1.6. Землеустрій як функція державного управління у сфері використання і охорони земель

Державне управління земельним фондом в Україні є частиною державного управління в цілому, але саме специфіка його об’єкта, відносини щодо раціонального використання та охорони земель, відрізняє його від інших сфер державного управління.

В радянські часи державне управління в сфері використання та охорони земель представляло собою виконавчо-розпорядчу діяльність відповідних державних органів щодо здійснення функцій, які випливали із права виключної державної власності на землю [50, с.216]. У 50-х роках питання про зміст та поняття державного управління землею викликало значну зацікавленість. Так, на думку Г.А. Аксеньонка, право управління землею набуває особливого значення в умовах виключної державної власності та не може ототожнюватися з правом розпорядження. Управлінням є безпосереднє завідування землями, яке полягає у реєстрації, обліку землі, яку вже відведено вищим органом для певної мети, у розподілі землі всередині певного відомства, у контролі за належним її використанням [167, с.304].

Протилежної думки дотримувався І.В. Павлов, вважаючи зазначені поняття тотожними [168, c.89].

В.К. Григор’єв прийшов до висновку, що право управління єдиним державним земельним фондом має в своїй основі розпорядження землею [169, c.168].

Методи управління земельними ресурсами того часу носили адміністративний характер, в основу яких було покладено прийняття державою обов’язкових рішень для здійснення прямого впливу на суб’єкта господарювання, іноді без врахування конкретної ситуації.

Наприкінці 80-х років почали виявлятися глибокі протиріччя в розвитку земельних відносин, породжені монополією виключної державної власності на землю. Це зумовило необхідність докорінних змін земельних відносин на основі проведення земельної реформи.

Здійснення земельної реформи вимагає нових форм державного регулювання земельних відносин, нових підходів та змісту управління земельними відносинами. Землеустрою властивий державний характер, оскільки його характер та конкретний зміст визначається земельним законодавством; держава встановлює екологічні вимоги щодо вчинення заходів у сфері землеустрою; організація та фінансування таких заходів здійснюється переважно державою; керівництво такими заходами, контроль за їх реалізацією та охорона землі здійснюється переважно державними органами із землеустрою; саме держава визначає та регулює землевпорядний процес, так надання, вилучення земельних ділянок здійснюється виключно на підставі рішень компетентних державних органів; держава організує підготовку кадрів із вчинення заходів у сфері землеустрою вищого та середнього порядку [13, с.88 – 90].

Землеустрій спрямовується державою на укріплення та розвиток нових, сучасних форм землеволодіння і землекористування, поліпшення територіальної організації народного господарства, в першу чергу, в агропромисловому комплексі. Держава шляхом землевпорядних заходів охороняє землю, встановлює раціональні форми її використання, розподіляє її відповідно до функціонального призначення, між галузями та суб’єктами господарювання.

О.І Красcов вважає, що необхідно створити нову систему управління використанням та охороною земель, яка б базувалася на економічних методах управління, основу яких складали б економічні стимули, які б сприяли економічній зацікавленості щодо раціонального використання та охорони земель [81, c.173].

У зв’язку з ліквідацією монополії та перерозподілом державної власності на землю, закріпленням багатосуб’єктності форм власності на неї державне управління земельним фондом розмежовується на два напрями: управління держави як власника землі (господарське державне управління, в якому земля є лише об’єктом господарської діяльності держави, що реалізується через систему державних органів) та управління держави як органа влади, який є сувереном відносно всіх інших форм земельної власності (земля виступає в якості просторового базису для здійснення владних функцій держави) [47, c.93].

Зміст державного управління щодо раціонального використання та охорони земель розкривається через конкретні функції управління. На думку А.П. Гетьмана, функції державного управління використанням і охороною навколишнього природного середовища представляють собою “визначені екологічним законодавством види діяльності органів управління й інших суб’єктів права, спрямовані на організацію раціонального використання і відтворення природних ресурсів, а також охорону довкілля” [65, с.108]. Він вважає кожну з функцій державного управління самостійною за цільовим призначенням, порядком і формами здійснення, системою органів виконання.

В.Л. Мунтян справедливо наголошує, що управління в галузі природокористування і охорони природи є найважливішим засобом здійснення природоохоронної функції держави [173, с.

