3.4.2. Напрями вдосконалення земельного законодавства щодо формування екологічної мережі України

Правовий захист землям охоронюваних природних територій надається шляхом установлення особливого правового режиму. Він характеризується перш за все тим, що використання цих земель підпорядковується публічним інтересам.

Тільки встановлення та додержання особливого правового режиму використання можуть вважатися наданням цим землям правової охорони.

Відповідно до ст. 162 ЗК України до поняття охорони земель належить забезпечення о собливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення. Стаття 5 Закону України «Про екологічну мережу України» визначає землі, віднесені до складових екомережі. Проте відповідно до ст. 18 цього Закону включення територій та об'єктів природно- заповідного фонду та інших територій, що підлягають о собливій охороні, до переліку територій та об'єктів екомережі не призводить до зміни режиму їх охорони та використання, визначеного відповідно до закону. Лише у разі необхідності зміни режиму охорони та використання території чи об'єкта екомережі, виходячи з вимог Зведеної схеми формування екомережі, регіональних та місцевих схем формування екомережі, відповідно до закону змінюються статус, тип, категорія або режим відповідної території чи об'єкта екомережі. У той же час у статті вказано, що режим охорони та використання буферних зон, сполучних і відновлюваних територій екомережі визначається згідно з відповідною схемою екомережі. Отже, можна констатувати, що правовий режим ключових територій залишається незмінним. Що ж стосується буферних, сполучних і відновлюваних територій, то їх правовий режим визначається схемами екомережі.

Правовий режим земель особливо охоронюваних територій потребує вдосконалення, адже поки що він є вкрай неефективним. У земельно-правовому аспекті система охоронюваних природних територій складається із сукупності земельних ділянок.

