<<
>>

§ 3. Некоторые проблемы эффективности Конвенции

Основной проблемой эффективности Конвенции является заявление государствами-участниками оговорок.

2 Талалаев А.Н Право международных договоров. Общие вопросы.

М.: «Международные отношения». 1980. С. 187; Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть: Учеб. М.: Издательство БЕК, 1997. С. 69.

Право на формулирование оговорок к многосторонним договорам является общепризнанным в международном праве . Возможность сделать оговорку способствует согласованию воль, особенно в тех случаях, когда окончательный текст международного договора принимается на основе консенсуса. Многие государства-участники Конвенции в своих оговорках или заявлениях отразили те предложения, на которых они настаивали в процессе ее создания, но впоследствии сняли для достижения консенсуса. Оговорка помогает стать участником договора государствам, которые в силу разных причин не могут согласиться с его отдельными положениями. Таким образом, право на оговорку, с одной стороны, способствует принятию и «расширению круга участников договора»84, с другой стороны является своеобразным способом ограничения его сферы действия.

По сравнению с другими многосторонними международными договорами наибольшее количество оговорок насчитывают конвенции о правах человека, что подвергается критике, поскольку таким образом «ценность» минимальных стандартов может быть «сведена к манифесту»2.

Вопрос относительно оговорок иногда решается в самом международном договоре: возможность их заявления может быть запрещена (например, ст. 9 Конвенции против дискриминации в области образования 1960 г., ст. 9 Дополнительной Конвенции об упразднении рабства, работорговли и институтов и обычаев, сходных с рабством 1956 г.) или разрешена (например, ст. 7 Конвенции о политических правах женщины 1952 г.), или ограничена по форме (например, ст. 57 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

запрещает оговорки общего характера) или по содержанию (например, ст. 17 Конвенции о сокращении безгражданства 1954 г. разрешает оговорки к определенным статьям).

Отсутствие в тексте международного договора соответствующих положений не препятствует государству сделать оговорку, поскольку в данном случае оно будет руководствоваться Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. Примером служит Международный пакт о гражданских и политических правах: из 140 государств-участников почти сорок сформулировали оговорки.

Ст. 51 Конвенции не содержит запрет на оговорки к каким-либо отдельным положениям, а лишь указывает, что не допускается оговорка, несовместимая с ее целями и задачами.

В процессе создания Конвенции Швеция предприняла попытку ограничить право на оговорки и представила свой текст соответствующего положения: «Оговорки не допускаются, за исключением ст.1 [определение ребенка], ст. 2 [имя и гражданство], ст. 5 [руководство родителей], ст. 9 [средства массовой информации], ст. 11 [усыновление], ст. 12 [дети-инвалиды], ст. 12 bis [здоровье и здравоохранение], ст. 13 [социальное обеспечение], ст. 14 [стандарты для необходимого уровня жизни], ст. 15 [образование], ст. 16 [цели образования] и ст. 17 [отдых, досуг и культурная деятельность]»85.

В ходе обсуждения не удалось достигнуть консенсуса и Рабочая группа приняла решение взять за основу ст. 28 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, как наиболее приемлемую. Аргументом послужило то, что, с одной стороны, она не запрещает оговорки, что помогает некоторым государствам преодолеть конституционные или законодательные препятствия, с другой стороны, содержит ограничение - соответствие объекту и целям Конвенции86.

В отношении Конвенции о правах ребенка 69 государств-участников (более одной трети) сделали оговорки или заявления. Они различны по объекту и сфере действия. Рассмотрим те, которые, по нашему мнению, могут влиять на эффективность Конвенции.

В соответствии со п.

«d» ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. оговоркой является «одностороннее заявление в любой формулировке и под любым наименованием..., посредством которого оно желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному государству...». Исходя из этого, в данной работе термин «оговорка» используется в качестве родового понятия, поскольку многие государства, используя наименования «заявление», «толковательное заявление», по сути, формулировали оговорки. Например, Правительство Франции сделало заявление о том, что «в свете ст. 2 Конституции Французской Республики положения ст. 30 Конвенции не применимы на территории Республики»87.

Многие государства сформулировали оговорки общего, неопределенного характера (без ссылок на конкретные статьи), которые потенциально угрожают реализации практически любого положения Конвенции. Так, например, Индонезия, Сингапур и Тунис закрепили в оговорках примат национальных конституций. В частности, Индонезия заявила, что для нее ратификация Конвенции о правах ребенка «не означает ни принятия обязательств, выходящих за рамки Конституции, ни принятия какого-либо обязательства о закреплении какого-либо права, помимо прав, предусмотренных Конституцией»88. Сингапур, сделав аналогичную оговорку, мотивировал это тем, что его Конституция и законы «обеспечивают адекватную защиту и осуществление основных прав и свобод в наилучших интересах ребенка»89. Правительство Туниса заявило, что «при осуществлении настоящей Конвенции оно не будет принимать никаких законодательных или статутных решений, противоречащих Конституции Туниса»90.

Большинство других государств (в их число входят Брунней-Даруссалам, Джибути, Иран, Кувейт, Оман, Пакистан, Катар, Саудовская

Аравия, Сирия), сформулировали общие оговорки, цель которых изменить или исключить применение любого положения Конвенции, несовместимого с исламскими законами и/или религией. Например, Иран «сохраняет за собой право не применять любые положения статей Конвенции, которые не совместимы с исламскими законами и действующим национальным законодательством»91 или Саудовская Аравия «...

заявляет оговорки в отношении любых статей, которые противоречат положениям ислама»92.

Возникает вопрос, какую реальную защиту обеспечивает Конвенция детям, проживающим на территории этих государств? И какова истинная причина участия этих государств в Конвенции? Очевидно, что в данном случае ратификация является скорее политическим шагом, чем реальным стремлением изменить правовое (или порой бесправное) положение ребенка в семье, обществе, государстве.

