§ 2. Меры по обеспечению реализации Конвенции

Обычно международное право предоставляет государствам свободу выбора путей осуществления своих международных обязательств и этот факт получил подтверждение как в отечественной, так и в зарубежной международно-правовой науке2.

Д.Б. Левин объясняет это тем, что «определение способов выполнения международных обязательств относится к проявлению государственного суверенитета и входит во внутреннюю компетенцию государств...»62.

Однако это не означает, что международное право абсолютно безучастно к процессу осуществления международных обязательств. В нем закреплен основополагающий принцип реализации - принцип добросовестного выполнения международных обязательств, который, по словам О.И Тиунова, «служит критерием законности в деятельности государств в международных и во внутригосударственных отношениях» и «выступает в качестве условия стабильности, эффективности международного правопорядка, согласованного с правопорядком всех государств»63.

1 Бюллетень чехословацкого права. 1955. № 3. С. 218-219. Цит. по: Гавердовский А.С. Указ. соч. С.58.

Конвенция о правах ребенка не является исключением. В своих документах относительно формы и содержания, Комитет определил обязательства государств-участников, закрепленные в ст. 4, 42, в п. 6 44 как общие меры имплементации. Термин «имплементация» получил широкое распространение и в международно-правовых актах и в научной литературе для обозначения понятия «реализация» в международном праве.

Статья 4 содержит общее обязательство государств по выполнению положений, содержащихся в основной части Конвенции, в соответствии с которым они должны принимать «все необходимые законодательные, административные и иные меры».

В процессе создания Конвенции проект ст. 4 содержал фразу «в соответствие с имеющимися ресурсами». Некоторые делегаты предложили ее исключить, на том основании, что гражданские и политические права, закрепленные в Международном пакте о гражданских и политических правах не ставятся в зависимость от имеющихся ресурсов, поэтому эти стандарты не должны быть ограничены в новой Конвенции. Но другие высказались за сохранение этой фразы. Компромиссное предложение заключалось в том, чтобы отразить отличия гражданских и политических прав от экономических, социальных и культурных прав.

В литературе по-разному дается толкование первого предложения данного положения. Одни полагают, что она относится только к гражданским и политическим правам, другие - ко всем соответствующим положениям Конвенции. Последняя точка зрения представляется более правильной.

Ни Конвенция, ни Комитет не определяют, какие статьи содержат гражданские и политические, а какие экономические, социальные и культурные права. Сложно провести четкую грань между ними.

В Общих руководящих принципах для первоначальных и в Руководстве для периодических докладов, ст. 7, 8, 13-17 и 37 «а» содержатся в разделе «Гражданские права и свободы». Однако в последнем из названных документов указывается, что эти положения не единственные в Конвенции, содержащие гражданские права. В действительности ясно, что почти все другие статьи включают, по крайней мере, элементы, которые составляют гражданские и политические права, а законодательство занимает существенную часть в их имплементации.

Международные пакты о правах человека имеют общие имплемента-ционные положения аналогичные ст. 4 Конвенции. Так, п. 2 ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах гласит: «Если это уже не предусмотрено существующими законодательными или другими мерами, каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется принять необходимые меры в соответствии со своими конституционными процедурами и положениями настоящего Пакта для принятия таких законодательных или других мер, которые могу оказаться необходимыми для осуществления прав, признаваемых в настоящем Пакте».

В своем первом Общем комментарии Комитет по правам человека отметил, что ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах «в целом не вмешиваться в дела государств-участников относительно выбора методов имплементации на своей территории, в рамках данной статьи. Он признает, в частности, что имплементация не зависит только от конституционных или других законодательных положений, которых per se недостаточно. Комитет считает необходимым обратить внимание государств-участников на тот факт, что данное обязательство не ограничивается лишь уважением прав человека, кроме этого государства-участники должны также принимать меры, чтобы обеспечить осуществление этих прав всеми индивидами, находящимися под их юрисдикцией. Этот аспект предполагает специальную деятельность государств-участников дать возможность индивиду пользовать своими правами...»64.

