__ 3.3.1. Управління в галузі використання та охорони земель: поняття й сутність

В умовах сьогодення землевпорядні роботи фактично зведені лише до розроблення проектів відведення земельних ділянок і підготування документів, що посвідчують права на них. Як відмічають фахівці, ідеться про найпримітивніші види землевпорядної документації, яки­ми супроводжуються процедура надання і вилучення земельних ді­лянок, оформлення правовстановлюючих паперів на них тощо^[639]. Проектно-вишукувальні роботи з організації використання й охорони земель майже не здійснюються. До негативних наслідків щодо сучас­ного стану земель в Україні призвела втрата землеустроєм державного характеру. Головною причиною цього слід уважати насамперед брак належної державної уваги до землеустрою, його ролі та значення для забезпечення сталого розвитку територій, обмеженість державного фінансування заходів із землевпорядкування. Адже саме від останньо­го залежать формування структури адміністративно-територіального устрою, збереження й охорона земель, забезпечення галузей економіки земельними ресурсами. Саме він є основним елементом управління земельними ре сурсами країни, реальним механізмом у сфері належ­ного регулювання земельних відносин¹. Проекти землеустрою, що стосуються еколого-економічного обґрунтування сівозміни та впоряд­кування угідь, мають забезпечити їх раціональне й ефективне викорис­тання, створити умови для підвищення продуктивності праці на них, вирішити питання призупинення ерозійних процесів, визначити площі земель, користування якими є економічно неефективним та екологічно небезпечним. Виникає гостра необхідність найближчим часом підго­тувати проект Загальнодержавної програми використання та охорони земель як одного із заходів землеустрою. Мета її опрацювання — ви­значення складу та обсягів першочергових і перспективних заходів з використання й охорони земель, а також обсягів і джерел ресурсного забезпечення їх реалізації. Деякі фахівці в галузі земельних ресурсів наполегливо стверджують, що в державі необхідно завершити форму­вання єдиної землевпорядної служби, яка б не тільки здійснювала ведення кадастру і реєстру земель, планування територій та земле­устрій, а й формувала державну політику управління земельними ре­сурсами, а також земельними відносинами в цілому^{[640] [641].}

За даними Державного агентства земельних ресурсів України, в Укра­їні налічується 29 795 населених пунктів, з яких встановлено межі в 17 434 з них, що складає 58,5 % від їх загальної кількості^[642]. Основні про­блеми виникають через те, що немає ні Закону «Про адміністративно- територіальний устрій», ні генеральних планів населених пунктів. У на­явності ж досить низький рівень фінансування робіт із землевпорядку­вання, незацікавленість органів місцевого самоврядування щодо вирішення питань закріплення і зміни меж населених пунктів. Серед правознавців існує позиція, відповідно до якої окре слення меж адміністративно-територіальних утворень належить посвідчувати не державними актами, а фіксувати в земельно-кадастровій документації^[643].

На сьогодні певні позитивні зрушення щодо впровадження Авто­матизованої системи ведення централізованого Державного земельного кадастру (АС ДЗК), якою передбачаються різні рівні доступу до інфор­мації окремих категорій користувачів, уже відбулися. Розпочалися ро­боти з коригування і розроблення індексно-кадастрових карт. Постано­вою Кабінету Міністрів України від 8 грудня 2010 р. затверджено По­рядок складення і затвердження індексних кадастрових карт (планів) і кадастрових планів земельних ділянок, вимоги до їх оформлення¹. На­брання чинності з 1 січня 2011 р. постановами Кабінету Міністрів Укра­їни від 9 вересня 2009 р. № 1021 «Про затвердження порядків ведення Поземельної книги і Книги записів про державну реєстрацію актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користуван­ня земельною ділянкою, договорів оренди землі»^{[644] [645] та від 18 серпня 2010 р. № 749 «Про затвердження Тимчасового порядку присвоєння кадастро­вого номера земельній ділянці»[646] має сприяти впровадженню принципу «єдиного вікна» під час визначення кадастрового номера земельної ді­лянки, її реєстрації та документів, що посвідчують права на неї, а також реєстрації обмежень (обтяжень) щодо її використання. 7 липня 2011 р. прийнято Закон України «Про державний земельний кадастр»[647] — осно­ву розвитку земельних відно син, який має сприяти вдосконаленню системи управління земельними ресурсами. У найближчому майбутньо­му — систематизація всієї інформації за останні роки і внесення її в єдину геоінформаційну систему. Кінцевим етапом створення АС ДЗК, за словами представників Департаменту державного земельного када­стру зазначеного комітету (нині — агентства), буде забезпечення захис­ту інформації від несанкціонованого втручання[648]. Аналогічні проекти Світового банку нині здійснюють Російська Федерація, Молдова, Грузія, а також деякі Балканські країни.}

Підкреслимо, що нині в Україні завершено аерофотозйомку тери­торії країни. За підсумками фахівців, відзнято близько 600 тис. км², що є основою для ведення Державного земельного кадастру^[649]. Отже, наша держава виконала одну з основних вимог ЄС.