Представляет интерес оговорка Малайзии, которая заявила, что «принимает положения Конвенции о правах ребенка, однако делает оговорки в отношении ст. 1, 2, 7, 13, 14, 15, 22, 28, 37, пп. 3, 4 ст. 40, ст. 44 и 45 Конвенции и заявляет, что указанные положения будут применяться только в том случае, если они соответствуют Конституции, национальным законам и государственной политике Правительства Малайзии»93. Как видно, оговорка содержит широкий перечень статей Конвенции без какой-либо конкретизации, что позволяет ее охарактеризовать как общую.

Все эти положения отличаются друг от друга по своей юридической природе. В частности, ст. 1 содержит определение понятия «ребенок», важность которого заключается в том, что оно изменяет привычное для национального законодательства значение термина «ребенок». Многие государства-участники сделали заявления к ст. 1 с целью установить «нижний» или «верхний» возрастные пределы этого понятия.

Малайзия вообще исключила в отношении себя юридическую силу данного положения, чем значительно огранила сферу действия Конвенции по субъектному составу, поскольку таким образом она предоставляет защиту только тем лицам, которые являются детьми в соответствии с национальным законодательством. Таковыми они могут являться на основе общего юридического определения понятия «ребенок» или в силу других обстоятельств (например, терминология, используемая в отраслевом законодательстве). В последнем случае будет отсутствовать единообразное осуществление Конвенции на территории Малайзии.

Следующим положением, к которому Малайзия сделала оговорку, является принцип недискриминации (ст.

2), который является нормой обычного международного права. Означает ли такая позиция государства отказ от соблюдения данного принципа?

Далее следуют определенные права ребенка: право свободно выражать свое мнение (ст. 13), право на свободу мысли, совести и религии (ст. 14), право на свободу ассоциации и мирных собраний (ст. 15). Данные положения создают основу для развития ребенка как личности, активного члена общества, что представляет главную идею Конвенции. Кроме того, эти права практически дословно воспроизводят положения Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах и включены в другие международные документы о правах человека.

Статья 22 закрепляет обязательства государства-участника обеспечить надлежащую защиту ребенку, являющемуся беженцем или ищущим статуса беженца.

Статья 28 закрепляет право ребенка на образование, которое ранее было сформулировано в ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.

Следующие два положения (ст. 37 и 40) содержат очень важные гарантии прав ребенка при осуществлении правосудия.

Отличительная особенность оговорки, сделанной Малайзией, заключается в том, что она включает не только материально-правовые положения, но и статьи, касающиеся системы контроля за выполнением Конвенции (ст. 44 и 45), в частности функций Комитета по правам ребенка. Ничто в содержании данных положений не свидетельствует об их факультативности. Единственным государством, выразившим свою позицию по данному вопросу, была Норвегия. Она посчитала, что «система контроля, учрежденная в соответствие с Конвенцией, носит обязательный характер и что поэтому оговорки к ст. 44 и 45 являются недопустимыми»94.

По сути, Малайзия не взяла на себя обязательство направлять в определенный срок доклад о выполнении Конвенции и к настоящему моменту его не представила95. Таким образом, Малайзия не только существенно ограничила сферу действия Конвенции, но и исключила в отношении себя осуществление контроля за ее реализацией со стороны Комитета.

Более того, непредставление доклада лишает Комитет и других государств-участников возможности определить действительное содержание сделанных ей оговорок и способствовать их снятию.

3 Решетов Ю.А. Оговорки к Международной конвенции о ликвидации всех форм дискриминации и поддержание международного правопорядка в области прав человека // Московский журнал международного права. 1995. № 3. С. 15.

Учитывая то, что Малайзия и государства, сделавшие общие оговорки, не участвуют во многих международных договорах в области прав человека, особенно в Международных пактах по правам человека, можно согласиться с мнением, что они, «скорее всего, формально являясь участниками соответствующих процедур, будут...наносить ущерб режиму эффективного осуществления этих документов» .

Многие исламские государства сделали оговорки к ст. 14 (в части права на свободу религии). Опасение некоторых из них было вызвано неправильным пониманием положения ст. 14. Например, Ирак исключил юридическое действие п. 1 ст. 14, «поскольку предоставления ребенку разрешения менять свою религию противоречит законам шариата»96.

Большое количество оговорок было сделано к ст. 21 (усыновление ребенка, в том числе международное) . Данная статья не закрепляет ни право ребенка на усыновление, ни обязанности государств-участников создать систему усыновления, а говорит лишь о тех мерах, которые должны быть приняты государствами-участниками, «которые признают и/или разрешают существование системы усыновления».

2 Аргентина, Бангладеш, Бруней - Даруссалам, Венесуэла, Канада, Египет, Индонезия, Иордан, Кувейт, Мальдивские острова, Республика Корея, Испания, ОАЭ, Острова Кука, Сирийская Арабская Республика.

Представляет интерес оговорки Республики Сингапур. В одной их них она заявила, что «статьи 19 и 37 Конвенции не запрещают... разумное применение телесного наказания в наилучших интересах ребенка»97. Ст. 19 содержит обязанность государств-участников защищать ребенка «от всех форм физического или психологического насилия, оскорбления или злоупотребления, отсутствия заботы или небрежного обращения, грубого обращения или эксплуатации, включая сексуальное злоупотребление со стороны родителей или любого другого лица, заботящегося о ребенке». Ст. 37 закрепляет процессуальные права ребенка, в частности право не подвергаться пыткам или другим жестоким, бесчеловечным или унижающим достоинство видам обращения или наказания (п. 1). Однако Сингапур не сделал оговорку к ст. 28 п. 2 Конвенции, в которой говорится о том, что «школьная дисциплина должна поддерживаться с помощью методов, отражающих уважение человеческого достоинства».

По всей видимости, с позиции Сингапура применение телесного наказания в семье или в случае противоправного поведения ребенка является легитимным и не посягает на человеческое достоинство ребенка и, более того, может осуществляться в наилучших интересах ребенка. Непонятно, каким образом физическое насилие может соответствовать наилучшим интересам.