Головним чинником, який визначає правовий режим земельної ділянки, є цільове призначення категорії земель, у межах якої перебуває ця ділянка¹. У 70-80-ті рр. ХХ ст. практики заповідної справи наголошували на необхідності внесення змін до земельного законодавства. Так, Н. Єли- сєєв та А. Шалбиков цілком обґрунтовано звертали увагу на те, що чинне на той час земельне законодавство базувалося на правильному положенні про необхідність збереження земельних ресурсів. Їх вилучення для несільськогосподарських цілей із точки зору держави нераціонально та спеціально обмежується. Проте землі заповідників (а також природних національних парків, котрі розглядаються як землекористувачі) належать відповідно до земельного законодавства якраз до земель не сільського сподарського призначення разом із землями промисловості та транспорту. Не потребує, на їх думку, особливих пояснень принципова відмінність між землями промисловості і транспорту, які назавжди вилучаються із потенційного сільськогосподарського використання, та землями природних територій, які їх, навпаки, резервують та зберігають і становлять природний фундамент всієї економіки. Тому автори пропонують землі заповідників та природних національних парків разом із деякими іншими землекористуваннями (курортні, зелені зони, заборонні ліси першої групи тощо) виділити в земельному законодавстві в особливу категорію земель — землі особливо охоронюваних природних територій. Порядок надання та відведення земель до цієї категорії повинен був, за їх задумом, дещо відрізнятися від чинного на той час і вирішуватися на підставі вищих державних інтересів, а не тільки із конкретних місцевих умов^[730] ^{^[731]. ЗК України від 18 грудня 1990 р. визначив нову категорію земель, що не була закріплена в ЗК УРСР 1970 р., — землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення (п. 4 ч. 1 ст. 2). А чинний ЗК України розрізняє землі природно- заповідного та іншого природоохоронного призначення, землі оздоровчого призначення, землі рекреаційного призначення та землі історико-культурного призначення як окремі категорії (ч.
1 ст. 19). На думку Н. І. Титової, екологізації норм ЗК України 2001 р. сприяє новий підхід до визначення категорій земель, зокрема виділення в окремі категорії не тільки земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення (що мало місце і раніше), а й до відокремлення земель оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного призна- чення¹. Однак закладена в ЗК України ця ідея не набула подальшої реалізації. Виділення нових категорій земель природоохоронного спрямування не розв’язало проблему, оскільки законом не визначено порядок відведення земель до цих категорій, а це власне те, для чого й пропонували визначити нові категорії земель у ЗК України. Відповідно до ч. 2 ст. 20 ЗК України зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які ухвалюють рішення про передавання цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або ухвалюють рішення про створення об’єктів природоохоронного та історико-культурного призначення. Згідно з ч. 3 ст. 20 ЗК України зміна цільового призначення земель, які перебувають у власно сті громадян або юридичних осіб, здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України. Постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2002 р. № 502 затверджено Порядок зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб^[732] ^{^[733]. На нашу думку, украй невдалим є положення, відповідно до якого зміна цільового призначення земельної ділянки, яка перебуває у власності громадян і юридичних осіб (тобто у приватній власності), може здійснюватися лише за ініціативою власників без будь-яких винятків. Як уже зазначалося, правовий режим особливо охоронюваних природних територій спирається на публічні інтереси. Отже, надання цього режиму також має бути підпорядковане публічним інтересам.}
Тому зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності на природоохоронне, на нашу думку, повинна здійснюватися за ініціативою не тільки власників, а й уповноважених органів державної влади або органів місцевого самоврядування. Порядок зміни цільового призначення земель, які знаходяться у власності громадян або юридичних осіб, може бути застосовано лише у тому разі, якщо земельна ділянка перебуває у приватній власності. Відповідно до ч. 2 ст. 20 ЗК України зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які ухвалюють рішення про створення об'єктів природоохоронного призначення. Проте такими рішеннями насправді не здійснюється зміна цільового призначення земель (див., наприклад, укази Президента України від 11 грудня 2009 р. № 1048/2009 «Про створення національного природного парку “Білоозерський”»¹; від 11 грудня 2009 р. № 1047/2009 «Про створення національного природного парку “Слобожанський”»^[734] ^{^[735] та ін.). Більш того, у чинному законодавстві взагалі відсутній порядок зміни цільового призначення земель, що перебувають у державній та комунальній власності. На нашу думку, необхідно визначити в законодавстві такий порядок. Проте стосовно земель, що особливо охороняються, слід визначити спрощений порядок відведення земель до відповідних категорій. Тільки тоді виділення в ЗК України окремих категорій земель, що особливо охороняються, набуде практичного значення.}
Порядок вилучення земельних ділянок, що належать до земель, які особливо охороняються, на відміну від порядку відведення визначено законом. Відповідно до ч. 1 ст. 150 ЗК України землі природно- заповідного фонду та історико-культурного призначення віднесено до особливо цінних. Для особливо цінних земель встановлено особливий порядок їх вилучення. Згідно з ч. 2 ст. 150 ЗК України земельні ділянки особливо цінних земель, що перебувають у державній або комунальній власності, можуть вилучатися (викуплятися) для будівництва об'єктів загальнодержавного значення, доріг, ліній електропередач та зв'язку, трубопроводів, осушувальних і зрошувальних каналів, геодезичних пунктів, житла, об'єктів соціально-культурного призначення, нафтових і газових свердловин та виробничих споруд, пов'язаних з їх експлуатацією, за постановою Кабінету Міністрів України або за рішенням відповідної місцевої ради, якщо питання про вилучення (викуп) земельної ділянки погоджується Верховною Радою України.
Відповідно до ч. 3 ст. 150 ЗК України погодження матеріалів вилучення (викупу) земельних ділянок особливо цінних земель, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб, провадиться Верховною Радою України за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласної, Київської і Севастопольської міських рад. Проте і правове регулювання вилучення земельних ділянок, які належать до земель, що особливо охороняються (тобто правова охорона вже створених особливо охоронюваних природних територій), має суттєві недоліки. По-перше, до особливо цінних земель віднесено лише землі природно-заповідного та історико-культурного призначення. Однак до складу екологічної мережі входять й інші категорії земель. Тому збереження цілісності екомережі неможливе без надання посиленої правової охорони всім її елементам. По-друге, порядок вилучення о собливо цінних земель фактично не застосовується до земель у межах населених пунктів (до розмежування земель державної та комунальної власності).
Відповідно до ст. 15 Закону України «Про екологічну мережу України» проектування екомережі здійснюється шляхом розроблення Зведеної схеми формування екомережі України, регіональних схем формування екомережі Автономної Республіки Крим та областей, а також місцевих схем формування екомережі районів, населених пунктів та інших територій України. Дуже цікавим є положення ч. 4 ст. 15 цього Закону, відповідно до якого Зведена схема формування екомережі України, регіональні та місцеві схеми формування екомережі, програми у сфері формування, збереження та використання екомережі є основою для розроблення всіх видів проектної документації при здійсненні землеустрою, розробленні містобудівної документації, а також здійсненні господарської та іншої діяльності. На нашу думку, це положення слід розглядати як декларацію наміру взяти за основу правового регулювання землекористування екологічні інтереси, який може бути реалізований не в найближчій перспективі.
На жаль, прийняття законів України «Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 20002015 роки» та «Про екологічну мережу України» аж ніяк недостатньо для створення екомережі.
Наразі не створено правового механізму реалізації цього задуму. Свого часу В. В. Петров обґрунтовував необхідність створення природно-заповідного фонду таким чином: для підвищення ефективності заповідної справи необхідне створення єдиної системи управління, а будь-яке управління може бути організоване лише за наявності об'єкта управління, який має ознаки єдності; таким об'єктом і повинен стати природно-заповідний фонд¹. Проблема полягає у тому, що на даному етапі правового регулювання екомережа не може вважатися об'єктом, який має ознаки єдності. Схеми екомережі зображуються на мапах довільно, у законодавстві не передбачено встановлення в натурі меж структурних елементів екомережі. Не передбачено створення адміністрації або якогось іншого органу, який управлятиме екомережею. Отже, належних правових передумов для формування екологічної мережі поки що не створено. На нашу думку, перш за все потребує вдосконалення правовий режим земель, які згідно зі ст. 5 Закону України «Про екологічну мережу» віднесені до складових екомережі. Як уже зазначалося, до основних структурних елементів екологічної мережі за функціональним призначенням належать ключові та сполучні території. Ключові території становлять основу екологічної мережі. Це найбільш важливі з точки зору підтримання екологічної рівноваги та значні за площею природні комплекси, на яких встановлюється більш суворий, порівняно з іншими елементами екомережі, охоронний режим. Сполучні території виконують функцію об'єднання ключових територій в єдину систему.}

<< | >>

↑

Источник: Правове регулювання екологічних, аграрних та земельних відно- П68 син в Україні: сучасний стан і напрями вдосконалення : монографія / [А. П. Гетьман, М. В. Шульга, А. М. Статівка та ін.] ; за ред. А. П. Гетьмана та В. Ю. Уркевича. — Х. : Право,2012. — 448 с.. 2012

Еще по теме 3.4.2. Напрями вдосконалення земельного законодавства щодо формування екологічної мережі України:

- Аграрне право України - Аграрное право России -