Ю.О. Вовк вбачає в управлінні в галузі використання і охорони об’єктів природи організаторську діяльність, спрямовану на забезпечення найбільш раціонального використання природних ресурсів і охорону довкілля [66, с.81].

В юридичній літературі запропоновано декілька класифікацій функцій управління в сфері природокористування та охорони довкілля. Так, А.П. Гетьман поділяє зазначені функції на групи, що дозволяє чітко з’ясувати співвідношення та зміст відповідних функцій [174, c.56 – 66]. До групи організаційних функцій управління він відносить: просторово-територіальний устрій об’єктів природи; облік природних ресурсів; розподіл та перерозподіл природних ресурсів; прогнозування використання природних ресурсів та охорони довкілля; екологічне планування; в умовах появи нових функцій управління до зазначених функцій буде доцільним додати й екологічне ліцензування. До групи попереджувально-охоронних функцій управління входять: екологічний моніторинг; екологічна експертиза; екологічний контроль. Групу інших функцій утворюють: стандартизація і нормування в сфері охорони довкілля; вирішення екологічних спорів; інформування про стан навколишнього природного середовища; до перелічених функцій слід додати й функцію екологічноі сертифікації.

Іншу класифікацію функцій управління в сфері екології надає М. І. Малишко, який розподіляє вказані функції за основними напрямками діяльності на дві групи: загальні та спеціальні [175, c.34]. Загальні функції складають: планування і прогнозування; організаційна діяльність; облік; екологічний контроль і нагляд; координація, а спеціальні: стандартизація та нормування; видача ліцензій та лімітів на природокористування; екологічний моніторинг; екологічна експертиза; ведення державних природоресурсових кадастрів; ведення Червоної книги; розподіл і перерозподіл природних ресурсів тощо. В умовах підвищення значущості екологічного фактору при використанні природних ресурсів, зокрема ґрунтів, уявляється доцільним розробити Червону книгу ґрунтів (на зразок Російської Федерації), до якої буде необхідно включити рідкісні ґрунти та ґрунти, що знаходяться під загрозою зникнення.

Серед функцій державного управління у сфері використання та охорони земель слід виділяти наступні: планування використання земель; функцію землеустрою; ведення державного земельного кадастру; державного контролю за раціональним використанням і охороною земельних ресурсів; вирішення земельних спорів; моніторинг земель; притягнення до юридичної відповідальності; справляння плати за землю; природно-господарське районування земель; зонування земель тощо. Саме землеустрою належить провідна роль серед перерахованих функцій державного управління земельним фондом. У сучасних умовах саме він є тим публічно-правовим інститутом, який має домінуюче та загальнодержавне значення. Цей висновок випливає з чинного законодавства. Так, при аналізі Закону України “Про Генеральну схему планування території України” від 7 лютого 2002 р. можна зробити висновок про роль землеустрою при плануванні та використанні території країни [176]. Зокрема, саме шляхом землеустрою реалізовуються заходи щодо раціонального використання території країни, передбачені зазначеним нормативним актом.

Слід зазначити, що в умовах трансформації економіки, проведення земельної реформи сутність і зміст деяких функцій зазнають змін. Серед цих функцій є й функція землеустрою. Нині на землеустрій покладено виконання важливих завдань щодо раціонального використання земельних ресурсів, їх охорони та захисту ґрунтів незалежно від цільового призначення земель.

Новим у характеристиці функції землеустрою є і закріплення екологічного аспекту у чинному Земельному кодексі України. Як відомо, земельна ділянка, надана землекористувачам або землевласникам для певних цілей, функціонує в тісному зв’язку з іншими об’єктами природи. Вона є частиною єдиної екологічної системи. Процес використання земельної ділянки може по-різному впливати на стан довкілля. Це залежить від суб’єкта, який використовує землю.