Как указал в своей оговорке Сингапур, применение телесного наказания должно быть «разумным». Имеет ли это требование четкую правовую регламентацию или является оценочной категорией? Если рассматривать телесное наказание в качестве уголовной санкции (применительно к ст. 37), то условия его применения должны быть строго установлены законом. Если говорить о телесном наказании в рамках семьи, то, безусловно, здесь его применение зависит исключительно от лиц, которые заботятся о ребенке, и оно может быть разным: от воспитательной меры до грубого обращения.

В подтверждение того, что телесное наказание не только не соответствует наилучшим интересам ребенка, но является более серьезным нарушением прав ребенка можно привести следующие доказательства.

В докладе о седьмой сессии он указал, что «в рамках своего мандата Комитет хочет обратить особое внимание на право ребенка на физическую неприкосновенность...подчеркивает, что телесные наказания несовместимы с Конвенцией и отчасти предполагает пересмотр существующего законодательства, а также развитие знаний и образовательных программ, чтобы предотвратить злоупотребления в отношении ребенка и физические наказания детей»98. Также в некоторых Заключительных замечаниях он отметил, что любое телесное наказание детей является несовместимым с Конвенцией, ссылаясь в частности ст. 19, п. 2 ст. 28, ст. 37.

Учитывая тот факт, что Комитет постоянно подчеркивает связь Конвенции с другими международными документами, устанавливающими соответствующие стандартами, следует отметить, что оговорка Сенегала к статьям 19 и 37 находится в противоречии с ними. В частности, Пекинские правила 1985 г. содержат положение, согласно которому несовершеннолетние не должны подвергаться телесному наказанию (правило 17 п. 3). Правила ООН, касающиеся несовершеннолетних, лишенных свободы 1990 г. закрепляют, что «все дисциплинарные меры составляющие жестокое, бесчеловечное и унижающее достоинство обращение должны быть строго запрещены, включая телесные наказания...». Риад-ские правила 1990 г. гласят: «Ни один ребенок или молодой человек не должен быть подвергнут грубым или унижающим достоинство мерам исправления или наказания дома в школе или в каком-либо другом институте» (п. 54).

Комитет против пыток, созданный на основе Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания, также отметил, что телесное наказание «само по себе могло бы составить нарушение Конвенции»99.

Другая оговорка Республики Сингапур касается ст. 28 п. 1 (а) Конвенции, в отношении которой она «не считает себя связанной требованием об обеспечении обязательного характера начального образования, поскольку такая мера не является необходимой в социальном контексте нашего [Республики Сингапур] общества, в котором на практике фактически все дети посещают начальную школу»100. Такая мотивировка является необычной для исключения юридического действия какого-либо положения. В большинстве случаев государство-участник использует право на оговорку, если его национальное законодательство не соответствует определенным положениям международного договора, а не наоборот. Какой смысл заявлять оговорку к тому положению Конвенции, которое добросовестно выполняется? Возникает сомнение относительно действительной реализации права на образование в Сингапуре. К тому же, осуществление данного права достигается «постепенно» и тот факт, что «фактически все дети посещают начальную школу» свидетельствует о том, что право, закрепленное в п. 1 «а» ст. 28 Конвенции не реализовано в полной мере.

В текст оговорок некоторых государств также была включена ст. 37 «с» о содержании под арестом детей и особенно их отделения от взрослых101. Это положение полностью соответствует п. 3 ст. 10 Международного пакта о гражданских и политических правах, к которому некоторые государства не сделали оговорок (Канада и Япония) .

1 CRC/C/2/Rev. 7. Р. 48.

3 Nowak М. U.N. Covenant on Civil and Political Righta. CCPR Commentary. 1993. P. 747-772.

Другой пример. Правительство Республики Мали заявило, «что с учетом малийского Кодекса законов о семье нет никаких оснований для применения положений ст. 16 Конвенции»102. Эта статья закрепляет право ребенка на личную, семейную жизнь, неприкосновенность жилища или тайну корреспонденции, или незаконного посягательства на его честь и репутацию и полностью соответствует ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах, участницей которого является Республика Мали без каких-либо оговорок. Пожалуй, здесь есть основания для применения ст. 41 Конвенции, поскольку в данном случае соответствующее положение Международного пакта о гражданских и политических правах «в большей степени способствует осуществлению прав ребенка».

Соответствуют ли эти оговорки объекту и целям Конвенции, как указано в п. 2 ст. 51? Конвенция в отличие от других международных договоров по правам человека не предусматривает механизм определения правомерности оговорок. Например, Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации устанавливает, что «оговорка считается несовместимой с целями и задачами данной Конвенции, если, по крайней мере, две трети государств-участников возразят на нее» (п. 2 ст. 20). Венская конвенция о праве международных договоров, которая содержит аналогичное положение в ст. 19 «с», также не раскрывают содержание данного требования.

Можно предположить, что все положения договора, в которых закрепляются права человека, являются существенными для его целей и задач, поэтому, как следствие, оговорка к любому из таких положений является неправомерной. Аналогичное мнение высказывалось в литературе. Так? В.А. Карташкин пишет относительно Международных пактов о правах человека: «Совершенно очевидно, что нельзя делать оговорки к материально-правовым положениям договоров, регламентирующим основные права и свободы человека. Такие оговорки затрагивали бы существо договора и противоречили бы цели его заключения. Поэтому, например, государство, ратифицируя или присоединяясь к Пактам, не имеет право заявить о признании лишь какого-либо ограниченного круга прав и свобод, закрепленных в этих международных договорах»103. Такой же вывод можно сделать и в отношении Конвенции.

Тем не менее, в целом практика показывает, что оговорки, в силу того, что они сделаны к основным положениям, не являются обязательно несовместимыми с целями и задачами договора, поскольку они могутсовершенствовать стандарт, который в нем закреплен. Например, Колумбия заявила, что для целей п. 2, 3 ст. 38 Конвенции возраст для призыва на военную службу и участия в военных действиях будет считаться равным не 15, а 18 годам104.

