__ 3.3.2. Основні функції управління в галузі використання та охорони земель

Акцентуємо увагу на тому, що зміст управління землями виявляється у низці функцій, що здійснюються відповідними компетентними органа­ми. На погляд сучасних науковців, функції управління являють собою види (напрями) діяльності уповноважених державою органів влади щодо забезпечення організації раціонального та ефективного використання земель^[656].

До управлінських повноважень органів державної влади належать і повноваження щодо встановлення та зміни меж адміністративно- територіальних утворень.

У чинному ЗК України питанню встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних утворень присвячено окремий розділ, що є новелою земельного законодавства та підкреслює значущість за­значених правових положень в умовах реформування земельних від­носин. Зазначимо, що відповідно до Основних напрямів земельної реформи в Україні на 2001-2005 роки, схвалених Указом Президента України від 30 травня 2001 р. № 372/2001¹, формування раціональних меж та земельно-кадастрова організація територій населених пунктів є одним із напрямів реалізації земельної реформи. На момент прий­няття відповідного нормативно-правового акта проблема встановлен­ня меж населених пунктів залишалася надзвичайно складною^{[657] [658].}

Стаття 173 ЗК України визначає межу адміністративно - територіального утворення як умовну замкнену лінію на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій.

Аналіз ст. 173 ЗК України дозволяє констатувати, що законодавче визначення межі адміністративно-територіального утворення є недо­сконалим. Не зовсім зрозумілою уявляється точка зору законодавця щодо визначення межі як умовної замкненої лінії. Убачається доціль­ним уважати за межу адміністративно-територіального утворення зовнішню межу території адміністративно-територіального утворення, на якій здійснюються повноваження відповідного органу місцевого самоврядування, що виокремлює ці землі від суміжних територій. Вона має встановлюватися і змінюватися за проектами землеустрою, що розробляються відповідно до техніко-економічного обґрунтування їх розвитку і генеральних планів населених пунктів.

Проекти формування територій і встановлення меж адміністративно- територіальних утворень складаються з метою створення територіаль­них умов для самостійного вирішення органами місцевого самовряду­вання питань місцевого життя, ураховуючи інтереси населення, яке проживає на відповідній території.

Згідно зі ст. 132 Конституції України територіальний устрій Укра­їни ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної вла­ди, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з ура­хуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Саме територіальне планування виконує функцію вибору оптимального варіанта територіальної організації¹. Стаття 133 Конституції України закріпила систему адміністративно-територіального устрою України, яку складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.

Базовим нормативно-правовим актом при цьому є Порядок скла­дення плану земельно-господарського устрою території населеного пункту», затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2008 р. № 79^{[659] [660], який складається з метою здійснення організаційно-правових, інженерно-технічних та природоохоронних заходів щодо використання земель відповідно до цільового призна­чення, розподілу земель за формами власності та користування, зо­крема оренди, забезпечення режиму використання земель у межах охоронних зон, зон особливого режиму та захисту від руйнування.}

Залежно від рівня відповідного адміністративно-територіального утворення рішення про встановлення і зміну його меж ухвалюють Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, Київська чи Севастопольська міська рада. Відповідно до ЗК України вирішенню питання щодо встановлення і зміни меж передує подання до вищої ради з боку Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міської ради або ра­йонних та відповідних сільських, селищних рад. Рішення про встанов­лення меж районів у містах ухвалює міська рада за поданням районних у містах рад. Певні повноваження з цього приводу належать і місцевим державним адміністраціям. Згідно зі ст. 17 ЗК України до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин на­лежить підготування висновків щодо встановлення та зміни меж сіл, селищ, районів, районів у містах та міст.

Чинний ЗК України закріпив положення щодо встановлення меж адміністративно-територіальних утворень у порядку та відповідно до закону. Проте відповідний закон й досі не прийнято, а Положення «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР», затверджене Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981 р.

