3.2.3. Гарантії земельних прав громадян України

Відомо, що будь-яке суб'єктивне право являє собою соціальну цінність лише настільки, наскільки його можна реалізувати, тобто скористатися наданими цим суб'єктивним правом можливостями для задоволення суб'єкта^[566].

Це означає, що громадянам України — землекористувачам і власникам земель сільськогосподарського призначення для успішного здійснення свого конституційного права на землю необхідні певні, законодавчо закріплені й забезпечені на практиці гарантії захисту їх земельних прав.

Термін «гарантія» походить від французького дагапНе — запорука, забезпечення¹. Гарантія як правова категорія використовується практично в усіх галузях права. У загальній теорії права гарантії розглядаються як умови суспільного життя і спеціальні заходи, що застосовуються державою для забезпечення міцного режиму законності і стабільного правопорядку в суспільстві^[567] ^{^[568].}

На погляд Т В. Курман, зміст гарантій становить система правових засобів, що складається із двох рівнів. До першого рівня слід віднести правові засоби, що виконують функцію забезпечувального характеру; до другого — охоронні правові засоби^[569].

Згідно із ст. 14 Конституції України право власності на землю гарантується. Виходячи з цієї норми, держава в особі уповноважених органів має створити такі умови та юридичні засоби, які б дозволили вільно і безперешкодно реалізувати це право всіма суб’єктами, і тому одним із найголовніших завдань у галузі земельного й аграрного законодавства є запровадження системи дієвих юридичних засобів забезпечення земельних прав громадян України, а також захист їх законних прав на землю.

Юридична сутність гарантій прав на землю визначається як система нормативних приписів і правових способів, передбачених земельним законодавством (матеріальним і процесуальним), які забезпечують нормальну юридичну можливість відповідних суб’ єктів набути суб’єктивне право, реалізувати його в процесі практичної діяльності, а в разі порушення цього права забезпечити йому належний захист^[570].

Гарантії земельних прав громадян не тільки мають виключно теоретичне значення, а й є надзвичайно актуальними для вирішення практичних питань, особливо пов’язаних із реформуванням земельних відносин.

Належні охорона і захист прав громадян на землі сільськогосподарського призначення набувають великої соціально-економічної значущості для розв’язання проблеми продовольчої безпеки країни, оскільки громадяни використовують такі землі для ведення як особистого, так і товарного аграрного виробництва, зокрема фермерського господарства, котре, як відомо, відіграє досить суттєву роль у виробництві сільськогосподарської продукції, сировини та задоволенні в них потреб сільських і місцевих жителів. Однак практика свідчить про те, що органи, які здійснюють охорону і захист земельних прав громадян, справляються з вирішенням цих завдань не на досить високому рівні, у зв’язку з чим необхідно відмітити невідкладну необхідність більш чіткого встановлення земельних гарантій у чинному законодавстві. Згідно із ст. 152 ЗК України держава забезпечує громадянам та юридичним особам рівні умови захисту права власно сті на землю. Ця норма містить основні способи захисту прав, до яких належать: визнання прав; відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що погіршують права або створюють небезпеку порушення прав; визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування; відшкодування заподіяних збитків.

Зазначений перелік способів захисту прав на землі не є вичерпним. В окремих випадках можливе застосування інших передбачених законом способів захисту цих прав.

У ЗК України та інших законах установлено, що земельні ділянки для ведення сільського господарства громадяни можуть мати як на праві власності, так і на праві користування. Земельною ділянкою як об’єктом права власності визнається не будь-яка ділянка земної поверхні, а індивідуально визначена. Її межі фіксуються на планах і вносяться в натуру.

Отже, одним із найважливіших прав громадян є недоторканність меж і розмірів земель, що знаходяться в їх власності або користуванні. ЗК України (ч. 1 ст. 153), встановлюючи гарантії права власності на земельну ділянку, закріплює правило, за яким власник не може бути позбавлений права власності на земельну ділянку, крім випадків, передбачених цим ЗК та іншими законами України. Вважаємо, що для забезпечення стабільності у використанні землі не тільки на праві власності, а й на праві користування в цьому правовому акті слід було б зазначити, що зменшення розмірів земельних ділянок, а також зміна їх меж без узгодження із власником або користувачем і без достатніх на те законних підстав також допускається лише у випадках, прямо передбачених законом, — це фактично є порушенням правомочності володіння землею. Саме тому це право потребує самостійного захисту.

Неправомірне порушення меж земельної ділянки або зменшення її розмірів може мати місце з боку як органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, так і окремих громадян. У першому випадку згідно із ст. 155 ЗК України збитки, завдані власнику земельної ділянки внаслідок видання акта, що порушує його права, підлягають відшкодуванню в повному обсязі органом, що видав акт. На жаль, ЗК України відшкодуванням збитків уповноваженими органами обмежує лише відшкодування шкоди, завданої їх незаконним втручанням у здійснення власником своїх повноважень, а також компенсації в повному обсязі збитків власникам землі за видання незаконних актів. В інших випадках за порушення органами державної влади чи органами місцевого самоврядування земельних прав громадян відповідальність не передбачена. Так само не містить ЗК України і норми стосовно відповідальності за порушення земельних прав громадян із боку по садових осіб, хоча доцільно встановити таку відповідальність у Кодексі України про адміністративні правопорушення, передбачивши в ньому штрафні санкції, а в самому ЗК України помістити норму про матеріальну відповідальність посадових осіб, що припустилися правопорушення, із обов’язком відшкодування збитків, якщо такі були заподіяні власнику земельної ділянки або землекористувачу.

У випадках відшкодування шкоди доцільно було б передбачити в ЗК України можливість відшкодування і моральної шкоди, завданої внаслідок незаконних дій органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб.

Незаконне порушення меж або зменшення розмірів земельної ділянки, як показує практика, може мати місце з боку окремих громадян. Тут можливі два варіанти: 1) самовільне зайняття земельної ділянки; 2) зміна меж або зменшення її площі, не пов’язані із заволодінням землею (наприклад, перенесення огорожі без мети заволодіння землею, розширення шляху та ін.). У першому варіанті мають діяти, звичайно, усі норми законодавства, що встановлюють відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки, а в другому, крім цивільно-правової відповідальності, слід було б передбачити можливість застосування до винних штрафних санкцій.

Гарантії земельних прав власників та землекористувачів включають також самостійний захист права цільового використання землі, тобто права користування нею відповідно до конкретного цільового призначення. Як зазначає А. В. Луняченко, власники земельних ділянок зобов’язані так використовувати земельну ділянку і в такі способи, які не перешкоджають власникам, землекористувачам сусідніх ділянок використовувати їх за цільовим призначенням, а також співпрацювати при проведенні дій, спрямованих на забезпечення прав на землю кожного з них і використання цих ділянок із запровадженням прогресивних технологій вирощування сільськогосподарських культур та охорони земель¹. Інакше кажучи, тут має діяти принцип, згідно з яким використання громадянами своїх прав не повинно суперечити інтересам суспільства та інших громадян. Порушення, не пов’язані із зміною меж чи розмірів земельної ділянки, трапляються досить часто (наприклад, затінення городу або саду високою огорожею чи будівлею, задимлення, створення джерела неприємного запаху та ін.), тобто має місце ситуація, за якої особа виходить за межі належного їй права.

У літературі такі випадки кваліфікуються як зловживання чужим правом. В. П. Грибанов зловживанням правом називав особливий тип цивільного правопорушення, вчиненого уповноваженою особою при здійсненні належного їй права, пов’язаний із використанням недозволених конкретних форм у рамках дозволеного йому законом загального типу поведінки^[571] ^{^[572]. Це визначення необхідно розуміти так: загальним типом поведінки, дозволеним законом, є суб’єктивне право власності на земельну ділянку сільськогосподарського призначення (володіння, користування та розпорядження нею), однак ці правомочності використовуються в недозволених конкретних формах, у цьому разі, заважаючи іншим власникам користуватися земельною ділянкою за призначенням, — тому суб’єкт зловживає правом. Спори з приводу усунення зазначених незручностей належать до компетенції органів місцевого самоврядування (п. 3 ст. 158 ЗК України). Своєрідність наслідків цього правопорушення для потерпілого, як правило, полягає в тому, що збитки становлять неотриманий дохід (упущену вигоду). Тому стягнення останнього в зазначених випадках має бути визнано цілком законним. Для вирішення питання в разі, якщо порушення права цільового використання землі виключає можливість її відповідної експлуатації не повною мірою, а лише частково погіршує умови її використання за призначенням, було б виправданим передбачити в законі можливість грошової компенсації, розмір якої має встановлюватися в кожному конкретному випадку.
Відшкодування збитків, завданих власникам земельних ділянок, є важливим засобом (гарантією) захисту права власності, яке визнано Конституцією України (ст. 14) непорушним, але у ЗК України захищено недостатньо, і в цій частині він містить суттєві прогалини.
Особливо гостро постає питання про гарантії земельних прав громадян, що займаються веденням сільського господарства, при викупі та примусовому відчуженні земельних ділянок із мотивів суспільної необхідності для суспільних потреб.
Викуп земельної ділянки відповідно до статей 146 та 147 ЗК України, а також Закону України від 17 листопада 2009 р. № 1559-VZ «Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності»^[573] відбувається лише зі згоди її власника, який не пізніше як за три місяці до майбутнього викупу має бути письмово повідомлений органом, який ухвалює рішення про її викуп. У той же час чинним законодавством не заборонено і примусове відчуження земельної ділянки з обов'язковою компенсацією власникові вартості самої ділянки та інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені. Такі правові ситуації виникають, як правило, при викупі (вилученні) земельних ділянок для будівництва важливих для країни (міста) об'єктів (електростанцій, охоронних об'єктів, залізниць, автомобільних доріг, об'єктів загального користування), необхідних для обслуговування населення. Вартість земельної ділянки при цьому визначається за договором на підставі її експертного грошового оцінювання, проведеного відповідно до закону. Якщо власник земельної ділянки згоден з викупною вартістю, процедура викупу завершується укладенням угоди між власником земельної ділянки й органом державної влади чи органом місцевого самоврядування. Спори відносно викупної вартості земельної ділянки вирішуються в судовому порядку. Колишній власник земельної ділянки, викупленої для суспільних потреб, має право звернутися до суду з по- зовом про визнання недійсним чи про розірвання договору викупу земельної ділянки та відшкодування збитків, пов’язаних з викупом, якщо після викупу земельної ділянки буде встановлено, що вона використовується не для суспільних потреб (п. 3 ст. 153 ЗК України). Таким чином, власник земельної ділянки має право отримати її вартість за встановленою державою ціною і згідно зі ст. 156 ЗК України йому будуть відшкодовані збитки, пов’язані з викупом. Отже, непорушність права власності, гарантована Конституцією України, має забезпечуватися шляхом відшкодування власнику шкоди у повному розмірі, і тому в разі невідповідності компенсації вимогам Конституції України право приватної власності треба вважати порушеним^[574].
Як уже зазначалося, у ЗК України передбачено примусове відчуження земельних ділянок. Відомо, що в земельному законодавстві склалася багаторічна практика, згідно з якою примусове відчуження землі у власника і землекористувача допускається лише з мотивів суспільної необхідності. Регламентація даної підстави припинення прав на землю має містити більш конкретний механізм такого вилучення. Крім того, відносно земель сільськогосподарського призначення, що являють собою найбільш цінні землі, з метою захисту прав власників і землекористувачів можливість їх вилучення має бути максимально обмеженою як окремими випадками, наприклад у зв’язку із будівництвом конкретних стратегічних об’єктів, так і розмірами землі, що вилучається. Таке правило доцільно запровадити для недопущення зловживань у розпорядженні землею з боку державних адміністрацій або органів місцевого самоврядування і забезпечення гарантування непорушності права власності на землі сільськогосподарського призначення як громадян, так і юридичних осіб.