Кроме того, Комитет по правам человека признал, что оговорки к основным положениям, в том числе к тем, которые в соответствии со ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах не подлежат ограничению, не могут быть исключены . Вместе с тем, он отметил, что оговорки, нарушающие императивные нормы (jus cogens), были бы несовместимыми с объектом и целями договора. Комитет также заявил, что положения Международного пакта о гражданских и политических правах, которые также являются нормами обычного международного права, не могут быть предметом оговорок, включая смертную казнь в отношении детей (запрещенную ст. 37 «а» Конвенцией о правах ребенка).

Некоторые государства-участники сформулировали свою позицию на предмет соответствия отдельных оговорок целям и задачам Конвенции, направив против них возражения.

2 General Comment No. 24 (52), U.N. Doc. CCPR/C/21/Rev.l/Add.6 (1994) cite on Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child, UNICEF, 1998. P. 653.

В соответствии с Венской конвенции о праве международных договоров право на возражение «должно осуществляться в письменной форме» (п. 4 ст. 23) и «в течение двенадцатимесячного периода после получения уведомления об оговорке или до той даты, когда оно (возражающее государство) выразило свое согласие на обязательность для него договора, в зависимости от того, какая из этих дат является более поздней» (п. 5 ст. 20). В противном случае, оговорка будет считаться принятой с молчаливого согласия, даже если она несовместима с целями и задачами международного договора (в частности, «исламские» оговорки приобрели силу именно таким образом). Интересна позиция Дании, которая указала, что «в отношении возражений против оговорок, которые являются неприемлемыми в соответствии с международным правом, не применяются никакие ограничения»105.

К сожалению, государства неохотно направляют свои возражения. По отношению к Конвенции своим правом воспользовались только 13 государств2. Как считает Л. Лебланк, объяснением этому служат ряд политических причин. Во-первых, в силу того, что возражение может быть истолковано другим государством как враждебный акт. Во-вторых, возражение может вызвать обвинение в «культурном империализме» (например, в отношении западных государств со стороны стран Третьего мира). В-третьих, многие государства не желают возражать на оговорки государств, с которыми поддерживают экономические, торговые, культурные связи или имеют близкое географическое расположение. В-четвертых, государства могут не видеть в этом практической пользы, поскольку мало верят в то, что их возражение против оговорки повлечет ее снятие3.

Пожалуй, в качестве еще одной причины, но уже правовой, является то, что Конвенция устанавливает, прежде всего, стандарты «взаимоотношений» государства и индивидов, находящихся под его юрисдикцией, тем самым, заявление оговорок рассматривается в тесной взаимосвязи с осуществлением государственного суверенитета.

Государства по-разному мотивируют свои возражения, основным предметом которых являлись так называемые «исламские оговорки». Можно рассмотреть это на примере Ирана, против оговорки которогобыло направлено больше всего возражений (текст приведен выше). Сравним некоторые из них.

Так, Правительство Италии посчитало, что «данная оговорка, учитывая ее неограниченную сферу применения и неопределенный характер, является неприемлемой в соответствии международным правом»106.

Правительство Швеции отметило, что «оговорка, посредством которой государство стремится ограничить свою ответственность по Конвенции, ссылаясь на общие принципы национального законодательства, может вызвать сомнение относительно приверженности такого государства целям и задачам Конвенции и, более того, может способствовать подрыву основ права международных договоров»107.

Правительство Австрии, посчитало, что «окончательная оценка, касающаяся ее приемлемости в соответствии с международным правом, не может быть сделана без дальнейшего разъяснения», поэтому «до тех пор, пока сфера действия ее правовых последствий не будет в достаточной мере изложена Исламской республикой Иран, Австрийская Республика рассматривает эту оговорку как не затрагивающую никакие положения, осуществление которых имеет важное значение для соблюдения предмета и цели Конвенции о правах ребенка». Однако, если «Иран не подтвердит путем представления дополнительной информации или последующих практических шагов, что данная оговорка совместима с положениями, имеющими важное значение для соблюдения предмета и цели Конвенции о правах ребенка, Австрия не может рассматривать оговорку Ирана приемлемой.

Бесспорно, Швеция и Австрия сформулировали свои возражения более обоснованно, чем Италия, но независимо от этого, оговорка Ирана была признана ими несовместимой с целями и задачами Конвенции. Однако, ни одно из них (и всех остальных государств, сформулировавшихвозражения) не возражало против вступления в силу Конвенции между ними и государствами, заявившими оговорки.

Иногда государства, оспаривая правомерность оговорки, опирались на ст. 27 Венской Конвенции, согласно которой «участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора». Например, в возражениях Финляндии против оговорок Индонезии, Пакистана, Катара, Сирийской Арабской Республики и Японии. Однако данное положение содержится в части III «Соблюдение, применение и толкование договоров», а не в разделе связанным с оговорками, поэтому ст. 27 не может быть использована при определении законности оговорок. Обычно государства делают оговорки именно потому, что их внутреннее право не соответствует договору. Статья 27 применима только к той части обязательств, которая была определена, в том числе посредством формулирования оговорок.

Согласно п. 3 ст. 21 Венской Конвенции о праве международных договоров положения, к которым относится оговорка, не применяются между этими государствами «в пределах сферы действия такой оговорки». Учитывая, общий и неопределенный характер оговорок и тот факт, что государства их заявившие впоследствии никак их не конкретизировали и не поставили в известность о своей реакции на возражения, остается открытым вопрос в каком объеме действует Конвенция между этими государствами.

В теории ставится вопрос о применимости положений Венской Конвенции к международным договорам в области прав человека108. Сторонники такой точки зрения объясняют это тем, что традиционно право договоров регулировало отношения между государствами, в основу которых был положен принцип взаимности. Данные правила не применимы к международным договорам о правах человека, основанным на принципе

«объективных стандартов и обеспечения прав личности во взаимоотношениях с государством»109, в соответствие с которым, «государства принимают на себя односторонние обязательства» . Таким образом, положения Венской конвенции о праве международных договоров, касающиеся оговорок, применимы в большей степени к договорам, устанавливающим взаимные права и обязанности государств.

Кроме того, данное мнение находит отражение в документах некоторых международных органов по защите прав человека. Так, Комитет по правам человека относительно механизма возражений на оговорки, закрепленного в Венской конвенции, занял следующую позицию:

2 Там же.