Таким чином, якщо екологічний підхід буде забезпечуватися у відповідних проектах землеустрою, то в кінцевому рахунку це буде забезпечувати і екологічно збалансоване користування земельними ділянками власниками і користувачами земельних ділянок. Отже, виконуючи дії у сфері землеустрою, слід не лише реалізовувати певні матеріальні інтереси, а й враховувати конкретні екологічні інтереси ряду суб’єктів. Як відомо, відсутність врахування екологічного фактору при вчиненні заходів землеустрою може призвести до глобальних екологічних проблем. Серед них найгострішими є: ерозія ґрунтів, їх закислення та засолення, заболочення і перезволоження земель, виснаження родючого шару ґрунту тощо. Необхідно додати, що екологічна спрямованість землеустрою поки що зафіксована лише формально. У дійсності ж щороку збільшується значний масив деградованих, малопродуктивних та техногенно забруднених земель сільськогосподарського призначення. Що призвело до появи нового розділу у Земельному кодексі – “Консервація земель”. З появою великої кількості приватних сільськогосподарських землеволодінь кожний господар займається лише обробкою власної ділянки, а поля продовжують вкриватися бур’яном. Все це свідчить про поки що лише формальне закріплення екологічних вимог землеустрою. Зазначені негаразди дещо спричинені також і втратою або застарілістю документації у сфері землеустрою, й проведенням заходів землеустрою переважно за державний рахунок при відсутності достатніх коштів державного бюджету на необхідні заходи.

Розглядаючи землеустрій як функцію, необхідно з’ясувати її співвідношення з іншими категоріями, наприклад, з методами. В літературі іноді функції підмінюють методами, розглядаючи землеустрій не як функцію державного управління, а як метод державного управління у сфері використання та охорони земель [177, c.133]. З цим не можна погодитись, адже функціями державного управління є відповідні напрями управлінської діяльності. Загальна теорія держави і права виходить з того, що методом правового регулювання є сукупність прийомів, способів та засобів впливу права на суспільні відносини [178, c.335]. Метод же певної функції державного управління представляє собою сукупність певних способів і прийомів її здійснення. Кожна управлінська функція, у свою чергу, складається з певних форм та методів реалізації. Якщо говорити про функцію землеустрою, то мова йде про поєднання економічних і вдосконалених адміністративних методів.

В умовах проведення земельної реформи, при змінах, що відбуваються в агропромисловому комплексі землеустрою відводиться вирішальна роль. В результаті земельних перетворень значно збільшилася кількість сільськогосподарських та інших землеволодінь і землекористувань, змінилися їх межі, площі, організація території. Реальним механізмом наведення порядку у використанні земель, переоблаштування території може бути тільки землеустрій. Всі дії, пов’язані з перерозподілом земель, утворенням нових землеволодінь і землекористувань, організацією використання і охорони земель, повинні здійснюватися лише в порядку землеустрою, на основі детального екологічного і соціально-економічного обґрунтування. Як вже зазначалося, у процесі кардинальної зміни земельних відносин певні трансформації відбуваються і зі змістом землеустрою. Землеустрій як функція державного управління значно збагачується (заходи землеустрою охоплюють не лише землі сільськогосподарського призначення, а й адміністративно-територіальних утворень, житлової та громадської забудови), з’являються його нові провадження, оновлюється суб’єктний склад. В умовах проведення земельної реформи з’являються нові види документації із землеустрою. Якщо, в радянські часи видами документації із землеустрою були відповідні проекти землеустрою, що складалися, наприклад, при відведенні або зміні меж існуючих господарств, то нині з’являються нові види такої документації: загальнодержавні й регіональні (республіканські програми) використання та охорони земель; проекти землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь; проекти землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень; схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень; проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення та ін. Слід зазначити, що складання відповідних проектів та схем землеустрою є правовими формами реалізації землеустрою. Виникнення приватної форми власності на землю, уявляється, повинна була б звільнити власників таких ділянок від дотримання вимог землеустрою. Проте, навіть, приватний власник повинен дотримуватися цих вимог. Постає питання, чи не обмежуються його права у даному разі. Однак такі обмеження обумовлені суспільними інтересами. Власність же на землю відіграє соціальну роль. ЇЇ обмеження зумовлене публічними інтересами. У зв’язку з чим, необхідно додати, що в умовах проведення земельної реформи при введенні приватної власності та втягненні землі до цивільного обороту постає питання про пріоритет земельного або цивільного законодавства щодо регулювання земельних відносин. Зазначене питання виникає у зв’язку з тим, що чинне цивільне законодавство, зокрема чинний Цивільний кодекс України, містить декілька положень щодо регулювання земельних відносин (регулювання відносин власності, найму (оренди) земельної ділянки, віднесення її до нерухомих речей) [179]. Цивільний кодекс 1963 року у ч. 4 ст. 2, на відміну від нині чинного, чітко закріплював, що земельні відносини регулюються земельним законодавством [180]. Наукові дискусії щодо цієї проблеми тривають. Деякі вчені не визнають існування земельного права як галузі права, чим виключають питання щодо співввідношення норм земельного та цивільного права. Так, на думку В.О. Дозорцева, земельні відносини розділилася, як такі, що регулюються цивільним та адміністративним правом, земля перебуває у сфері дії цивільного права та є об’єктом економічного обороту [181, c.26]. Інша низка фахівців з цивільного права стверджує, що нині земля й інші природні ресурси втягнуті до товарного обороту й відносини з їх використання є майновими, приймають коштовний характер, що свідчить про їх входження до предмету цивільного права [182, c.18]. Протилежної точки зору дотримується М.І. Краснов, М.О. Сиродоєв, М.М. Осокін, мотивуючи свою думку унікальністю, незамінністю та невідтворюваністю землі як природного ресурсу, невичерпністю виробничої сили [183, c.58; 184, c.35; 185, с.52]. Дійсно, у системі земельних відносин важливе місце посідають питання щодо порядку надання землі, оформлення прав на неї, обліку, здійснення контролю за використанням землі, проведення землеустрою, ведення державного земельного кадастру, охорони земель, вирішення земельних спорів, відповідальності за порушення земельного законодавства тощо, тобто більша специфічна галузь суспільних відносин регулюється земельним правом. Щодо землі складаються специфічні відносини, які визначаються її винятковими особливостями. Залежно від суспільно-виробничої сфери або економічної діяльності куди втягується земля, вона виконує різні функції. У сільському господарстві вона вона є основним засобом виробництва,одночасно будучи просторово-операційним базисом для всіх видів людської діяльності. Виходячи з характеру зазначених суспільних відносин, правове регулювання відповідних суспільних відносин не може здійснюватися в межах Цивільного кодексу і в цілому цивільного права. Оскільки це є не лише специфічна галузь суспільних відносин, а й переважно сфера публічного права. Об’єднує ж ці відносини їх матеріальний об’єкт – земля.