Спираючись на викладене, можна зробити деякі висновки і навести пропозиції. В основі встановлення правового статусу і закріплення пов­новажень відповідних органів управління земельними ресурсами має бути рівень розвитку суспільства та земельних відносин. Крім того, при реалізації земельної політики необхідно посилити економічний механізм стимулів, компенсацій, а також платності землевикористання. Слід звер­нути увагу на ефективність державного управління і посилити контроль у сфері використання та охорони земельних ресурсів. В умовах рефор­мування земельних відносин треба якнайшвидше вдосконалити систему принципів управління в розглядуваній царині, що сприятиме його дієвос­ті і прозорості. Із цією метою доцільно найближчим часом завершити формування механізму державного управління земельними ресурсами — землеустрою, Державного земельного кадастру.

Земельний кадастр в Україні повинен бути тільки державним, оскільки його відомості і документи, які він містить, — це державний інформаційний ресурс, база для реєстрації права власності на землю та нерухомість. Видається доцільним також забезпечити запобігання дублюванню повноважень державних органів земельних ресурсів ор­ганами місцевого самоврядування у сфері земельних відносин. Най­ближчим часом треба створити організаційно-правове підґрунтя для забезпечення повноцінного обігу земельних ділянок, який має ґрунту­ватися на принципі прозорості економічного обігу земель та їх вико­ристання. Потрібно сприяти формуванню повноцінного ринку земель через термінове завершення розроблення Закону України «Про ринок земель», у якому докладно визначити механізм купівлі-продажу землі в порядку проведення земельних аукціонів та конкурсів.

У липні 2011 р. у Верховній Раді України було зареєстровано про­ект Закону «Про ринок земель» (реєстраційний № 9001-1 від 18 липня 2011 р.). Начасі — його прийняття. Підкреслимо, що у власність землю зможуть набути лише фізичні особи, які є громадянами України, фер­мерські господарства, територіальні громади та безпосередньо держа­ва. З уведенням ринку землі громадяни отримають можливість повніс­тю реалізувати своє конституційне право на землю. Запровадженню в Україні ринку земель має передувати широкомасштабна роз’яснювальна робота.

Визначенню справедливої ринкової вартості землі повинен сприя­ти й Закон України «Про оцінку земель»^[650]. Слід підтримати пропозицію деяких фахівців у сфері земельних відносин стосовно необхідності вдосконалення методичних засад нормативної і експертної грошової оцінки земельних ділянок¹. З метою ефективного використання земель­них ресурсів буде доцільним й прийняття Закону «Про державний земельний банк». На сьогодні у Верховній Раді України зареєстровано проект Закону «Про Державний земельний банк України» (реєстрацій­ний № 4337 від 10 квітня 2009 р.), який буде спеціалізованою держав­ною фінансовою установою, основне завдання якої — кредитування сільськогосподарських товаровиробників під заставу землі та іншого майна. Державному земельному банку України належатиме виключне право заставоутримувача земель сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та фер­мерського господарства, а також переважне право купівлі земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва і фермерського господарства.

Залишається дискусійним й питання про прийняття Закону «Про зо­нування земель», що зумовлено низкою чинників: по-перше, зонування земель частково врегульовано містобудівним законодавством; по-друге, за переконанням правознавців, перед прийняттям такого Закону потрібно визначитися з тим, що є первинним — зонування земель, зонування їх використання та охорони чи планування територій. Є сенс найближчим часом прийняти й Закон «Про державну інвентаризацію земель». Існують сподівання й на прийняття Закону «Про порядок установлення і зміни меж адміністративно-територіальних одиниць», проект якого свого часу було представлено Державним комітетом України із земельних ресурсів.

Вважаємо за необхідне якомога скоріше закріпити на законодавчо­му рівні форму державного акта на право комунальної власності на землю, внести зміни до Закону України «Про розмежування земель державної та комунальної власності» з приводу спрощення цього про­цесу і підготувати проект Загальнодержавної програми використання та охорони земель. Не можна не погодитися з позицією сучасних на­уковців, за якою розмежування земель державної та комунальної власності є важливою передумовою інституціоналізації прав держави та територіальних громад на землю^{[651] [652], а отже, воно створить умови для забезпечення суверенітету та обороноздатності країни, сприятиме самодостатньому розвитку територіальних громад тощо1. Крім того, головну мету розмежування, з чим не можна не погодитися, фахівці вбачають у реалізації органами державної влади та органами місцево­го самоврядування конституційних прав Українського народу на землю та захист прав суб'єктів усіх форм власності[653] [654]. Доцільно підтримати й позицію щодо нагальної потреби в розробленні та реалізації Загаль­нодержавної програми управління землями державної власності[655]. Ви­магають коригування загальнодержавні і регіональні програми вико­ристання та охорони земель як складники землеустрою. Настав час також забезпечити прозору реєстрацію права власності на землю, опрацювання та затвердження проектів землевпорядкування стосовно формування земель комунальної власності і проектів розмежування земель державної та комунальної власності.}