Понятие прогрессивной реализации экономических, социальных и культурных прав отражено в ст. 2 п. 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах: «Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке и посредством международной помощи и сотрудничества, в частности в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности принятие законодательных мер». Пункт 3: «Развивающиеся страны могут с надлежащим учетом прав человека и своего народного хозяйства определять, в какой мере они будут гарантировать признаваемые в настоящем Пакте экономические права лицам, не являющимся их гражданами».

Комитет по экономическим, социальным и культурным правам сделал детальный Общий комментарий «Природа обязательств государств-участников».

Комитет исходит из того, что «минимальная степень выполнения обязательства - гарантировать, по крайней мере, необходимый уровень каждого права, что составляет обязанность государства. Таким образом, например, государство-участник, в котором значительная часть индивидов лишены необходимого питания, необходимой первой помощи, основного крова и жилища или основных форм образования, prima facie, нарушает свои обязательства по Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах. Если данный договор не воспринимать с учетом такого минимального обязательства, он в целом будет лишен своего raison d'etre.

Подход Комитета по экономическим, социальным и культурным правам к понятию «максимальные пределы имеющихся ресурсов» применим к толкованию ст. 4 Конвенции. Определение «минимального уровня обязательств, для того, чтобы обеспечить удовлетворение, по крайней мере, необходимого минимума каждого права» для детей было развито по программе «Инициатива 20:20», рассмотренной главными учреждениями ООН и рекомендована в Программу деятельности Всемирного саммита по социальному развитию в 1995 г. Она предлагает соглашение между донорами и развивающимися странами, чтобы установить основу человеческого развития

Несмотря на то, что недостаток ресурсов может ограничить полную имплементацию некоторых прав. Конвенция требует, чтобы государства, например, определяли период обязательного бесплатного образования (ст. 28), возраст для принятия на работу (ст. 32) и т.д. Права могут быть в качестве цели, к достижению которой стремятся государства или законодательство может специально закреплять принцип «максимальной степени имеющихся ресурсов».

В тех правовых системах, где Конвенция имеет прямое действие, одни государства не предусматривают возможность судебной защиты экономических прав, другие применили принцип «stand-still», посредством чего экономические права, закрепленные в международном договоре, не должны уравниваться в действии в момент ратификации.

Комитет по экономическим, социальным и культурным правам дает толкование: «Статья 2 представляет особую важность для полного понимания Пакта и должна рассматриваться как имеющая динамическую связь со всеми другими положениями Пакта. Она описывает природу общих правовых обязательств, принятых государствами-участниками.

Несмотря на то, что не существует наиболее приемлемой законодательной или административной модели имплементации, Комитет предложил широкий круг мер, чтобы обеспечить необходимое внимание к детям и приоритет их интересов со стороны правительств, а также гарантировать реализацию их прав.

Как отмечает P.M. Валеев, государства, принимая международные обязательства, обеспечивают их выполнение национальными средствами и, прежде всего путем принятия внутригосударственных норм. Внутригосударственное право не должно рассматриваться как фактор, оправдывающий несовместимое с международными обязательствами поведение государства68. Однако именно внутригосударственное право призвано регламентировать формы и методы исполнения государствами международных договоров, способы реализации из этих международных договоров обязательств69.

Начальный этап процесса практического осуществления заключается в пересмотре государством-участником своего законодательства и обеспечении соответствия национальных законов положениям Конвенции.

Комитет по правам ребенка при исследовании первоначальных докладов отметил, что существенным аспектом имплементации является обеспечение того, чтобы все действующее законодательство «полностью соответствовало» положениям и принципам Конвенции, предлагая всесторонне пересмотреть законодательство (в случае необходимости, он предложил, чтобы страны стремились технической помощи в рамках международного сотрудничества)70.

Любые системы обычного, регионального или локального права должны также быть пересмотрены и приведены в соответствие с Конвенцией . Интересно, что даже в отношении тех государств-участников, в которых Конвенция имеет прямое действие, были сделаны аналогичные рекомендации71.

Первоначальный доклад Канады показал, что международные договоры в области прав ребенка не становятся автоматически частью внутригосударственного права, но суды часто ссылаются на их положения при толковании и применении норм национального законодательства и, в особенности, Хартии прав и свобод. В своих Заключительных замечаниях Комитет сделал в отношении Канады рекомендацию: «В виду того факта, что Конвенция используется судами как средство толкования национального законодательства, необходимо принимать дальнейшие шаги, чтобы обеспечить эффективную реализацию Конвенции на государственном уровне...»72.