Відомо, що значення земельного кадастру при проведенні землеустрою, плануванні використання та охорони земель набуло особливого значення в умовах ринкової економіки, земельної реформи. Матеріали земельного кадастру підлягають обов’язковому застосуванню при проведенні землеустрою, надаючи відомості про оцінку економічної ефективності запланованих заходів, місце земельних ресурсів у складі всіх земель держави, повні дані про правовий, природний, господарський склад земель тощо. Отже, дані земельного кадастру слугують вихідною інформацією для землеустрою. В свою чергу результати проведення землевпорядних дій є документальною основою для ведення земельного кадастру та фіксуються (після затвердження землевпорядної документації) як зміни, які офіційно відбулися у межах та режимах землекористування. Відповідно до положення “Про регіональні кадастри природних ресурсів”, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 р. № 17/81 відомості та дані про місце розташування, правовий режим земельних ділянок, кількісну та якісну характеристику земель, а також їх розподіл серед землевласників та землекористувачів є основою для ведення кадастрів земельних ресурсів [186]. Землеустрій і земельний кадастр у професійному відношенні представляють собою певну єдність: землеустрій є державним механізмом перерозподілу земель, а земельний кадастр – системою документації про стан земельного фонду у кожний конкретний період. На основі даних земельного кадастру розробляються інші види кадастрів, серед яких – містобудівний кадастр, що містить дані генерального плану або плану забудови, або детального плану, правовий статус, допустимі види забудови та інші види використання земельних ділянок, єдині умови та обмеження забудови окремих земельних ділянок тощо. Також, як відомо, на теперешній час за умов посилення процесів урбанізації йде розширення територій населених пунктів, зокрема міст, за рахунок земель сільськогосподарського призначення, які посідають пріоритетне місце щодо виконання землевпорядних заходів.

З урахуванням викладеного доцільно зробити наступні висновки:

1. В умовах реформування економіки, проведення земельної реформи зміст функції землеустрою зазнає змін, значно збагачується, землеустрою відводиться вирішальна роль.

2. Уявляється доцільним при регулюванні земельних відносин вважати земельне законодавство пріоритетним порівняно з цивільним, правове регулювання відповідних суспільних відносин не може здійснюватися в межах Цивільного кодексу і в цілому цивільного права.