«Международные договоры по правам человека... и особенно Пакт, не являются способом обмена между государствами взаимными обязательствами. Они касаются предоставления индивидам прав. Поэтому классические правила об оговорках не применимы к Пакту. Государства часто не заинтересованы или не видят необходимости направлять возражения к оговоркам. Отсутствие возражений государств не может однозначно решать вопрос о соответствии или несоответствии оговорки целям и задачам Пакта...когда такие возражения имели место, они зачастую точно не определяли правовых последствий, а иногда указывали, что возражающее государство, тем не менее, не считает Пакт не вступившим в силу между заинтересованными государствами. В общем, такая форма является достаточно неопределенной и не дает оснований предполагать, что не возражающее государство считает отдельную оговорку принятой. По мнению Комитета, в силу особенностей Пакта как международного договора по правам человека, остаетсяоткрытым вопрос о влиянии возражений на отношения между государствами inter se»\

Региональные органы защиты прав человека занимают следующую позицию. Межамериканский Суд в своем консультативном заключении «Последствия оговорок на вступление в силу Американской Конвенции», отметил, что принципы Венской конвенции относительно оговорок и возражений «отражают потребности традиционных многосторонних международных договоров, целью которых является установление взаимных прав и обязанностей государств-участников...Суд должен особо отметить, что современные международные договоры по правам человека и Американская Конвенция в частности не относятся к традиционному виду многосторонних договоров, заключаемых для обмена правами и обязанностями на условиях взаимности участвующих государств. Целями и задачами таких договоров является защита основных прав частных лиц»110.

Аналогичное заключение содержалось в докладе Европейской Комиссии по правам человека: «Принятые на себя Высокими Договаривающимися Сторонами обязательства по Конвенции имеют в основном объективный характер, поскольку их предназначение состоит в первую очередь в защите основополагающих прав частных лиц от их нарушения любой из Высоких Договаривающихся Сторон, а не во взаимном наделении друг друга субъективными правами»111.

1 General Comment № 23 (52) UN Doc. CCPR/C/21/Rev. 1 / Add.6, 1994, para. 17 cite on Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child, UNICEF, 1998.

Несмотря на то, что к такому выводу пришли некоторые теоретики и конвенционные органы по защите прав человека, как на универсальном так и на региональном уровнях, следует отметить, что он не бесспорен,поскольку, прежде всего, противоречит самой сути международного договора как регулятора международных отношений.

Защита прав человека составляет ту категорию дел, «урегулирование которых относится к внутренней компетенции каждого государства и возможно в рамках самостоятельной деятельности государств, но которые в целях более эффективного их решения целесообразно регулировать совместными актами государств»112. Другими словами, развившись в рамках национального законодательства, права человека «пересекли» государственные границы и стали объектом международно-правового регулирования и «частью международного правосознания» 113.

Целью заключения международных договоров по правам человека, на наш взгляд, является создание универсальных стандартов жизнедеятельности индивидов и обращения с ними независимо от гражданства или отсутствия его, создание так называемого единого гуманитарно-правового пространства. Поэтому говорить о том, что договоры в области прав человека не устанавливают взаимные права и обязанности между государствами-участниками не вполне корректно.

Исходя из этого, международный договор в области прав человека имеет свою особенность, которая, как справедливо отметил Колосов Ю.М., заключается в том, что «составляющие его нормы определяют права и обязанности государств не только в их собственных взаимоотношениях, но и в обращении с людьми» .

3 Колосов Ю.М. Международные стандарты в области прав человека и проблемы советского законодательства. Советский журнал международного права. 1991. № 2. С. 67-68.

Поэтому не стоит подвергать сомнению применимость Венской конвенции, которая является основой права международных договоров.

Скорее всего, государства должны «осознать», тот факт, что их общим интересам соответствует, «чтобы договоры по правам человека, участниками которых они решили стать, соблюдались, с учетом их целей и задач, всеми сторонами». Такую позицию занимают многие государства, сформулировавшие возражения против оговорок.

Действительно, выдвижение оговорок к многосторонним договорам в области прав человека, несовместимых с их объектом и целями, наносит ущерб основополагающему принципу всеобщего уважения и соблюдения прав человека и основных свобод, закрепленному в Уставе ООН и других международных документах.

Государства должны быть более ответственными при реализации права на оговорки, что подчеркивалось на Всемирной Конференции по правам человека, проходившей в Вене, 25 июня 1993 г., которая обратилась к государствам с призывом избегать, насколько это возможно, оговорок, формулировать их как можно определенно и конкретно и регулярно рассматривать возможность их снятия (п. 26 и 5 Венской Декларации и Программы Действий). Особое внимание было уделено Конвенции о правах ребенка. Всемирная конференция обратилась к государствам-участникам снять оговорки, не совместимые с ее целями и задачами или иным образом противоречащие международному праву (п. 45).

В этом направлении работают конвенционные контрольные механизмы. В 1992 г. главы договорных органов решили, что конвенционные органы должны систематически пересматривать сделанные оговорки во время рассмотрения доклада и включать в список вопросов к докладывающему правительству следующие вопросы: является ли данная оговорка все еще необходимой, и не рассмотрело ли государство-участник вопрос о снятии оговорки, которую заинтересованный договорный органмог посчитать несовместимой с целями и задачами данного договора114. Некоторые договорные органы пошли дальше. Например, при рассмотрении доклада США в апреле 1995 г. Комитет по правам человека официально заявил, что их оговорка относительно применения смертной казни к несовершеннолетним является несовместимой с Пактом и, следовательно, недействительной.

Комитет по правам ребенка при рассмотрении докладов государств лишь обращает внимание на сделанные оговорки, и настоятельно рекомендует пересмотреть их на предмет снятия, но, к сожалению, никак не исследует и не комментирует их содержание.

Возможно, такая пассивность Комитета обусловлена тем, что мнение относительно правомерности оговорки, излагаемое договорным органом, носит рекомендательный характер, что не является эффективным средством воздействия на государство-участника.

