Напрями вдосконалення публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні

Публічне адміністрування на місцевому рівні у сфері економіки на сучасному етапі відбувається в складних умовах глобалізації життя українського суспільства. Можемо спостерігати активний розпад стійких соціальних зв’язків, таких, наприклад, як шлюб, досить низький рівень можливостей людини адаптуватися до сучасних змін - скажімо, таких, як поява національної поліції, зміна ціннісних орієнтацій населення, зміна відносин у соціумі, ставлення людства до навколишнього середовища, один до одного та до держави в цілому.

Сфера економіки - явище складне й багатогранне, а особливо на місцевому рівні, оскільки включає до себе різні види діяльності, які можуть

відрізнятися залежно від адміністративно-територіальної одиниці, на якій вони здійснюються, її географічних, культурних та інших особливостей.

Оскільки в Україні процеси реформування місцевої влади розпочалися досить недавно, то варто було б зробити деякі запозичення в розвинених зарубіжних країн, які вже пройшли цей надзвичайно складний шлях і мають позитивні результати в зазначеній сфері.

У більшості країн світу розвиток публічного управління здійснюється відповідно до європейських цивілізованих моделей, спрямованих на підвищення темпів позитивних змін у суспільстві та перебудову всієї системи соціально-економічних і політичних відносин як підґрунтя соціально- правових держав. Визначальними владними інституціями в управлінні економічним і соціальним розвитком міст є органи місцевого самоврядування й органи місцевої влади, які складаються з інституційних підрозділів - управлінь і департаментів, секторів, комісій та інших, між якими існує горизонтальна кооперація (відносини в частині змісту їх повноважень і відповідальності) [19].

Публічне адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні є не простим, оскільки стосується місцевих фінансів, їх формування, розподілу, контролю за вказаними процесами та звітності перед державною.

В усіх розвинених країнах на органи публічного адміністрування покладено доволі великий обсяг повноважень. Це зумовлено тим, що вказані органи найбільш наближені до різних сфер життєдіяльності населення та економічного розвитку регіонів. Якщо говорити про економіку на місцевому рівні, то матимемо на увазі місцеві фінанси, які формуються різними способами залежно від можливостей регіонів, населення, яке там проживає, географічних особливостей та підтримки держави в цілому.

Місцеві фінанси, як специфічна сфера економічних відносин, впливають на соціально-економічне становище країни та її фінансову безпеку, сприяють розвитку демократії в суспільстві, визначають умови життєдіяльності громадян та рівень їх добробуту. Головним призначенням місцевих фінансів є забезпечення фінансовими ресурсами діяльності органів місцевого самоврядування, пов’язаної зі здійсненням ними покладених на них функцій і повноважень, найбільш повне задоволення потреб населення територіальних громад та якісне надання локальних суспільних послуг, формування стимулюючого механізму щодо ефективного використання фінансових ресурсів, пошуку додаткових джерел фінансування [194].

Говорячи про публічне адміністрування на місцевому рівні у сфері економіки, ватро зупинитися та визначити, які елементи становлять сферу економіки і яку роль вони відіграють у житті регіонів та держави в цілому. Тож у першу чергу маємо зазначити, що місцеві фінанси є невід’ємною складовою економіки України. Вони відіграють досить суттєву роль у процесі вдосконалення публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому (територіальному) рівні в державі, де на сьогоднішній день діє місцеве самоврядування.

Що стосується формування місцевих фінансів у нашій державі, то необхідно зазначити, що бюджетна система в сьогоднішній складній економічній та політичній ситуації має велику кількість невирішених питань, про що свідчить низький рівень життя населення, високий рівень вартості послуг та одночасно низька якість зазначених послуг, високий ступінь незадоволення громадян і напружена ситуація на міжнародному рівні.

Місцевим фінансам, поряд із державними фінансами, фінансами суб’єктів господарювання та фінансами домогосподарств, відведене важливе місце в фінансовій системі країни. Склад і структура місцевих фінансів України, як і в інших країнах, відображає особливості адміністративно- територіального поділу та специфіку місцевого самоврядування. Сутність місцевих фінансів як економічної категорії та зміст їх основного призначення виявляються у складі місцевих інститутів, до яких належат: місцеві бюджети, місцеві податки і збори, цільові фонди органів місцевого самоврядування, місцеві позики [29, с.111 -112].

