технические;
2) специальные технические.
В отношении экологически значимых объектов технической регламентации принимаются общие технические регламенты по вопросам биологической, экологической, ядерной и радиационной безопасности, электромагнитной совместимости. Специальные технические регламенты устанавливают требования только к отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых цели, определенные рассматриваемым Законом для принятия технических регламентов, не обеспечиваются требованиями общих технических регламентов и степень риска причинения вреда которыми выше степени риска причинения вреда, учтенной общим техническим регламентом.
И общими, и специальными техническими регламентами устанавливаются обязательные требования к отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
В качестве основы для разработки проектов технических регламентов полностью или частично могут использоваться международные и (или) национальные стандарты.
В литературе справедливо указывается на то, что технические регламенты как ведущее звено вновь создаваемой двухуровневой системы технического регулирования "выступают в качестве единых и постоянных (стабильных) критериев безопасности объектов технического регулирования, с одной стороны, принуждая производителя выпускать продукцию, отвечающую заданным требованиям безопасности, а с другой - указывая потребителю, какой эта продукция должна быть" . Являясь основным документом технического регулирования, технический регламент представляет собой правовой акт с технико-юридическим содержанием .
--------------------------------
Правовое обеспечение промышленности: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2010. С. 118 - 119.
См.: Техническое регулирование / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.Ю. Саламатов. С. 14; Лукьянова В.Ю. Технический регламент в системе российского законодательства. М., 2009.
Специалисты отмечают, что "технический регламент, являясь правовой нормой с техническим содержанием, должен... быть гибким и в каждый момент своего действия отвечать потребностям социально-экономического и научно-технического развития страны" . Авторы указывают: "Чем более прогрессивен технический регламент, тем он стабильнее и тем эффективнее его воздействие на экономику страны и на деятельность конкретного субъекта хозяйствования" .
--------------------------------
Правовое обеспечение промышленности / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. С. 119.
Там же. С. 120.
Отсюда большое значение приобретает выработка совершенного механизма подготовки, принятия и применения технических регламентов, особенно в условиях членства России в ВТО.
Таким образом, законодательство о техническом регулировании - неотъемлемая часть природоресурсного законодательства. Следовательно, модернизация правил технического регулирования должна осуществляться в русле общей системы модернизации природоресурсного законодательства Российской Федерации. Вместе с тем до настоящего времени какие-либо специальные технические регламенты в сфере природопользования так и не были приняты.
В целом, анализируя действующее законодательство, следует констатировать, что к исследуемой сфере фактически ограниченно применимы требования лишь четырех утвержденных технических регламентов: Технического регламента о требованиях пожарной безопасности, утвержденного Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ , Технического регламента о безопасности зданий и сооружений, утвержденного Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ , Технического регламента о безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2010 г. N 86 , а также Технического регламента о безопасности машин и оборудования, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2009 г. N 753 .
--------------------------------
СЗ РФ. 2008. N 30. Ч. I. Ст. 3579.
СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 5.
СЗ РФ. 2010. N 9. Ст. 975.
СЗ РФ. 2009. N 38. Ст. 4505.
Еще по теме § 4. Роль технического регулирования в системе рационального природопользования:
- Глава IV. СООТНОШЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ НАЧАЛ В СИСТЕМЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- § 2. Система и структура государственного земельного управления
- Система экологического права. Источники экологического права
- § 1. Роль права в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами
- § 1. Состояние и проблемы правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами в законодательстве Российской Федерации
- § 2. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на региональном и местном уровне
- § 3. Роль государственной экологической экспертизы и иных видов экспертиз в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами
- § 3. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
- 7.4. Система органов управления в области охраны окружающей среды и рационального природопользования
- Со времени принятия этой резолюции организации системы добились значительного прогресса в деле координации усилий и сотрудничества в использовании ИКТ
- § 4. Роль технического регулирования в системе рационального природопользования
- § 3. Информационно-правовое обеспечение природопользования при реализации проектов в сфере энергетики
- 3.2. Система и полномочия органов, осуществляющих регулирование экологических отношений
- Понятие и общая характеристика управления в области природопользования и охраны окружающей среды.
- § 2. Роль государства и права в оптимизации взаимодействия общества и природы