В. А. Карташкин считает, что с целью «скорейшего решения вопроса о правомерности тех или иных оговорок целесообразно было бы включать в новые договоры по правам человека статьи, предоставляющие право соответствующему конвенционному органу просить Международный Суд вынести консультативное заключение по этим вопросам»115. Свое мнение он основывает на том, что такую возможность предоставляет ст. 96 п. 2 Устава ООН, которая закрепляет право других органов и специализированных учреждений ООН (помимо Совета Безопасности) с разрешения Генеральной Ассамблеи ООН «запрашивать консультативные заключения Международного Суда по юридическим вопросам, возникающим в пределах их круга деятельности».

По нашему мнению, такое решение не вполне соответствует букве ст. 96 Устава, поскольку конвенционные органы не являются специализированными учреждениями или органами ООН и, соответственно, не охватываются действием данного положения. Кроме того, навряд ли государства согласятся включить такое положение в международный договор, поскольку, хотя консультативное заключение носит рекомендательный характер, тем не менее, «излагаемая в них позиция Суда обладает высоким авторитетом»116 и имеет политическое значение для государств.

Далее В.А. Карташкин пишет, что «уже сейчас существующие договорные органы в своих ежегодных докладах Генеральной Ассамблеи могли бы обращать ее внимание на желательность обращений в Международный Суд с просьбой вынести консультативное заключение относительно той или иной оговорки»117.

Комитет в соответствии со ст. 44 п. 5 Конвенции представляет доклады о своей деятельности один раз в два года Генеральной Ассамблее через посредство Экономического и Социально Совета. Как видно, путь этот недостаточно эффективный применительно к Конвенции.

В отношении Комитета представляется более приемлемым, чтобы он анализировал содержание каждой сделанной оговорки и заявления с точки зрения их соответствия объекту и целям Конвенции, а также исследовал практику оговорок отдельного государства-участника к другим международным договорам по правам человека, в которых оно участвует.

1 Карташкин В.А. Там же. С. 42.

К настоящему времени семь государств сняли свои оговорки: Дания, Мьянма, Норвегия, Пакистан, Таиланд, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, Югославия. Это является в некотором роде показателем работы Комитета и деятельности тех немногочисленных государств-участников, которые направили свои возражения к оговоркам. Есть все основания так полагать в отношении некоторых из них: Пакистан снял общую оговорку, характерную для исламских государств, получившую наибольшее число возражений. Мьянма - оговорку к статьям 15 (право на свободу ассоциации и мирных собраний) и 37 (права ребенка, лишенного свободы), которую четыре государства посчитали несовместимой с целями и задачами Конвенции и Таиланд - оговорку в части ст. 29 (цели образования), признанную двумя государствами неприемлемой.

Можно только предположить, каким был бы результат, если бы государства-участники более активно высказывали свою позицию в отношении оговорок, в особенности тех, которые со всей очевидностью противоречат целям и задачам Конвенции. Складывается противоречивая ситуация: государство, участвуя в Конвенции, доказывает свою приверженность делу защиты прав и интересов ребенка, но в то же время толе-рантно относится к ослаблению этой защиты другим государством-участником, сделавшим оговорку. Порой за дипломатичностью государств-участников по отношению друг к другу кроется безразличное отношение к недостаточной защите прав и интересов детей на территории других стран, участвующих в Конвенции. В частности, это касается и России.

В рамках данного параграфа необходимо рассмотреть еще две проблемы. Первую составляет неопределенность некоторых ее положений, что затрудняет реализацию Конвенции и, следовательно, защиту прав ребенка на внутригосударственном уровне. Вторая касается периода приведения национального законодательства в соответствии с положениями Конвенции.

Обе этих проблемы тесно связаны с вопросом о соотношении международного и внутригосударственного права.

В доктрине международного права по этому вопросу исторически сложилось две концепции: монистическая и дуалистическая. Главная идея монизма заключается в том, что международное и внутригосударственное право составляют единую правовую систему. В широком смысле он имеет две разновидности. Одна исходит из примата национального права над международным, отрицая по существу последнее. Другая основана на противоположной идее и именно к ней в современной литературе применим термин «монистическая теория». В дуализме внутригосударственное и международное право рассматриваются как различные, но взаимосвязанные правовые системы. Причем сначала сторонники этой концепции делали основной акцент на их различии и независимости, а впоследствии стали признавать их более тесную связь и взаимодействие118. Основным моментом, отличающим эти теории - отношение к вопросу о непосредственном действии международного договора на территории государства.

Некоторые авторы, говоря о соотношении международного и национального права в конкретной правовой системе, берут за основу именно эти два научных подхода. Например, У. Пас выделяет следующие группы государств. Первая включает государства, которые относятся к «дуалистической школе» (Соединенное Королевство, Дания, Ирландия, Исландия, Норвегия, Швеция). Он принимает во внимание то, что обязательства, вытекающие из международного договора, приобретают силу только после того, как они станут нормами национального права, поскольку только в таком качестве они могут действовать на территории этих государств.

Вторую группу, по его мнению, образуют государства с «промежуточной» системой (Германия, Италия и Австрия) . В этих странах международный договор «трансформируется» во внутригосударственное право, после чего он может применяться на территории государства.

Третью группу представляют государства, принадлежащие к «монистической школе» (Бельгия, Люксембург, Франция, Нидерланды, Швейцария, США и Франция), в которых после выражения согласия на обязательность международный договор действует непосредственно и для этого не требуется трансформация119.

Другие зарубежные авторы, используя монистический и дуалистический подходы к вопросу о соотношении международного и национального права, отдельно выделяют группу государств с системой общего права («соттоп law system») и ОТНОСЯТ К ней Австралию, Израиль, Новую Зеландию, Соединенное Королевство. Хотя, если обратить внимание на общую характеристику этой системы с точки зрения рассматриваемого вопроса, то можно убедиться, что она соответствует дуалистическому подходу120.

В основу такой классификации положен порядок имплементации государством своих международных обязательств, причем с точки зрения способов и форм приведения в действие международно-правовых норм на своей территории.