За своєю економічною сутністю місцеві фінанси - це система формування, розподілу й використання фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами влади покладених на них функцій і завдань - як власних, так і делегованих [74].

До складу місцевих фінансових ресурсів включають:

- фінансові ресурси місцевих органів влади (місцевий бюджет і цільові фонди);

- фінансові ресурси підприємств комунальної форми власності [94].

Центральне місце в системі місцевих фінансів належить місцевим

бюджетам. Тут варто зупинитися й коротко розглянути поняття «бюджет», що дасть нам можливість більш детально з’ясувати особливості формування місцевих бюджетів як основної складової сфери економіки на місцевому рівні.

Отже, бюджет - це план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду [137].

Бюджет як одна з ланок фінансової системи відображає виробничі відносини, відтворює відносини розподілу й перерозподілу, опосередковує обіг грошової маси. Бюджету належить важлива роль у фінансовій системі держави. Через бюджет здійснюється фінансування заходів економічного і соціального розвитку, що мають загальнодержавне значення, а також стосуються міждержавних відносин.

Місцеві бюджети - найчисельніша ланка бюджетної системи, яка відіграє важливу роль у перерозподілі валового внутрішнього продукту. Важлива роль відводиться місцевим бюджетам і в соціально-економічному розвитку території, адже саме з місцевих бюджетів здійснюється фінансування закладів освіти, культури, охорони здоров’я населення, засобів масової інформації; також фінансуються різноманітні молодіжні програми, видатки на впорядкування населених пунктів. Саме з місцевих бюджетів здійснюються видатки на соціальний захист та соціальне населення. Місцеві бюджети чинять безпосередній вплив на задоволення різних потреб населення, стан та якість наданих державних послуг. Ураховуючи те, що нині фінансові ресурси органів місцевого самоврядування обмежуються здебільшого доходами, які надходять до місцевих бюджетів, особливого значення набувають проблеми зміцнення їх дохідної бази, розвитку місцевого оподаткування, здійснення ефективного бюджетного регулювання [122, с. 343].

У вітчизняній фінансовій науці місцеві бюджети розглядаються в трьох аспектах:

-по-перше, це правовий акт, згідно з яким виконавчі органи влади отримують легітимне право на розпоряджання певними фондами грошових ресурсів;

-по-друге, це план (кошторис) видатків і доходів відповідного місцевого органу влади чи самоврядування;

-по-третє, це економічна категорія, оскільки бюджет є економічним атрибутом будь-якої самостійної територіальної одиниці, наділеної відповідним правовим статусом [190].

Місцевий бюджет складається зі спеціального та загального фондів. Спеціальний фонд має формуватися з конкретно визначених джерел надходжень і використовуватися на фінансування конкретно визначених цілей.

Так, наприклад, в Україні для місцевих бюджетів на 2016 рік:

1) 100% єдиного податку буде, як і минулого року, зараховуватись до бюджетів базового рівня. Надходження від цього джерела очікуються в розмірі 10,5 млрд грн.;

2) у місцевих бюджетах залишатиметься 100% місцевого акцизу;

3) перенесено зі спеціального до загального фонду державного бюджету (тобто забезпечено більш надійними джерелами) фінансування субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об’єднаних територіальних громад - 1 млрд грн та державного фонду регіонального розвитку, обсяг якого визначено у сумі 3 млрд грн. Крім того, додатково передбачено 1,94 млрд грн субвенції місцевим бюджетам на соціально-економічний розвиток окремих територій та 0,95 млрд грн коштів для капітальних видатків за програмою «Підтримка державних та регіональних інвестиційних проектів»;

4) повністю скасовано відрахування 3,6% ЄСВ для працівників та 6,1% для посадових осіб місцевого самоврядування і держслужбовців. Таким чином, органи місцевого самоврядування отримають додаткові надходження з ПДФО та економію по сплаті ЄСВ при виплаті зарплат працівникам бюджетної сфери;

5) збережено чинну систему розмежування видатків на охорону здоров’я за видами медичної допомоги.