2 Conclusion observation: Nigeria CRC/C/15/Add. 61, para.27.

Комитет особо отметил, чтобы первоочередное внимание удалялось включению общих принципов Конвенции, особенно положений ст. 2 (принцип недискриминации), ст. 3 (принцип обеспечения наилучших интересов ребенка), ст. 12 (уважение взглядов ребенка), ст. 6 (право на жизнь и выживание)73.

Комитет подчеркнул, что необходимо предусмотреть возможность применения основных принципов Конвенции судами: «Комитет рекомендует, чтобы государство-участник привело свое национальное законодательство в соответствие положениями и принципами Конвенции. Принципы, касающиеся обеспечения наилучших интересов ребенка и запрещения дискриминации в отношении детей, следует отразить во внутригосударственном праве и сделать возможным применение их судами»74.

Вместе с тем, Комитет поддержал тех государств-участников, которые включили положений Конвенции во внутригосударственное право75.

Комитет отметил, как позитивный аспект, существование комплексных нормативных актов, например, в Белоруссии76 и сделал в отношении других государств в связи с этим рекомендации77.

Конституции многих страны содержат положения, которые отвечают требованиям Конвенции, поскольку в них гарантируется определенные права и свободы всем гражданам — включая детей. Однако на практике становится вполне очевидно, что дети не могут заявлять о своих правах наравне со взрослыми.

Во-первых, потому, что национальное законодательство может отрицать права (например, дети возраста обязательного школьного образования не имеют свободу передвижения, дети не могут голосовать, заключать контракты и т.д.). Во-вторых, потому, что сами конституции, защищая права родителей воспитывать и давать образование своим детям по своему усмотрению, не упоминают при этом о правах ребенка. В силу физической, эмоциональной и материальной зависимости ребенка от взрослых, они заслуживают предоставление специальных конституционных мер защиты, потому что будущее процветание государства зависит от них.

Комитет приветствовал примеры, в которых действующие или новые конституции включают специальные разделы, посвященные детям, отражающие, по крайней мере, некоторые принципы Конвенции78.

Кроме того, в отношении отдельных государств-участников Комитет сделал рекомендации внести поправки в Конституцию, чтобы включить специальные положения об инкорпорации определенных международных договоров в области прав человека», а также выразил положительное отношение к инкорпорации отсылки к Конвенции о правах ребенка» .

Для координации политики и мер по контролю за осуществлением Конвенции на национальном и местном уровнях необходимо создавать соответствующие механизмы.

2 Conclusion observation: Norway, CRC/C/15/Add. 23, para.14.

Одним из наиболее повторяющихся «предметов беспокойства», выраженных Комитетом в своих Заключительных замечаниях по первоначальным докладам государств-участников, был недостаток координации, в связи с этим он часто делал рекомендации об «эффективной координации». Одним из результатов координации было осуществлении национальной программы действий в отношении детей. Это, в свою очередь, становится структурой для координации действий по реализации прав детей: «Комитет рекомендует, чтобы государство-участник усиливало координацию между различными правительственными механизмами, в чьи обязанности входит обеспечение прав ребенка, как на национальном, так и на локальных уровнях, для развития всесторонней политики а отношении детей и обеспечения эффективной оценки имплементации Конвенции в стране»79.

Комитет отмечал недостаток координации между правительством и министерствами и другими органами правительства, между федеральным или центральным правительством и правительствами субъектов, между правительством и неправительственными организациями или другими частными организациями, а также между самими такими организациями. Например: «Необходимо обеспечить координацию между правительственными учреждениями, осуществляющими реализацию Конвенции и контролирующими их деятельность и необходимо направить усилия на тесное сотрудничество с неправительственными организациями»80.

Комитет рассматривает процесс имплементации как длящийся процесс, требующий «постоянных» механизмов. Например, в Заключительных замечаниях по первоначальному докладу Германии он рекомендовал в дальнейшем обсудить возможность «создания постоянного и эффективного координационного механизма по правам ребенка на уровне Федерации, Земель и локальном уровне»81. Рекомендации аналогичного характера были сделаны также в отношении Чили, Канады, Бельгии, Гватемалы, Мауритас.