Сам процесс осуществления международного договора намного шире, поэтому Комитету иногда сложно четко определить какой концепции придерживается государство. Если, основываясь на общем положении национального права о порядке внутригосударственного применения международного договора, можно сделать вывод, что государство придерживается монистической концепции, то судебная практика поройсвидетельствует об обратном. В большей степени это касается международных договоров по правам человека.

Например, во Франции нормы международного договора, должным образом ратифицированного и опубликованного, имеют самостоятельную силу на ее территории. Тем не менее, Кассационный Суд Франции своим решением в 1993 г. установил, что судья не может основывать свое решение непосредственно на положениях Конвенции о правах ребенка, поскольку она создает обязанности между государствами-участниками, а не между индивидами121. Такое решение, безусловно, оказывает негативное влияние не только на реализацию Конвенции, но и на защиту прав ребенка.

В некоторых случаях государство избирательно подходит к вопросу о непосредственном применении международного договора. Так согласно ст. 59 Основного Закона ФРГ договор, затрагивающий предметы ведения федерального законодательства, нуждается в одобрении в форме федерального закона, после чего он может непосредственно применяться судами. Избирательность основана на природе прав, закрепляемых в международном договоре. Так, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., могут применяться непосредственно, в отличие от Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и Европейской социальной хартии 1961 г.122.

При ратификации Конвенции Правительство ФРГ заявило, что данный международный договор на ее территории непосредственно не применяется123. По всей видимости, такое решение основано на том, что Конвенция является комплексным международным договором в области прав человека, в котором нет четкого деления на гражданские и политические или экономические, социальные и культурные права.

Иная ситуация складывается в Австралии, Канаде, Новой Зеландии, где согласно общему правилу международные договоры не становятся автоматически частью внутригосударственного права этих государств и для того, чтобы выполнять принятые международно-правовые обязательства необходимо принятие отдельного закона. Несмотря на это суды часто ссылаются на положения Конвенции о правах ребенка при толковании и применении национального права. Наиболее часто используются ст. 3 (обеспечение наилучших интересов ребенка), ст. 9 (отделение ребенка от родителей), ст. 12 (уважение взглядов ребенка).

Поэтому, если говорить об этой стороне имплементации, то представляется более правильным выделить, во-первых, те государства, на территории которых положения международного договора не имеют прямого действия, но в результате издания специального закона «переходят» в нормы национального права (Австралия, Великобритания, Индия, Нигерия, Новая Зеландия, Острова Кука) и, во-вторых, положения должным образом ратифицированного и опубликованного международного договора могут непосредственно участвовать в регулировании внутригосударственных отношений (Болгария, Греция, Испания, Россия, Франция).

В том случае, когда Конвенция не действует непосредственно, то есть не может применяться национальными судами при рассмотрении дел, государство-участник должно принять соответствующие законодательные или другие меры для того, чтобы обеспечить юридическую силу ее положений на своей территории. Международное право не устанавливает четкого срока, в течение которого необходимо осуществить соответствующие процедуры. Это полностью относится к юрисдикции государства и порой может растянуться на годы.

Наиболее ярким примером в этом отношении является Австралия, ратифицировавшая Конвенцию 17 декабря 1990 г. (вступила в силу

16 января 1991 г.). В 1995 г. Министерство по делам иммиграции и этническим вопросам возбудило дело о депортации г-на Тео, гражданина Малайзии, состоящего в браке с гражданкой Австралии и имеющего троих детей. В свою защиту г-н Тео ссылался на положения Конвенции, полагая, что в наилучших интересах детей его нельзя с ними разлучать, поскольку его жена является наркоманкой и не может должным образом обеспечить заботу. Верховный Суд Австралии посчитал, что правительству следует твердо придерживаться принципов Конвенции даже в том случае, если парламент еще не принял соответствующего закона для того, чтобы ее положения приобрели юридическую силу на территории Австралии. Такое решение полностью соответствует международному праву, в частности принципу добросовестного выполнения договоров и невозможности ссылки на положения своего внутреннего законодательства в качестве оправдания для невыполнения договора (ст. 26 и 27 Венской конвенции о праве международных договоров).

В последнем случае говорят о таком качестве как «самоисполнимость»124. Применительно к Конвенции оно используется в литературе или при характеристике в целом125, или к ее отдельным положениям126. В первом случае договор считается самоисполнимым, если он непосредственно действует на территории государства-участника. Именно в таком смысле это качество договора использовал Комитет по правам ребенка при формулировке Заключительных выводов в отношении Чили127, Бельгии128, приветствуя тот факт, что в этих государствах «...Конвенция о правах ребенка является самоисполнимой».

Говоря о качестве «самоисполнимости», СЮ. Марочкин совершенно справедливо обращает внимание на то, что более правильно использовать эту категорию при характеристике международно-правовой нормы, а не самого договора, поскольку «в каждом есть не только «ведущие», регулятивные, но и «сопровождающие», вспомогательные нормы: о целях и задачах договора, о содержании употребляемых терминов, о процедурах, о юрисдикции, о вступлении в силу, оговорках, прекращении и т. д.»129. При этом он выделяет несколько наиболее значимых признаков исполнимых норм, используя которые можно исследовать Конвенцию о правах ребенка.

Первым является общее указание в договоре о применимости его норм к внутригосударственным отношениям. В таком качестве служит общее имплементационное положение Конвенции (ст. 4), на основании которого можно предположить, что Конвенция в целом или ее отдельные нормы не рассчитаны на прямое действие. В принципе, это подтверждает деятельность Комитета по правам ребенка, который сформулировал рекомендации о приведении своего законодательства в соответствие с положениями Конвенции в адрес тех государств, где международные договоры имеют прямое действие на территории государства130.

Следующим признаком является адресованность нормы юридическим, физическим лицам или органам. Как уже отмечалось, многие права, закрепленные в Конвенции, сформулированы через обязательство государств-участников «уважать», «защищать», «обеспечивать» права ребенка.