6) виші І-ІІ рівня акредитації будуть і далі фінансуватися з державного

бюджету, а не місцевих, як пропонувалося спочатку; на місцевий рівень передається лише професійно-технічна освіта, розвиток якої на території реально повинен належати до повноважень органів місцевого

самоврядування;

7) розширено деякі повноваження місцевих рад щодо встановлення місцевих податків і зборів.

Усе це дає можливість зберегти основні здобутки бюджетної децентралізації та закласти нові можливості для подальшого розвитку місцевого самоврядування [44].

Основу місцевих бюджетів становлять місцеві податки і збори, неподаткові доходи та надходження з бюджетів вищого рівня. Зазначені джерела формування місцевого бюджету поєднуються між собою в першу чергу за рахунок об’єктивних можливостей отримання місцевих податків та від того, чи спроможні вищі органи влади забезпечити відповідними фінансами ту чи іншу територію. Отже, можна зробити висновок, що податки є головним джерелом місцевих бюджетів, а також вони поділяються на дві групи, а саме місцеві податки та надходження із загальнодержавного бюджету. Основою місцевих податків і зборів є обов’язкові платежі, що встановлюються сільськими, селищними, міськими радами згідно з законодавством, справляються в межах відповідних адміністративно- територіальних одиниць і зараховуються до їх бюджетів. Ефективне використання інституту місцевих податків і зборів є важливим способом зміцнення всієї фінансової системи держави. У розвиених країнах місцеві податки і збори, як правило, мають досить високу питому вагу в загальній сумі грошових надходжень органів регіонального і місцевого самоврядування (у таких європейських країнах, як Данія, Іспанія, Норвегія, Швеція, Фінляндія, Швейцарія - більш як 40 %). На жаль, практика свідчить, що роль місцевих податків і зборів у формуванні доходів місцевих бюджетів України поки що незначна (менше 5 %), а окремі органи місцевого самоврядування ще недостатньо використовують наявні можливості збільшення доходів місцевих бюджетів за рахунок їх упровадження [155, с. 195-198].

Отже, місцеві бюджети становлять основну складову сфери економіки на місцевому рівні, вони є тією фінансовою базою органів місцевого самоврядування, яка закріплює їх самостійність, за допомогою якої відбувається розвиток регіонів та здійснюється господарська діяльність. Також повноцінні місцеві бюджети дозволяють органам місцевого самоврядування розвивати інфраструктуру тієї чи іншої адміністративно- територіальної одиниці й розширювати її економічний потенціал. Усе це у своїй сукупності надає можливості вказаним органам місцевої влади більш якісно задовольняти потреби населення та підвищувати рівень їх життя, а також, поряд з іншими одиницями бюджетної системи держави, реалізовувати на практиці нові програми економічного розвитку регіонів і держави в цілому.

Проте, незважаючи на все вищезазначене, місцеві бюджети в нашій державі мають досить вагомі проблеми, до яких можна віднести:

- недосконалу систему формування дохідної частини, у тому числі розподіл податків між місцевим та державним бюджетом, у результаті якого місцеві бюджети не отримують необхідних коштів;

- неефективну та непрозору систему фінансування видатків, де особливо гостро постає проблема нестачі коштів на виконання місцевими органами влади делегованих повноважень та на здійснення капітальних інвестицій;

- нераціональними є і міжбюджетні відносини, у тому числі існуюча процедура фінансового вирівнювання, яка позбавляє органи місцевого самоврядування стимулу збільшувати доходи, адже збільшення надходжень призводить до збільшення вилучень на користь регіонів, які досягли гірших результатів [71];

- майже повна залежність від державного бюджету;

- непрозорість і фаворитизм у наданні фінансової допомоги з центру;

-відсутність стимулів у додатковому одержанні доходів та економному

витрачанні бюджетних коштів [122, с. 344].

Усе це, у своїй сукупності, суперечить винятковій ролі місцевих бюджетів в економічній системі держави, унеможливлює виконання покладених на них складних завдань.

Після місцевих бюджетів наступною важливою ланкою місцевих фінансів є кошти суб’єктів господарювання. До них належать, по-перше, фінансові ресурси підприємств комунальної форми власності, найчастіше це комунальні підприємства; по-друге, це фінансові ресурси підприємств, що використовуються ними на фінансування соціально-культурних та житлово- комунальних об’єктів [26].

Іншою ланкою місцевих фінансів є місцеві (територіальні) позабюджетні фонди. Джерелами формування таких фондів служать позичкові ресурси, доброчинні внески підприємств і населення, спеціальні збори (страхові), надходження з централізованих позабюджетних фондів, наприклад пенсійного та ін. Позабюджетні фонди найчастіше мають цільове призначення [26].

Отже, місцеві фінанси як сукупність грошових потоків, що пронизують реальний сектор регіональної економіки, в Україні перебувають на стадії становлення. Різноступенева розвиненість складових місцевих фінансів - місцевих бюджетів, фінансів комунальних підприємств, місцевих позабюджетних фондів і місцевих запозичень - залишає широкий простір для подальшого розвитку окремих сфер та вдосконалення існуючих. Серед складових місцевих фінансів стабільним розвитком нині характеризуються місцеві бюджети, незважаючи на невирішеність окремих проблем. Менш розвиненими і за питомою вагою, і за функціональними характеристиками залишаються ланки місцевих запозичень, кошти суб’єктів господарювання та місцевих позабюджетних фондів[26].

Стан справ, який існує на сьогоднішній день у вітчизняній економіці і як наслідок у сфері економіки на місцевому рівні, свідчить про те, що централізація в управлінні країною та її економікою є безперспективною. Проведення відповідних реформ є очевидним, а децентралізація є обов’язковою, оскільки без вказаних процедур налагодження взаємозв’язків територіальних інтересів із загальнодержавними просто неможливе.

Проблема забезпечення стабільного економічного розвитку на місцевому рівні (певної адміністративно-територіальної одиниці) залишається надзвичайно актуальною для більшості органів публічного адміністрування.

Сьогодні в Україні органи публічного адміністрування повинні ставити перед собою такі завдання:

- забезпечення належного функціонування відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

- розвиток господарства відповідного регіону;

- формування доходів бюджету для реалізації державних і регіональних управлінських структур;

- формування інших фінансових ресурсів для розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці;

- створення умов для підвищення рівня і якості життя населення територій;

- розвиток соціальної сфери, необхідної для життєдіяльності населення даної території;

- охорона навколишнього середовища як єдиного джерела проживання та ін. [184].

Стосовно публічного адміністрування на місцевому рівні у сфері

економіки варто зазначити, що його основу має складати:

- по-перше, продумане та обґрунтоване формування системи цілей публічного адміністрування в зазначеній сфері;

- по-друге, обґрунтування принципів публічного адміністрування у сфері економіки;

- по-третє, визначення методів забезпечення здійснення публічного адміністрування;

- по-четверте, розробка та обґрунтування ефективних шляхів реалізації поставлених цілей публічного адміністрування на місцевому рівні у сфері економіки.

Що стосується принципів публічного адміністрування на місцевому рівні у сфері економіки, то тут за основу необхідно брати базові положення, які апробовані на практиці щодо прийняття та реалізації рішень публічного адміністрування, тобто мова йде про принципи загального характеру, зокрема:

- принцип історизму та системності;

- принцип комплексності та єдності регіональної політики;

- принцип науковості;

- принцип ефективності та оптимальності;

- принцип варіантності та стимулювання;

- принцип єдності всіх видів адміністрування;

- принцип самостійності і самозабезпеченості потреб регіону;

- принцип компліментарності та узгодженості інтересів;

- принцип відповідності, ієрархічності, функціональної інтеграції;

- принцип зворотного зв’язку;

- принцип різноманітності;

- принцип відповідальності [183].

На нашу думку, застосування саме цих принципів надасть можливості забезпечити якісне публічне адміністрування на місцевому рівні в цілому та у сфері економіки зокрема, а також сприятиме забезпеченню прийняття об’єктивних управлінських рішень, розвитку відповідної сфери на місцевому рівні та створить усі необхідні умови для притягнення до відповідальності в разі виявлення фактів порушень або зловживаннь у зазначеній сфері на місцевому рівні.

В Україні публічне адмініструванні у сфері економіки на місцевому рівні відбувається в досить складних політичних та економічних умовах, супроводжується суттєвими суперечностями, зокрема:

- функції публічного адміністрування і місцевого самоврядування у зазначеній сфері в переважній більшості випадків збігаються;

- повноваження, завдання та стратегії цих органів визначено поверхнево;

- чітко не передбачено відповідальність за невиконання або неналежне виконання владних повноважень органами публічного адміністрування та місцевого самоврядування;

- методи управління, притаманні як публічному адмініструванню, так і місцевому самоврядуванню, не сприяють реалізації державних і місцевих інтересів; місцеве самоврядування досі регламентується державою.

Усе це в своїй сукупності досить сильно погіршує стан та перспективи розвитку сфери економіки на місцевому рівні. Як приклад сказаного варто навести стан економічних показників розвитку м. Дніпродзержинська. Так, динаміка зазначених показників фіксує зниження ефективності процесів суспільної діяльності, хоча кількість суб’єктів господарювання має тенденцію до збільшення за рахунок зростання підприємств малого та середнього бізнесу, питома вага яких становить усього близько 5%. Це свідчить про недостатню силу впливу влади на якість і темпи зростання підприємництва в місті і поліпшення його соціального середовища, неефективність регулюючих і контролюючих заходів, відсутність використання наявних організаційних резервів. Окрім цього обсяг інвестицій в основний капітал в останні роки суттєво зменшився, відповідно рівень працевлаштування не підвищується. Отже, можна зробить висновок, що в даному випадку результативність діяльності органів місцевої влади та реалізація функцій публічного адміністрування має невикористані можливості, що не сприяє підвищенню ефективності управління керованими системами.

Таким чином, сфера економіки на місцевому рівні перебуває в тій же складній ситуації, що й економіка держави в цілому. Подальше перетворення публічного адміністрування сфери економіки на місцевому рівні полягає у винайдені оптимальних пропорцій загальнодержавного, регіонального та місцевого рівнів адміністрування. Потрібно розвивати та вдосконалювати процес децентралізації управління й адміністрування, що передбачає передачу більшості управлінських функцій від держави середнім і нижнім рівням управління в регіони, формування регіональної відтворювальної моделі розвитку в рамках переважно самостійного вирішення всіх нагальних проблем регіону і у сфері економіки зокрема [106, с. 10 -12].

Усе це, з урахуванням основоположних підходів публічного адміністрування на місцевому рівні, особливостей і специфіки регіональних господарських систем, дасть їм можливість ефективно функціонувати.

Узагальнюючи усе вищенаведене, ми дійшли певних висновків, які дозволили запропонувати такі напрями вдосконалення публічного адміністрування сфери економіки на місцевому рівні.

Отже, на державному рівні необхідно:

- сформувати та привести у відповідність нормативно-правову базу щодо публічного адміністрування в цілому та на місцевому рівні у сфері економіки зокрема;

- розмежувати функції органів місцевого самоврядування та публічного адміністрування на місцевому рівні у сфері економіки, які, як свідчить вітчизняна практика, у переважній більшості випадків збігаються;

- відмежувати повноваження органів місцевого самоврядування та публічного адміністрування на місцевому рівні у сфері економіки;

- дослідити, підготувати, описати та узаконити розгорнутий і конкретизований перелік дій та реальних засобів, які будуть якісно, послідовно виконуватися, у передбачених законом способах суб’єктами публічного адміністрування на місцевому рівні у сфері економіки;

- конкретизувати прийоми публічного адміністрування та виключити їх неефективне використання на місцевому рівні у сфері економіки.

- підвищити рівень відповідальності органів публічного

адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні та закріпити на законодавчому рівні конкретні види відповідальності за ймовірні порушення, зловживання та злочини;

- впровадити інноваційні технології процедури здійснення

публічного адміністрування;

- запровадити європейські стандарти публічного адміністрування в цілому та у сфері економіки на місцевому рівні зокрема.