В тех государствах, где такие органы созданы, Комитет давал положительную оценку. Например, Комитет приветствовал создание Комитета при правительстве по делам детей и Комитета по делам детей на уровне министерств в Дании.

Очень важен процесс принятия политических решений парламентами и местными органами власти, в работе которых дети должны принимать участие с тем, чтобы обеспечить учет детской проблематики.

Комитет отметил, что обязательство государств реализовывать экономические, социальные и культурные права «в максимальных рамках имеющихся ресурсов» подразумевает соответствующий анализ бюджета. Согласно Руководящим принципам для периодических докладов необходимо предоставить информацию о:

мерах, направленных на координацию экономического и социального курсов;

размере статьи бюджета, посвященной социальным расходам на детей, включая здоровье, благосостояние и образование на центральном, региональном и локальном уровнях, а в соответствующих случаях на федеральном уровне и на уровне субъектов;

тенденции бюджета за отчетный период;

мерах, принятых для того, чтобы все компетентные национальные, региональные и локальные власти руководствовались принципом обеспечения наилучших интересов при принятии решений по бюджету и учитывали первоочередное внимание к детям при осуществлении своей политики;

мерах, направленных на преодоление трудностей, связанных с различиями между детьми, проживающими в различных регионах или принадлежащих к разным группам, в отношении социального обеспечения;

мерах, обеспечивающих детям, особенно тем, которые находятся в наиболее трудном положении, защиту от влияния неблагоприятной экономической политики, включая сокращение расходов в бюджете на социальный сектор.

В связи с этим он сделал ряд рекомендаций:

«В соответствии со ст.4 Конвенции Комитет обеспокоен принятием соответствующих мер для обеспечения имплементации экономических, социальных и культурных прав в максимальных имеющихся ресурсов. Комитет считает недостаточными те средства, которые выделяются на социальный сектор как внутри государства, так и в рамках международной помощи; Комитет интересуется, уделяется ли достаточное вниманиеосуществлению основных прав детьми, принадлежащим к наиболее уязвимым группам в обществе»82.

«...При определении расходной части бюджета для осуществления экономических, социальных и культурных прав необходимо предусматривать в период перехода к рыночной экономике в максимальной степени имеющихся ресурсов и с учетом обеспечения наилучших интересов ребенка» .

Другим важным этапом является сбор достоверной и актуальной информации о положении детей.

Пропаганда Конвенции среди широких слоев населения также может способствовать ее более активному претворению в жизнь. В Итоговом документе Венской встречи 1986 г. государства выразили свою решимость эффективно обеспечивать право лиц знать свои права и обязанности, закрепленные в международных актах (13.4); поощрять обсуждение в школах и других учебных заведениях вопросов развития и защиты прав человека и основных свобод (13.6) .

В соответствие со ст. 42 Конвенции государства-участники обязуются широко информировать о ее принципах и положениях как взрослых, так и детей.

2 Conclusion observation Ukraine, CRC/C/15/Add.42., para.20.

3 Итоговый документ Венской встречи 1986-1989 г.г. представителей государств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 15 января 1989 г. // Действующее международное право. В 3-х т. / Составители Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчикова. М.: Изд-во Московского независимого института международного права, 1996. Т. 1. С. 87.

Помимо этого в соответствии со п. 6 ст. 44 должна обеспечиваться широкая гласность представляемых государствами докладов. Значение данного положения состоит не только в том, что оно «резко повысит их (докладов) достоверность и позволит Комитету иметь представлениео реальном положении дел»83, но и обеспечит в определенной степени осуществление ст. 42 Конвенции. Так как доклад представляет комплексное исследование национального законодательства, правоприменительной практики на предмет соотношения с положениями Конвенции, это позволит как детям, так и взрослым лучше знать и защищать. Кроме того, лица, проживающие на территории данного государства-участника, неправительственные организации получают информацию о предпринимаемых государственными органами программах и действиях, действующих исполнительных органах и их компетенции в области осуществления положений Конвенции.

Более того, принцип широкой гласности должен в полной мере относиться также к Заключительным замечаниям.