Последний признак - детальность нормы. Ее содержание должно быть ясным и определенным, не нуждаться в уточнении и, как пишет И.И. Лукашук, «способным порождать права и обязанности субъектовнационального права и, следовательно, способным служить основанием для индивидуальных правоприменительных актов судебных органов»131.

У. Пас рассматривая вопрос самоисполнимости выделяет два критерия: субъективный и объективный. Категорию самоисполнимости он применяет к тем положениям, на которых можно основывать свое обращение в национальный суд и судья может в соответствие с ним вынести решение по делу. Субъективный критерий основан на очевидном стремлении государств, участвующих в создании международного договора, наделить его качеством самоисполнимости. Объективный критерий является решающим.

Однако для полной реализации не достаточно наличия двух элементов: 1) непосредственное действие международного договора на территории государства-участника; 2) самоисполнимость нормы. Очень важным является толкование судами международно-правовых норм и, в частности Конвенции.

Как правило, толкование положений Конвенции имеет место в тех государствах-участниках, где она не имеет прямого действия (Австралия, Канада, Новая Зеландия). Национальные суды этих государств, используя нормы Конвенции при толковании своего законодательства, одновременно уясняют их содержание. Такая ситуация складывается вследствие неопределенности или неясности положений Конвенции.

Это в большей степени относится к принципу обеспечения наилучших интересов ребенка. Наиболее распространенным является такого рода критика: «выбор неизбежно оценочный; весьма трудно прийти к консенсусу относительно того, какие ценности могут служить ориентиром в его определении. Эти проблемы относятся не только к области прав ребенка, но они приобретают особенную актуальность применительно к детям, поскольку сами дети порой не могут определить, что для них наиболее приемлемо...Какие ценностные ориентиры должен знать судья, чтобы определить наилучшие интересы ребенка... Мы должны знать способ как определять, что считать хорошим, а что - плохим»132.

Некоторые авторы считают, что Конвенция определяет некоторую основу. Неопределенность данного стандарта не предполагает обязательно отрицательный результат. Ф. Алстон пишет, что «одни и те же нормы могут вызвать очень разные последствия, которые могут вполне соответствовать международным нормам даже, если превалируют культурные или другие обстоятельства»133.

Суды Австралии посчитали, что, закрепляя, чтобы наилучшие интересы ребенка имели только «первоочередное значение» (п. 1 ст. 3), Конвенция требует, чтобы Австралия соблюдала требование процессуальной справедливости. Такое толкование данного положения, не только ослабляет его, но и не дает каких-либо указаний судьям, рассматривающим такие дела. В Новой Зеландии на положения Конвенции ссылаются при рассмотрении дел, связанных с иммиграцией, но формулировка п. 1 ст. 3 позволила судам принять подход, который балансирует между международными обязательствами Новой Зеландии и национальным правом и политикой, причем, отдавая предпочтение первому.

3 Cohen S. P. The Developing Jurisprudence of the Rights of the Child // St. Thomas Law, Review. 1993. Fall. Vol. 6. P. 25.

С. Кохен пишет, что «в конечном счете, нормативно-правовой акт, и внутригосударственный и международный, не может быть понят до тех пор, пока он не будет истолкован и применен в определенных обстоятельствах каким-либо «компетентным источником»» . Применительно к Конвенции, по ее мнению, таким источником является Комитет,который определяет действительное значение положений Конвенции посредством их применения к действиям государств-участников134.

2CRC/C/58,p. 3,para. 7.

К сказанному следует добавить, что Комитет, поскольку он создан для того, чтобы помочь государствам-участникам добросовестно выполнять свои обязательства, способствовать защите прав ребенка во всем мире и по возможности обеспечивать единообразное применение общих принципов Конвенции, должен не только исследовать содержание нормативных актов, но и изучать судебную практику применения и толкования Конвенции, о таком намерении Комитета в определенной степени свидетельствует руководство по форме и содержанию периодических докладов, где говорится о том, что государства-участники должны прилагать к докладам не только тексты законов, но и судебных решений .

<< | >>
Источник: ТИТОВА Татьяна Александровна. КОНВЕНЦИЯ О ПРАВАХ РЕБЕНКА В СИСТЕМЕ ОБЩЕЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА / Диссертация / Екатеринбург. 2000

Еще по теме § 3. Некоторые проблемы эффективности Конвенции:

  1. § 2. Некоторые проблемы отношений саморегулируемых организаций с внешними управляющими
  2. § 1. Международно-правовой характер Конвенции 1980 г. как основа ее толкования
  3. § 2. Общие принципы, на которых основана Конвенция 1980 г., как способ восполнения ее пробелов
  4. ВВЕДЕНИЕ
  5. § 2. Конвенция и другие международно-правовые документы
  6. § 3. Некоторые проблемы эффективности Конвенции
  7. § 2. Правовые проблемы внеконвенционного регулирования электронной коммерции
  8. §1. Антинаркотические конвенции ООН - базовый инструмент регулирования оборота контролируемых веществ
  9. §2. Функции и полномочия международных органов по защите прав человека (система Организации Объединенных Наций и органы, созданные на основе многосторонних конвенций).
  10. § 3.2. Проблема использования судебных механизмов защиты права на охрану здоровья
  11. 3.2.2. Проблема конфликта юрисдикций Суда ЕС и Европейского Суда по правам человека.
  12. 4.2. Проблема борьбы с "отмыванием" доходов от преступной деятельности
  13. 5.6. Проблема экстрадиции в международном уголовном процессе
  14. БИБЛИОГРАФИЯ
- Европейское право - Международное воздушное право - Международное гуманитарное право - Международное космическое право - Международное морское право - Международное обязательственное право - Международное право охраны окружающей среды - Международное право прав человека - Международное право торговли - Международное правовое регулирование - Международное семейное право - Международное уголовное право - Международное частное право - Международное экономическое право - Международные отношения - Международный гражданский процесс - Международный коммерческий арбитраж - Мирное урегулирование международных споров - Политические проблемы международных отношений и глобального развития - Право международной безопасности - Право международной ответственности - Право международных договоров - Право международных организаций - Территория в международном праве -
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -