3.4.1. Історичні та правові передумови формування екологічної мережі України

У свій час, ще в 70-ті рр. ХХ ст., учені різних країн світу обґрун­товували теорію, відповідно до якої для відновлення та збереження екологічного балансу необхідно поряд з освоєними природними тери­торіями виокремити території, що постійно чи тимчасово не викорис­товуються в економічній діяльності.

Одним із перших серед представників юридичної науки, який сприйняв ці передові ідеї, став О. А. Забєлишенський. На його думку, необхідність у вилученні з господарської експлуатації та збереженні як еталонів окремих ділянок непорушеної природи (завдяки створенню заповідників, заказників, заповідних зон, природних парків, зелених та рекреаційних зон та ін.) в майбутньому тільки зростатиме^{[715] [716]. У своїх роботах він наголошує на необхідності врахування нових підходів до землекористування, адже сучасною наукою доведено, що залучення до економічного обігу нових земель має екологічні межі. Вважається, що припустимий рівень окультурення земель не повинен перевищувати третини земель, оскільки окультурені землі не можуть регулювати баланс гідросфери й атмосфери та водний режим цілих материків так, як це роблять природні угіддя. Тривалий час панувала думка, за якою осушення боліт — це благо в усіх випадках, оскільки до економічного обігу залучаються нові землі, часто із великою потенційно накопиче­ною родючістю, а самі болота щонайменше не мають жодної цінності.}

Формування системи особливо охоронюваних природних територій безпосередньо пов’язано із завданням збереження біологічного різно­маніття. Збереження біосфери напряму залежить від збереження її складових — живих організмів і екосистем. Так само й існування живих організмів, у тому числі людини, залежить від існування біосфери. У цій планетарній системі кожен вид і кожна екосистема відіграють свою роль. Усі вони є особливими, неповторними і вкрай важливими її ланками. Зникнення однієї ланки може призвести до зникнення інших і руйну­вання всієї біосферної екосистеми. Існування різноманіття організмів дає змогу системі пристосовуватися до змін. Зі зменшенням чисельнос­ті одних живих організмів, деградацією екосистеми чи генного матері­алу їх екологічна ніша може бути заповнена іншими, подібними за своїми екологічними характеристиками організмами. Це свого роду за­міщення одних іншими на випадок екологічних катастроф^{[717] [718].}

На жаль, у юридичній літературі практично не приділяється уваги проблемі збереження біологічного різноманіття.

До цього міжнародні, національні заходи та інструменти, у тому числі й на рівні ЄС, були спрямовані на охорону та збереження окремих компонентів біорізноманіття, зокрема дикої флори і фауни. Упродовж 1970-1980-х рр. здійснено і впроваджено основні міжнародні угоди, спрямовані на збереження й охорону найбільш цінних видів чи різно­видів дикої флори та фауни (Конвенція про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі (Берн, 1979 р.), Кон­венція про міжнародну торгівлю видами дикої флори та фауни, що перебувають під загрозою зникнення (Вашингтон, 1973 р.), Конвенція про збереження мігруючих видів диких тварин (Бонн, 1979 р.), Кон­венція про збереження морської флори та фауни Антарктиди (Канбер­ра, 1980 р.)).

Наприкінці 70-х рр. стало зрозуміло, що такий вибірковий підхід, тобто збереження окремих видів флори та фауни, не розв'язує про­блеми втрати біорізноманіття на планеті.

не бралася до уваги проблема різкого зниження різноманіття інших видів рослин і тварин. Тоді ж було визначено, що збереження біоріз- номаніття потребує комплексного підходу, тобто однакового рівня за­хисту щодо всіх складових біологічного різноманіття. Саме такий підхід закладено в основу Конвенції про охорону біологічного різно­маніття¹.

Яким же чином збереження біорізноманіття пов'язане із землеко­ристуванням? Річ у тім, що поняття біорізноманіття включає не тільки види живих організмів, як, наприклад, ведмідь бурий чи польовий горобець, ялина європейська чи ковила азовська. Об'єктивні закони існування та функціонування біосфери роблять практично неможливим або вкрай складним і ризиковим збереження окремих видів живих організмів із відривом їх від природного середовища існування^{[720] [721]. Отже, на перший план висувається збереження середовищ існування пред­ставників біорізноманіття. Як зазначають науковці, знищення видів було наслідком не тільки прямого переслідування, яке припиняло ся заборонами полювання, його регулюванням та створенням заказників, а й знищення належних місць мешкання для рідкісних форм. Останнім часом особливо помітним є переважання непрямих впливів. Так, у XVII ст. пряме переслідування — полювання та збирання яєць призводили до 86 % випадків зникнення виду, а непрямі антропогенні впливи — через знищення місць проживання тварин — лише до 14 %. У ХХ ст. (до 1974 р.) це співвідношення змінилося на обернене: пряме переслідуван­ня стало причиною загибелі виду лише у 28 % випадків, а знищення місць проживання тварин спричиняло 72 % від зареєстрованого збіднен­ня генофонду планети. Технічні засоби значно частіше стають причиною негативного впливу на життя тварин, ніж людина з рушницею, яка ви­конує промислову функцію. З огляду на це приділяється підвищена увага заповідним та ширше — особливо охоронюваним територіям, що охороняють середовище існування видів від руйнування[722].}

Якщо йдеться про середовище існування, то в першу чергу це сто­сується землі як природного об'єкта. Тому можна констатувати, що розвиток законодавства про збереження біологічного різноманіття справлятиме значний вплив на розвиток земельного законодавства. Вимоги щодо необхідності збереження біологічного різноманіття ма­ють бути відображені у правовому регулюванні планування територій, наданні особливого охоронного режиму певним територіям, установ­ленні обмежень у землекористуванні, покладенні певних обов’язків на власників земельних ділянок та землекористувачів.

На думку П. Ф. Кулинича, до числа нових функцій сільськогоспо­дарських угідь як об’єкта земельних правовідносин слід віднести функцію забезпечення біорізноманіття¹. На його переконання, ця функ­ція випливає з функціонального призначення екологічної мережі як засобу забезпечення охорони довкілля. Сільськогосподарські угіддя, які входять до складу екомережі, беруть участь у реалізації її основного функціонального призначення — забезпечення ландшафтного та біорізноманіття і підлягають особливій охороні. Особливість цієї охо­рони полягає у наданні певного пріоритету в охороні сінокосів і пасо­вищ порівняно із правовою охороною інших сільськогосподарських угідь — ріллі, перелогів та багаторічних насаджень. Включені до еко­логічної мережі менш продуктивні сільськогосподарські угіддя під­лягають особливій правовій охороні перш за все як елементи довкілля. На нашу думку, такий підхід є цілком виправданим, особливо якщо врахувати, що в агроландшафті зосереджено унікальні місцеві попу­ляції видів судинних рослин, занесених до Червоної книги України, і на жодній із територій природно-заповідного фонду вони не відміча- лися^{[723] [724].}

Отже, земельно-правовий зміст забезпечення збереження біологіч­ного різноманіття полягає у захисті середовища існування видів шля­хом надання посиленої правової охорони землям, що перебувають у природному стані та стані, близькому до природного.

Для правового регулювання створення системи особливо охоро- нюваних територій необхідне визначення поняття таких територій. На наш погляд, заслуговує на увагу визначення, запропоноване О. О. Траніним: особливо охоронювані природні території — це ді­лянки території (акваторії), що включають природні комплекси та об'єкти як природного, так і штучного походження, що мають осо­бливе екологічне, наукове, лікувальне та естетичне призначення, ви­лучені у спеціально встановленому законом порядку повністю чи частково, тимчасово чи постійно, з господарської експлуатації з метою збереження еталонів природи, типових та унікальних ландшафтів, екосистем, генетичного фонду рослин та тварин, незвичайних при­родних утворень для вивчення природних процесів у природі, збере­ження, відтворення та відновлення окремих компонентів природи, контролю за змінами біосфери під впливом господарської діяльності, розроблення наукових основ природокористування, пропаганди охо­рони природи та освіти, а також для використання у певних випадках у рекреаційних цілях¹. На нашу думку, запропоноване поняття відпо­відає завданню створення не просто сукупності (на противагу поняттю «природно-заповідний фонд»), а єдиної територіальної системи охо- ронюваних природних територій, яка дасть можливість створити про­тивагу антропогенно зміненим землям.

У Законі України «Про охорону навколишнього природного сере­довища» вперше на законодавчому рівні з'явилася ідея створення особливо охоронюваних природних територій саме як системи. Серед принципів охорони довкілля в п. «д» ч. 1 ст. 3 Закону було закріплено принцип збереження просторової та видової різноманітності і ціліс­ності природних об'єктів і комплексів. Як підкреслюється в юридичній літературі, як конкретизація цього принципу Закон містить окремий розділ 12 «Природні території та об'єкти, що підлягають особливій охороні» (статті 60-64)^{[725] [726]. Відповідно до ст. 60 Закону особливій охоро­ні підлягають природні території та об'єкти, що мають велику еколо­гічну цінність як унікальні та типові природні комплекси, для збере­ження сприятливої екологічної обстановки, попередження та стабілі­зації негативних природних процесів і явищ. Природні території та об'єкти, що підлягають особливій охороні, утворюють єдину терито­ріальну систему і включають території та об'єкти природно-заповідного фонду, курортні та лікувально-оздоровчі, рекреаційні, водозахисні, полезахисні та інші типи територій та об'єктів, що визначаються за­конодавством України. Відповідно до ст. 61 Закону ділянки суші та водного простору, природні комплекси і об'єкти, які мають особливу екологічну, наукову, естетичну і народногосподарську цінність і при­значені для збереження природної різноманітності, генофонду видів тварин і рослин, підтримання загального екологічного балансу та фо­нового моніторингу довкілля, вилучаються з господарського викорис­тання повністю або частково й оголошуються територією чи об'єктом природно-заповідного фонду України. До складу природно-заповідного фонду України входять державні заповідники, природні національні парки, заказники, пам'ятки природи, ботанічні сади, дендрологічні та зоологічні парки, парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва, запо­відні урочища. Порядок організації, використання та охорони терито­рій та об'єктів природно-заповідного фонду, їх додаткові категорії визначаються законодавством України та Автономної Республіки Крим. Законом також визначено загальні засади правового режиму курортних і лікувально-оздоровчих (ст. 62) та рекреаційних зон (ст. 63). На жаль, ідея, закладена в Законі, тривалий час не була розвинена.}

У другій половині 1991 — на початку 1992 р. було підготовлено проект Закону про особливо охоронювані природні території та об'єкти, який пройшов обговорення у комісіях тодішньої Верховної Ради Укра­їни і був схвалений у першому читанні. Але прийняття цього Закону вимагало здійснення дуже серйозної кодифікаційної роботи, аби все­бічно і системно виписати режими всіх зазначених елементів, різних за своєю юридичною природою та екологічною цінністю, що, на дум­ку розробників проекту, на той час було неможливим. Тож, завдання було спрощено і робоча група підготувала проект Закону про природно- заповідний фонд, який пройшов усі види експертиз і був успішно прийнятий під час другого слухання у Верховній Раді України 16 черв­ня 1992 р.¹

Саме в цей час ішлося підготування міжнародної Конвенції про біологічне різноманіття, яка була прийнята 5 червня 1992 р. на конфе­ренції в Ріо-де-Жанейро та ратифікована Законом України від 29 лис­топада 1994 р.^{[727] [728]}

Отже, у законодавстві була реалізована концепція природно- заповідного фонду. На певному етапі розвитку екологічного законо­давства, безумовно, це було прогресивним кроком. Проте це не давало можливості створити систему особливо охоронюваних природних територій, оскільки природно-заповідний фонд складається з територій та об'єктів, які аж ніяк не пов'язані у просторі. Про це свідчить по­дальший розвиток правового регулювання відносин щодо особливо охоронюваних природних територій.

Тільки в Законі України від 21 вересня 2000 р. № 1989-ІІІ «Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки»^[729] ідея, закладена в Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища», нарешті на­була подальшого розвитку. Основною метою Програми є збільшення площі земель країни з природними ландшафтами до рівня, достатньо­го для збереження їх різноманіття, близького до притаманного їм при­родного стану, та формування їх територіально єдиної системи, по­будованої відповідно до забезпечення можливості природних шляхів міграції та поширення видів рослин і тварин, яка б забезпечувала збе­реження природних екосистем, видів рослинного і тваринного світу та їх популяцій. При цьому національна екологічна мережа має відповіда­ти вимогам щодо її функціонування у Всеєвропейській екологічній мережі та виконувати провідні функції щодо збереження біологічного різноманіття. Крім того, Програма має сприяти збалансованому та не- виснажливому використанню біологічних ре сурсів у господарській діяльності (п. 3 Програми).

На нашу думку, прийняття цього Закону — переломний момент у розвитку екологічного (а також земельного) законодавства. Уперше на рівні закону було ухвалено цілком конкретну програму дій із ство­рення науково обґрунтованої системи охоронюваних природних тери­торій. Більш того, вона розглядається як частина Всеєвропейської екологічної мережі. У Програмі не просто передбачено поєднання на­ціональної екологічної мережі з екологічними мережами країн, з яки­ми Україна має спільні кордони, а визначено конкретні елементи еко- мережі, через які буде здійснено таке поєднання. Так, відповідно до п. 8 Програми створення спільних транскордонних елементів національ­ної екологічної мережі здійснюватиметься у співробітництві з такими країнами: Республіка Польща — Західнополіський біосферний запо­відник, біосферний заповідник Східні Карпати, Розточанський біо- сферний заповідник; Республіка Бєларусь — Західнополіський біо­сферний заповідник, Рівненський природний заповідник, національний природний парк Прип'ять-Стохід; Російська Федерація — Сновський природний заповідник, Луганський природний заповідник, Деснянсько- Старогутський національний природний парк, національний природ­ний парк Меотида, національний природний парк Донецький кряж; Румунія — Дунайський біосферний заповідник, Вижницький націо­нальний природний парк; Республіка Молдова — Нижньодністров- ський національний природний парк; Словацька Республіка — біо- сферний заповідник Східні Карпати. У Програмі прямо визначено, що національна екологічна мережа має виконувати провідні функції щодо збереження біологічного різноманіття.

Програмою передбачено ухвалення законодавчих актів, спрямова­них на запровадження правових норм формування національної еко­логічної мережі. З цією метою необхідно прийняти закони України про національну екологічну мережу України, про збереження земель, про економічне стимулювання суб'єктів землекористування до здійснення заходів щодо розвитку та підтримання екологічної мережі, про при­бережну смугу морів, внести відповідні зміни до ЗК України, Лісового кодексу України, Водного кодексу України, законів України «Про охо­рону навколишнього природного середовища», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення». Передбачають­ся розроблення і затвердження інших нормативно-правових актів, спрямованих на вдосконалення економічного механізму, пов'язаного з охороною та відтворенням природних ландшафтів та збереженням біологічного різноманіття. З метою посилення відповідальності за по­рушення вимог законодавства з питань охорони, використання та від­творення ландфаштного різноманіття передбачається внести зміни до КК України та Кодексу України про адміністративні правопорушення (п. 9).

Серед усіх законів, ухвалення яких передбачено Програмою, було прийнято лише Закон України від 24 червня 2004 р. № 1864-4 «Про екологічну мережу України». Відповідно до ч. 1 ст. 3 цього Закону екомережа — це єдина територіальна система, яка утворюється з метою поліпшення умов для формування та відновлення довкілля, підвищен­ня природно-ресурсного потенціалу території України, збереження ландшафтного та біорізноманіття, місць оселення та зростання цінних видів тваринного і рослинного світу, генетичного фонду, шляхів мігра­ції тварин через поєднання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, а також інших територій, які становлять особливу цінність для охорони довкілля і відповідно до законів та міжнародних зобов'язань України підлягають особливій охороні.

У Законі визначено структурні елементи екомережі — території екомережі, що відрізняються за своїми функціями. До структурних елементів екомережі належать ключові, сполучні, буферні та віднов­лювані території. Ключові території забезпечують збереження най­більш цінних і типових для даного регіону компонентів ландшафтно­го та біорізноманіття. Сполучні території (екокоридори) поєднують між собою ключові території, забезпечують міграцію тварин та обмін генетичного матеріалу. Буферні території забезпечують захист ключо­вих та сполучних територій від зовнішніх впливів. Відновлювані те­риторії забезпечують формування просторової цілісності екомережі, для яких мають бути виконані першочергові заходи щодо відтворення первинного природного стану (ст. 3).

Закон чітко визначив не тільки об'єкти, а й складові екомережі, до яких включив: 1) території та об'єкти природно-заповідного фон­ду; 2) землі водного фонду, водно-болотні угіддя, водоохоронні зони; 3) землі лісового фонду; 4) полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, які не віднесені до земель лісового фонду; 5) землі оздо­ровчого призначення з їх природними ресурсами; 6) землі рекреацій­ного призначення, які використовуються для організації масового відпочинку населення і туризму, проведення спортивних заходів; 7) інші природні території та об'єкти (ділянки степової рослинності, пасовища, сіножаті, кам 'яні розкопки, піски, солончаки, земельні ділянки, у межах яких є природні об'єкти, що мають особливу при­родну цінність); 8) земельні ділянки, на яких зростають природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України; 9) терито­рії, які є місцями перебування чи зростання видів тваринного і рос­линного світу, занесених до Червоної книги України; 10) частково землі сільськогосподарського призначення екстенсивного викорис­тання — пасовища, луки, сіножаті тощо; 11) радіоактивно забрудне­ні землі, що не використовуються та підлягають окремій охороні як природні регіони з окремим статусом (ст. 5).

Об'єктами екологічної мережі визнано її окремі складові, що мають ознаки просторового об'єкта, тобто певну площу, межі, характеристи­ки тощо, зокрема території та об'єкти природно-заповідного фонду, водного, лісового фондів, сільськогосподарські угіддя екстенсивного використання (пасовища, сіножаті, луки) та інші землі.

Отже, екологічна мережа України являє собою не просту сукуп­ність, а науково обґрунтовану систему природоохоронних територій, що покликана забезпечити відновлення екологічної рівноваги на тери­торії країни. Створення екологічної мережі має на меті не захист окре­мих природних об'єктів чи навіть комплексів, а формування сприят­ливого для життя і здоров'я людини середовища.