Сьогодні в умовах проведення земельної реформи обговорюються декілька проектів Закону України «Про адміністративно-територіальний устрій України», який має відповідати сучасним вимогам. Відповідно до одного з таких проектів межі адміністративно-територіальних утво­рень мають встановлюватися: на суші — за характерними точками і лініями рельєфу; на судноплавних річках — за серединою головного фарватеру або тальвегу річки; на несудноплавних річках (ручаях) — за їх серединою або за серединою головного рукава річки; на озерах та інших водоймах — за прямою лінією, що з'єднує виходи меж адміністративно-територіальних одиниць до берегів озера або іншої водойми; на водосховищах гідровузлів та інших штучних водоймах — відповідно до лінії меж, що проходили на місцевості до їх заповнення; за межами землекористувачів; на залізничних і автодорожніх мостах, греблях та інших спорудах, що проходять через ділянки судноплавних і несудноплавних річок (ручаїв), — за серединою цих споруд або за їх технологічною віссю, незалежно від проходження меж на воді; за лі­нією державного кордону України. Цим документом передбачається, що складові системи адміністративно-територіального устрою Украї­ни за своїм статусом поділяються на: адміністративно-територіальні одиниці — Автономна Республіка Крим, області, райони, райони у міс­ті, громади — села, селища, міста; населені пункти — села, селища, міста; невеликі поселення; спеціальні поселення. Відповідно до ЗК України адміністративно-територіальним утворенням є район, село, селище, місто, район у місті (ст. 173), але з невідомих причин до цьо­го переліку не включено області. Аналіз норм зазначеного проекту закону дає змогу дійти висновку про те, що адміністративно- територіальні одиниці є дещо ширшою категорією, ніж населені пунк­ти, які, у свою чергу, можуть входити до адміністративно-територіальних одиниць.

Межі адміністративно-територіальних утворень мають посвідчу- ватися шляхом складання державного акта України, форма та порядок видавання якого встановлюються Верховною Радою України. Законом передбачено, що цей акт надаватиметься відповідному адміністративно- територіальному утворенню і повинен містити відомо сті про межі певної адміністративно-територіальної одиниці. Зараз форму такого акта ще не розроблено. Уявляється, що державний акт України на межі адміністративно-територіального утворення відрізнятиметься від державних актів, які посвідчують право власності на землю або право постійного землекористування, оскільки він виконуватиме дещо іншу роль.

Наявність такого державного акта дає уявлення про просторові межі території певного адміністративно-територіального утворення. У межах території села, селища, міста, району в місті можуть пере­бувати ділянки державної, комунальної, приватної власності. Право власності на ці землі, а також землі, надані в постійне користування, посвідчується відповідними державними актами, форми яких затвер­джуються Кабінетом Міністрів України. Форма ж та порядок видаван­ня державного акта України на межі адміністративно-територіального утворення встановлюються Верховною Радою України. Відповідно до проекту зазначеного закону до державного акта на межі має додавати­ся топографічна карта відповідного масштабу з нанесеною межею певної адміністративно-територіальної одиниці та суміжними адміністративно-територіальними одиницями. Згідно із Законом Укра­їни від 22 травня 2003 р. № 858-IV «Про землеустрій»^[662] розроблення проектів землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміністративно- територіальних утворень є складовою землеустрою на загальнодер­жавному і регіональному рівнях. Відповідні проекти розробляються для створення повноцінного життєвого середовища та сприятливих умов їх територіального розвитку, забезпечення ефективного викорис­тання потенціалу територій із збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурної цінності, урахуванням інтересів власників зе­мельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, і затвер­дженої містобудівної документації.

Функція планування використання та охорони земель полягає перш за все у розробленні загальнодержавної та регіональних програм ви­користання та охорони земель. У таких програмах передбачаються конкретні заходи щодо освоєння нових земель, поліпшення сільсько­господарських угідь, підвищення родючості ґрунтів, проведення робіт із поліпшення деградованих земель¹. Відповідно до ст. 177 ЗК України загальнодержавні програми розробляються з метою забезпечення по­треб населення і галузей економіки у землі та її раціонального вико­ристання і охорони. Регіональні програми використання та охорони земель розробляються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними державними адміністраціями і затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим та обласними радами. Програми використання та охорони земель міст Києва і Севастополя розробля­ються Київською і Севастопольською міськими державними адміні­страціями та затверджуються відповідними радами. Як уже зазнача­лося, в Україні досі не розроблено Загальнодержавної програми ви­користання та охорони земель як одного із заходів землеустрою, у якій необхідно визначити склад і обсяги першочергових та перспективних заходів із використання та охорони земель, а також обсяги і джерела ресурсного забезпечення їх реалізації.

Доцільно зазначити, що на загальнодержавному рівні планування територій здійснюється шляхом розроблення Генеральної схеми пла­нування території України, яка визначає основні напрями раціональ­ного використання території держави, зокрема пріоритети та концеп­туальні вирішення планування і використання території країни, удо­сконалення систем розселення та забезпечення сталого розвитку населених пунктів, розвитку виробничої, соціальної та інженерно- транспортної інфраструктур, формування національної екологічної мережі. Наголосимо, що при аналізі Закону України від 7 лютого 2002 р. № 3059-ІІІ «Про Генеральну схему планування території України»^{[663] [664] можна зробити висновок про роль землеустрою при плануванні та ви­користанні території країни. Саме шляхом землеустрою реалізуються заходи щодо раціонального використання території країни, передбаче­ні цим нормативним актом.}

Державний контроль за використанням та охороною земель віді­грає надзвичайно важливу роль при здійсненні державної екологічної політики. Відповідно до ст. 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюють уповноважені орга­ни виконавчої влади по земельних ресурсах, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель — спеціально уповноважені орга­ни з питань екології та природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель вста­новлюється законом. Таким є Закон України від 19 червня 2003 р. № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель»¹.

Згідно з нормами цього Закону основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є: забезпечення до­держання органами державної влади, органами місцевого самовряду­вання, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України; забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель; запобігання порушенням за­конодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчас­не виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення; забезпечення додержання власниками землі та землекорис­тувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрун­тів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів.

Заслуговує на підтримку позиція В. І. Курила, на думку якого дер­жавний контроль за використанням та охороною земельних ресурсів є засобом реалізації державної політики, однією із форм досягнення управлінської мети — забезпечення своєчасності виконання управлін­ських рішень у сфері раціонального використання та охорони земель­них ресурсів^{[665] [666].}

Основними принципами здійснення державного контролю за ви­користанням та охороною земель є: забезпечення раціонального ви­користання та охорони земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави; пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні земельних ресурсів над економіч­ними інтересами; повне відшкодування шкоди, заподіяної довкіллю внаслідок порушення земельного законодавства України; поєднання заходів економічного стимулювання і відповідальності у сфері вико­ристання та охорони земель.

Слід погодитися зі В. Д. Швецем стосовно того, що при визна­ченні поняття державного контролю доцільно виходити з того, що він є функцією, яку держава здійснює з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань, ухвалення рішень та їх правомір- ності¹.

Свого часу повноваження у сфері нагляду (контролю) за викорис­танням та охороною земель належали Державній інспекції з контролю за використанням та охороною земель як урядовому органу, який діяв у системі Державного комітету України із земельних ресурсів, йому підпорядковувався і який було ліквідовано у листопаді 2010 р. У зв'язку з ліквідацією цього органу повноваження щодо здійснення державно­го контролю за використанням та охороною земель були передані Державному комітету із земельних ресурсів.

Підкреслимо, що зараз повноваження з державного контролю за використанням та охороною земель здійснює Державна інспекція сільського господарства України, яка є центральним органом виконав­чої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в АПК. Відповідно до Указу Президента України від 13 квітня 2001 р. № 459/2011 «Про Державну інспекцію сільського господарства України»^{[667] [668] Державна інспекція сільського господарства України здій­снює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності.}

За суб’єктами здійснення виділяють державний, самоврядний та громадський контроль. С. І. Хом’яченко зазначає, державний і само­врядний контроль мають однакову природу¹. Як вважають сучасні науковці, обидва мають спільну мету — забезпечення раціонального використання та охорони земель як основного національного багатства. Крім того, вони уособлюють реалізацію конституційних засад україн­ського народу через діяльність двох складових публічної влади — ор­ганів державної влади та органів місцевого самоврядування^{[669] [670].}

Моніторинг земель як функція управління являє собою систему спостереження за станом земель із метою своєчасного виявлення змін, їх оцінювання, відвернення та ліквідації наслідків негативних процесів. Відповідно до ст. 191 ЗК України у системі моніторингу земель збира­ється, обробляється, передається, зберігається та аналізується інфор­мація про стан земель, прогнозуються їх зміни та розробляються на­уково обґрунтовані рекомендації для ухвалення рішень щодо запобі­гання негативним змінам стану земель та дотримання вимог екологічної безпеки. Доцільно зазначити, що моніторинг земель є скла­довою частиною державної системи моніторингу довкілля.

Залежно від цілей, спостережень і охоплення територій моніторинг земель може бути національним, регіональним та локальним. Моніто­ринг земель здійснюється уповноваженими органами виконавчої вла­ди з питань земельних ресурсів, з питань екології та природних ресур­сів. Основним завданням моніторингу земель є прогнозування еколого- економічних наслідків деградації земельних ділянок із метою запобігання або усунення дії негативних процесів.

Порядок проведення моніторингу земель встановлюється Кабіне­том Міністрів України. Згідно з Положенням про моніторинг земель, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 1993 р. № 661^[671], об’єктом моніторингу є всі землі незалежно від форми власності на них. Складовою частиною моніторингу земель виступає моніторинг ґрунтів. Доцільно зазначити, що останній є об’єктом науко­вих досліджень і розглядається як самостійна функція державного управління в галузі охорони довкілля і врегульована нормами права система повторних дій, спрямованих на отримання і передавання ін­формації про якісний стан ґрунтів і рівень їх родючості до органів державної влади та осіб, зацікавлених в отриманні такої інформації, з метою використання її у господарській діяльності та ухвалення юри­дично значущих рішень з охорони земель сільськогосподарського призначення^[672].

Залежно від мети спостережень та ступеня охоплення територій проводиться такий моніторинг земель: національний — на всіх землях у межах території України; регіональний — на територіях, що характе­ризуються єдністю фізико-географічних, екологічних та економічних умов; локальний — на окремих земельних ділянках та в окремих части­нах (елементарних структурах) ландшафтно-екологічних комплексів.

Моніторинг земель складається із систематичних спостережень за станом земель (агрохімічна паспортизація земельних ділянок, зйомка, обстеження і вишукування), виявлення у ньому змін, а також оціню­вання: стану використання земельних ділянок; процесів, пов’язаних із змінами родючості ґрунтів (розвиток водної і вітрової ерозії, втрата гумусу, погіршення структури ґрунту, заболочення і засолення), зарос­тання сільськогосподарських угідь, забруднення земель пестицидами, важкими металами, радіонуклідами та іншими токсичними речовина­ми; стану берегових ліній річок, морів, озер, заток, водосховищ, лима­нів, гідротехнічних споруд; процесів, пов’язаних з утворенням ярів, зсувів, сельовими потоками, землетрусами, карстовими, кріогенними та іншими явищами; стану земель населених пунктів, територій, зай­нятих нафтогазодобувними об’єктами, очисними спорудами, гноєсхо­вищами, складами паливно-мастильних матеріалів, добрив, стоянками автотранспорту, захороненням токсичних промислових відходів і ра­діоактивних матеріалів, а також іншими промисловими об’єктами. Спостереження за станом земель залежно від строку та періодичності їх проведення поділяються на: базові (вихідні, що фіксують стан об’єкта спостережень на момент початку моніторингу земель); періо­дичні (через рік і більше); оперативні (фіксують поточні зміни).

Проведення моніторингу земель здійснюється у такому порядку: виконання спеціальних зйомок і обстежень земель; виявлення негатив­них чинників, вплив яких потребує здійснення контролю; оцінювання, прогнозування, запобігання впливу негативних процесів. Стан земель­ного фонду оцінюється шляхом аналізування низки послідовних спо­стережень і порівнянь одержаних показників.

Стандартизація і нормування в галузі охорони земель та відтворен­ня родючості ґрунтів є однією з функцій державного управління зе­мельними ресурсами, яка здійснюється з метою забезпечення еколо­гічної і санітарно-гігієнічної безпеки громадян шляхом прийняття відповідних нормативів і стандартів, що визначають вимоги стосовно якості земель, допустимого антропогенного навантаження на ґрунти та окремі території, допустимого сільськогосподарського о своєння земель тощо. У галузі охорони земель та відтворення родючості ґрун­тів установлюються такі нормативи: а) оптимального співвідношення земельних угідь; б) якісного стану ґрунтів; в) гранично допустимого забруднення ґрунтів; г) показники деградації земель та ґрунтів. Нор­мативні документи із стандартизації в галузі охорони земель та від­творення родючості ґрунтів установлюються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до ст. 29 Закону України від 19 червня 2003 р. № 962-ІУ «Про охорону земель»^[673] до нормативних документів із стандартизації в галузі охорони земель належать: терміни, поняття класифікації; ме­тоди, методики і засоби визначення складу та властивостей земель; вимоги до збирання, облікування, оброблення, збереження, аналізу­вання інформації про якість земель, прогнозування зміни родючості ґрунтів; вимоги щодо раціонального використання та охорони земель; технічні умови щодо процесів та послуг у сфері охорони земель; ме­трологічні норми, правила, вимоги до організації робіт; інші норма­тивні документи із стандартизації у галузі охорони земель.

У галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів уста­новлюються такі нормативи: гранично допустимого забруднення ґрунтів; якісного стану ґрунтів; оптимального співвідношення зе­мельних угідь; оптимального співвідношення культур у сівозмінах у різних природно-сільськогосподарських регіонах; показників де­градації земель та ґрунтів.

Нормативи гранично допустимого забруднення ґрунтів визнача­ються з метою встановлення критеріїв придатності земель для їх ви­користання за цільовим призначенням. До нормативів гранично до­пустимого забруднення ґрунтів належать: гранично допустимі концен­трації у ґрунтах хімічних речовин, залишкових кількостей пестицидів і агрохімікатів, важких металів тощо; максимально допустимі рівні забруднення ґрунтів радіоактивними речовинами.

Нормативи якісного стану ґрунтів установлюються з метою запо­бігання їх виснаженню і використовуються для здійснення контролю за якісним станом ґрунтів. Вони визначають рівень забруднення, опти­мальний вміст поживних речовин, фізико-хімічні властивості тощо.

Нормативи оптимального співвідношення земельних угідь установ­люються для запобігання надмірному антропогенному впливу на них, у тому числі надмірній розораності сільськогосподарських угідь.

До нормативів оптимального співвідношення земельних угідь на­лежать: оптимальне співвідношення земель сільськогосподарського, природно-заповідного та іншого природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного, рекреаційного призначення, а також земель лісо­вого та водного фондів; оптимальне співвідношення ріллі та багато­річних насаджень, сіножатей, пасовищ, а також земель під полезахис­ними лісосмугами в агроландшафтах.

Нормативи оптимального співвідношення культур у сівозмінах у різних природно-сільськогосподарських регіонах установлюються з метою досягнення високих і стабільних урожаїв та запобігання ви­снаженню і втраті родючості ґрунтів унаслідок ґрунтовтоми. Зазна­чені нормативи визначають структуру посівних площ для різних природно-сільськогосподарських регіонів та перелік культур для ви­рощування у цих регіонах.

Нормативи показників деградації земель встановлюються для кож­ної категорії земель із метою запобігання погіршенню їх стану і за­стосовуються для здійснення контролю за використанням та охороною земель. До них належать показники гранично допустимого погіршен­ня стану і властивостей земельних ресурсів унаслідок антропогенного впливу та негативних природних явищ, а також нормативи інтенсив­ності використання земель сільськогосподарського призначення.

Використання в сільськогосподарському виробництві сільськогос­подарської техніки, питомий тиск ходових частин на ґрунт якої пере­вищує встановлені нормативи, забороняється.

Показники інтенсивності використання земель сільськогосподар­ського призначення встановлюються з урахуванням даних агрохімічної паспортизації земель. При встановленні показників інтенсивності ви­користання земель сільськогосподарського призначення визначаються сільськогосподарські культури, вирощування яких обмежується або забороняється, а також технології та окремі агротехнічні операції щодо їх вирощування.

Показники інтенсивності використання земель сільськогосподар­ського призначення використовуються в процесі складання проектно- технологічної документації на вирощування сільськогосподарських культур.

В умовах проведення земельної реформи набуває особливого зна­чення державна реєстрація прав на землю. Доречно погодитися з дум­кою сучасних науковців, за якою державна реєстрація прав на землю є офіційним визнанням і підтвердженням державою фактів виникнен­ня, переходу або припинення прав власності, користування, зокрема права оренди землі, їх обмежень, земельних сервітутів та ін., що су­проводжуються внесенням даних про зареєстровані права до Держав­ного реєстру речових прав на нерухоме майно та їх обмежень¹.

Правова природа реєстрації прав на землю була предметом науко­вих досліджень низки науковців. Так, на погляд С. В. Гринька, реє­страція прав на землю — це юридично визначена, поліфункціональ- на, вольова діяльність суб'єктів земельних реєстраційних правовід­носин, спрямована на внесення передбачених законодавством належно отриманих даних у спеціально призначені для цього офіцій­ні документи уповноваженими державою органами за встановленою процедурою з метою виникнення, зміни або припинення відповідних прав на землю у належних зацікавлених осіб, які її ініціюють, та утвердження останніх як суб'єктів зазначених легалізованих прав^{[674] [675]. Поліфункціональна спрямованість реєстрації прав, на думку науков­ця, об'єктивується у таких основних напрямах, як легалізаційний (правовстановлювальний), екологічний, інформаційний, обліковий та статистичний[676].}

К. О. Настечко вважає оформленням прав на земельні ділянки юридично визначену діяльність суб'єктів оформлення прав на земель­ні ділянки для видання та отримання юридично значущих і право- встановлюючих документів на право власності, право користування або право осіб на земельну ділянку, яке виникає із встановлення об­тяжень або обмежень, їх державної реєстрації та нотаріального оформ­лення у випадках, установлених законом¹. Така діяльність, як зазначає дослідник, розпочинається із подання передбаченого законодавством юридично значущого документа до адресата (органу державної влади або самоврядування) відповідно до встановленої законодавством про­цедури та завершується виданням правовстановлюючого документа на земельну ділянку та його державною реєстрацією^{[677] [678]. Проте, на думку С. В. Гринька, застосування саме терміна «оформлення» має певні не­доліки, зокрема обмеженість у розкритті, поясненні правової природи реєстрації прав на землю, адже про обмеження можна ве сти мову у межах як легалізаційної, так і легітимаційної діяльності[679]. Отже, за­стосування зазначеного терміна під час визначення реєстрації прав на землю є припустимим лише у випадках узаконення, тобто легалізації таких прав.}

Сучасні науковці наголошують на притаманних оформленню прав на земельні ділянки гарантуючій, екологічній та інформативній функ- ціях^[680]. П. Ф. Кулинич слушно зазначає, що державна реєстрація прав на нерухомість є складовою правоохоронної функції держави^[681].

Згідно зі ст. 196 ЗК України державна реєстрація земельних ді­лянок є складовою частиною державного земельного кадастру. Від­повідно до ст. 202 ЗК України державна реєстрація земельних ді­лянок здійснюється у складі державного реєстру земель, який скла­дається з двох частин: книги записів реєстрації державних актів на право власно сті на землю та право по стійного користування землею, договорів оренди землі із зазначенням кадастрових номерів земель­них ділянок; Поземельної книги, яка містить відомо сті про земель­ну ділянку.

Не можна не погодитися з О. О. Піфком у тому, що ефективна ре­єстрація земельних ділянок неможлива поза державним земельним кадастром¹.

Зазначимо, що 1 липня 2004 р. Верховна Рада прийняла Закон України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»^{[682] [683]. Тим самим, як доречно пише П. Ф. Кулинич, було зафіксоване проходження важливого, рубіжного етапу на шляху фор­мування в Україні нової, цивілізованої системи державної реєстрації речових прав на нерухоме майно[684], оскільки з уведенням в дію зазна­ченого Закону виключно державна реєстрація прав тягне за собою виникнення права власності та інших прав на земельну та іншу не­рухомість. Державна реєстрація прав на нерухоме майно повинна здійснюватися за єдиними правилами і в єдиному державному реєстрі. Названий Закон передбачає реєстрацію права власності та інших прав на землю й інше нерухоме майно в одному органі, а земельна ділянка з розташованими на ній будівлями повинна реєструватися як один об'єкт права власності.}

Відповідно до зазначеного Закону державна реєстрація речових прав на нерухоме майно — офіційне визнання і підтвердження держа­вою фактів виникнення, переходу або припинення прав на нерухоме майно, обтяження таких прав шляхом вне сення відповідного запису до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Державний реєстр речових прав на нерухоме майно є єдиною дер­жавною інформаційною системою, що містить відомості про права на нерухоме майно, їх обтяження, а також про об'єкти та суб'єктів цих прав; нерухоме майно — земельні ділянки, а також об'єкти, розташо­вані на земельній ділянці, переміщення яких неможливе без їх знеці­нення та зміни призначення; обтяження — заборона розпоряджатися та (або) користуватися нерухомим майном, яка встановлена або зако­ном, або актами уповноважених на це органів державної влади, їх посадових осіб або яка виникає на підставі договорів. Державна реє­страція прав є обов'язковою. Інформація про права на нерухоме майно та їх обтяження підлягає внесенню до Державного реєстру прав. Пра­ва на нерухоме майно, що підлягають державній реєстрації відповідно до цього Закону, виникають із моменту такої реєстрації. Права на не­рухоме майно, що виникли до набрання чинності даним Законом, ви­знаються дійсними у разі відсутності їх державної реєстрації, перед­баченої цим Законом, за таких умов: якщо реєстрацію прав було проведено відповідно до законодавства, що діяло на момент їх виник­нення, або якщо на момент виникнення прав діяло законодавство, яке не передбачало обов’язкової реєстрації таких прав. Державна реєстра­ція прав є публічною, проводиться органом державної реєстрації прав, який зобов’язаний надавати інформацію про зареєстровані права та їх обтяження в порядку, установленому цим Законом.

Систему органів державної реєстрації прав становлять спеціаль­но уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань державної реєстрації прав — Міністерство юстиції України, яке за­безпечує реалізацію державної політики у сфері державної реєстрації прав, та його територіальні органи, які є органами державної реєстра­ції прав. Держателем Державного реєстру прав є спеціально уповно­важений центральний орган виконавчої влади з питань державної реєстрації прав — Міністерство юстиції України. Адміністратором Державного реєстру прав є державне підприємство, що належить до сфери управління Міністерства юстиції України, здійснює заходи із створення та супроводження програмного забезпечення Державного реєстру прав та відповідає за технічне і технологічне забезпечення, збереження та захист даних, що містяться у Державному реєстрі прав.

У зв’язку з прийняттям 7 липня 2011 р. Закону України «Про дер­жавний земельний кадастр»^[685] в Україні було запроваджено так звану «дуальну систему» ведення кадастру і реєстрації прав. При цьому одна структура веде базу даних на земельні ділянки, а друга — реєструє права на них.

Відповідно до зазначеного Закону державний земельний кадастр є єдиною державною геоінформаційною системою відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження в їх використанні, а також дані про кількісну та якісну характеристику земель, їх оцінювання, розподіл земель між власниками і користувачами.

Державна реєстрація земельної ділянки ж полягає у внесенні до Державного земельного кадастру передбачених цим Законом відомос­тей про формування земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номера.

Систему органів, що здійснюють ведення Державного земельного кадастру, становлять центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів та його територіальні органи. Держателем Держав­ного земельного кадастру є центральний орган виконавчої влади з пи­тань земельних ресурсів. Адміністратором Державного земельного кадастру виступає державне підприємство, що належить до сфери управління центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів і здійснює заходи щодо створення та супроводження про­грамного забезпечення Державного земельного кадастру, відповідає за технічне і технологічне забезпечення, збереження та захист відомостей, що містяться у Державному земельному кадастрі.

Внесення відомостей до Державного земельного кадастру і надання таких відомостей у складі центрального органу виконавчої влади з пи­тань земельних ресурсів та його територіальних органів здійснюють державні кадастрові реєстратори. Саме вони перевіряють відповідність поданих документів вимогам законодавства; формують поземельні кни­ги на земельні ділянки, вносять записи до них, забезпечують зберігання таких книг; вносять відомості до Державного земельного кадастру або надають відмову в їх внесенні; присвоюють кадастрові номери земель­ним ділянкам; надають відомості з Державного земельного кадастру та відмовляють у їх наданні; виправляють помилки у Державному земель­ному кадастрі; передають органам державної реєстрації речових прав на нерухоме майно відомості про земельні ділянки.

Об'єктами Державного земельного кадастру є: землі в межах дер­жавного кордону України; землі в межах території адміністративно- територіальних одиниць; обмеження у використанні земель; земельна ділянка.

Державна реєстрація земельної ділянки здійснюється при її фор­муванні шляхом відкриття Поземельної книги на таку ділянку за місцем розташування земельних ділянок відповідним Державним кадастровим реєстратором територіального органу центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у містах Києві та Севастополі, містах республіканського (Автономної Республіки Крим) та обласного значення, районі за процедурою, передбаченою законом.

Поземельна книга є документом Державного земельного кадастру, який містить такі відомості про земельну ділянку: а) кадастровий но­мер; б) площа; в) місцезнаходження (адміністративно-територіальна одиниця); г) склад угідь; ґ) цільове призначення (категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель); д) нормативна грошова оцінка; е) відомості про обмеження у викорис­танні земельної ділянки; є) відомості про межі частини земельної ді­лянки, на яку поширюється дія сервітуту, договору суборенди земель­ної ділянки; ж) кадастровий план земельної ділянки; з) дата державної реєстрації земельної ділянки; и) інформація про документацію із зем­леустрою, на підставі якої здійснено державну реєстрацію земельної ділянки, а також внесені зміни до цих відомостей; і) інформація про власників (користувачів) земельної ділянки відповідно до даних про зареєстровані речові права у Державному реєстрі речових прав на не­рухоме майно; ї) дані про бонітування ґрунтів. Поземельна книга від­кривається одночасно з державною реєстрацією земельної ділянки.

Земельній ділянці, відомості про яку внесені до Державного зе­мельного кадастру, присвоюється кадастровий номер. Кадастровий номер земельної ділянки є її ідентифікатором у Державному земель­ному кадастрі. Система кадастрової нумерації земельних ділянок є єдиною на всій території України. Законом передбачено співпрацю органу, що здійснює ведення Державного земельного кадастру з орга­ном державної реєстрації прав. Так, він одночасно з державною реє­страцією земельної ділянки надає органу державної реєстрації прав інформацію про: державну реєстрацію земельної ділянки (дату дер­жавної реєстрації, орган, що здійснив таку реєстрацію); кадастровий номер, площу, місце розташування земельної ділянки; кадастровий план зареєстрованої земельної ділянки в електронній (цифровій) фор­мі. У свою чергу, орган державної реєстрації прав одночасно з держав­ною реєстрацією речового права на земельну ділянку надає органу, що здійснює ведення Державного земельного кадастру, інформацію про: а) суб'єкта права власності на земельну ділянку: для фізичних осіб (громадян України, іноземців, осіб без громадянства): прізвище, ім'я, по батькові (за наявності); податковий номер (крім громадян України, які через свої релігійні або інші переконання відмовилися від прий­няття реєстраційного номера облікової картки платника податку (іден­тифікаційного номера), офіційно повідомили про це відповідні органи державної влади та мають відмітку в паспорті громадянина України); номер та серія паспорта громадянина України (для громадян України, які через свої релігійні або інші переконання відмовилися від прий­няття реєстраційного номера облікової картки платника податку (ідентифікаційного номера), офіційно повідомили про це відповідні органи державної влади та мають відмітку в паспорті громадянина України); реквізити документа, що посвідчує особу власника (номер та серія документа, дата його видання, відомості про суб'єкта, що здійснив його видання, тощо); для юридичної особи (резидента та не­резидента): найменування юридичної особи; податковий номер; для територіальної громади: відомості про територіальну громаду села, селища, міста, району у місті; найменування органу місцевого само­врядування; податковий номер органу місцевого самоврядування; для держави: відомості про державу Україна; найменування органу дер­жавної влади, що здійснює управління нерухомим майном; податковий номер органу державної влади; б) суб'єкта речового права на земельну ділянку: для фізичної о соби (громадянина України, іноземця, особи без громадянства): прізвище, ім'я, по батькові (за наявності); податко­вий номер (крім громадян України, які через свої релігійні або інші переконання відмовилися від прийняття реєстраційного номера облі­кової картки платника податку (ідентифікаційного номера), офіційно повідомили про це відповідні органи державної влади та мають від­мітку в паспорті громадянина України); номер та серія паспорта гро­мадянина України (для громадян України, які через свої релігійні або інші переконання відмовилися від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податку (ідентифікаційного номера), офі­ційно повідомили про це відповідні органи державної влади та мають відмітку в паспорті громадянина України); реквізити документа, що посвідчує особу (номер та серія документа, дата його видання, відо­мості про суб'єкта, що здійснив його видання, тощо); для юридичної особи (резидента та нерезидента): найменування юридичної особи; податковий номер; для органів місцевого самоврядування: наймену­вання органу місцевого самоврядування; податковий номер органу місцевого самоврядування; для органів державної влади: найменуван­ня органу державної влади; податковий номер органу державної влади; в) державну реєстрацію права власно сті на земельну ділянку, права користування (сервітут) земельної ділянки, права постійного користу­вання, права оренди (суборенди) земельною ділянкою; права корис­тування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис); права забудови земельної ділянки (суперфіцій); г) дату державної реєстрації, реєстраційний номер земельної ділянки у Дер­жавному реєстрі речових прав на нерухоме майно із зазначенням відо­мостей про її кадастровий номер та орган, що здійснив державну реє­страцію.

Акцентуємо увагу на тому, що внесення відомостей до Державно­го земельного кадастру або надання мотивованої відмови у такому внесенні здійснюється у строк, що не перевищує чотирнадцяти робочих днів із дня отримання відповідної документації, якщо цим Законом не встановлено інший строк для здійснення цих дій.

Доцільно зазначити, що, на думку деяких науковців та посадових осіб органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів, державну реєстрацію прав на земельні ділянки повинні здійснювати фахівці- землевпорядники. З цього приводу доречно підтримати позицію О. О. Піфка, який вважає, що державним реєстратором повинен бути юрист, який вільно володіє землевпорядними питаннями¹.

Доречно відмітити, що тривалий період Україна залишалася єди­ною державою на пострадянському просторі, де закону про державний земельний кадастр не існувало. За словами першого заступника міні­стра аграрної політики та продовольства України М. Д. Безуглого, цей Закон передбачає спрощену процедуру реєстрації земельної ділянки фізичними та юридичними особами протягом 14 робочих днів із мо­менту подання всіх необхідних документів^{[686] [687]. До того ж він має де­кілька важливих соціальних аспектів, містить норми щодо обов’язкового відбиття інформації Державного земельного кадастру в мережі Ін- тернет і вільний доступ до нього. У той же час, на переконання С. М. Тимченка — голови Державного агентства земельних ресурсів України, цей Закон має два суттєвих недоліки[688]: по-перше, у ньому йдеться про існування власного кадастру м. Києва, який, на відміну від прозорого загальноукраїнського, абсолютно закритий; по-друге, Закон пропонує реєстрацію органами Міністерства юстиції України речового права на земельну ділянку і паралельно видання ними свідо­цтва про власність, що в цьому випадку порушує «принцип єдиного вікна» у зазначеній сфері. Крім того, із змісту цього нормативно­правового акта залишається незрозумілою правова природа плати (яку, до речі, найближчим часом повинен установити Кабінет Міністрів України) за надання даних із кадастру, оскільки вона не становить ні податок, ні збір, що теж створює умови для відповідних зловживань.}

За словами представника Світового банку Малколма Чілдерса, процес створення державного земельного кадастру в Україні вийшов на завершальний етап¹, модуль АС ДЗК вже створено і він існуватиме. Таку систему створено відповідно до проекту Світового банку «Ви­дання державних актів на право власності на землю в сільській місце­вості та розвиток системи кадастру». За інформацією фахівців — упов­новажених представників відповідних організацій, її розробником є консорціум, до складу якого входять відповідні компанії Швеції, США, Німеччини, України^{[689] [690]. Автоматизована система повинна стати єдиним джерелом кадастрової та реєстраційної інформації для України, а також основою для ведення містобудівного, лісового, водного та ін­ших природоресурсних кадастрів. Крім того, така система має забез­печувати реєстраційні процедури на центральному, регіональному, а також територіальному рівнях та ведення всієї кадастрової інформа­ції, визначеної Законом України «Про державний земельний ка­дастр».}