Законодавець не враховує і психологічний момент при відшкодуванні збитків (звичний спосіб життя сто совно даного населеного пункту, народження в цій місцевості, родичі, сусіди та ін.), оцінювання якого є суб’єктивною справою власника землі. Було б правильно визнати, що інститут примусового відчуження землі несумісний, принаймні в теперішньому вигляді, з інститутом права приватної власності на землю.
Треба відзначити, що в разі примусового відчуження земельних ділянок у громадян недостатньо повно гарантується їхнє право власності на об'єкти, нерозривно пов'язані із землею, оскільки майнові спори, що випливають із права власності на об'єкти, розташовані на землі, що вилучається, виключені із компетенції суду. Порядок відшкодування таких збитків визначено постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 р. № 284 «Про порядок визначення і відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам»^[575], згідно з якою розміри збитків визначаються спеціальними комісіями. До складу комісій включаються представники Київської, Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих комітетів міських (міст обласного значення) рад (голови комісій), власники землі або землекористувачі (орендарі), яким заподіяні збитки, представники підприємств, установ, організацій та громадян, які їх відшкодовуватимуть, представники земельних і фінансових органів, органів у справах містобудування і архітектури та виконавчих комітетів сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад, на території яких знаходяться земельні ділянки.
Таким чином, майнові спори, а вони в цьому разі, як правило, є неминучими, мають вирішуватися в адміністративному порядку на суб'єктивний погляд чиновників, які дуже часто зацікавлені в тому, аби якомога скоріше покінчити з доволі складним питанням, а не захищати земельні права власників і землекористувачів. Матеріально постраждалі особи фактично залишаються наодинці і не можуть звернутися за захистом своїх майнових прав до органу, який за законом призначений для цього. Адміністративний порядок визначення розмірів збитків узагалі не властивий характеру правовідносин, що розглядаються, оскільки майнові спори мають вирішуватися в судовому порядку. Комісія у зазначеному складі є доречною для вирішення питання про можливість і доцільність примусового відчуження саме цієї земельної ділянки. Переконливе, аргументоване рішення авторитетної комісії допоможе і суду правильно вирішити питання про необхідність або непотрібність викупу конкретної земельної ділянки, що запитується для задоволення суспільних потреб. Саме комісія, а не суд, є найбільш компетентною у вирішенні цього питання. Суд самостійно не може вирішити його і вимушений звертатися фактично до тих самих осіб з проханням про відповідну експертизу. Що ж тоді залишається вирішувати суду? Адже практично непогодження з примусовим відчуженням землі і зумовлене у більшості випадків побоюванням зазнати суттєвих матеріальних збитків, а суд не має права вирішувати питання щодо них. Погодитися з цим неможливо.
Вважаємо, що належні захист і забезпечення права власності мають виходити з того, що вартість землі і пов’язаних із нею об'єктів можуть визначатися о статочно лише з урахуванням думки самого власника, а не відокремлено кимось стороннім, у тому числі такого роду комісіями і навіть судом.
Адміністративний порядок вирішення майнових спорів у разі примусового вилучення землі — це архаїзм радянського права, однією з головних особливостей якого було ігнорування, а іноді й пряме обмеження законних інтересів окремих громадян на користь нібито суспільним інтересам. Зрозуміло, що адміністративний порядок розгляду відповідних спорів не може забезпечити належний захист майнових прав громадян. Тому такий порядок слід замінити на судовий розгляд. Тим більше необхідно зробити це в теперішніх умовах, що потребують всебічної і принципово послідовної охорони прав власників.
Гарантії прав власників землі і землекористувачів поряд із самостійною охороною, захистом їх правомочностей та відшкодуванням майнової шкоди передбачають також охорону і захист належного стану самої земельної ділянки, тобто неприпустимість погіршення будь- яких корисних її властивостей чи то як взагалі природного ресурсу, чи то як об’єкта господарського використання.
Шкода, завдана об’єкту права власності або права землекористування, підлягає відшкодуванню. Причому перевагу слід віддати відшкодуванню в натурі, і тільки за умови фактичної неможливості цього — у грошовому виразі. Таке правило було б доцільно зафіксувати в ЗК України.
Значну роль у гарантіях та захисті прав власників землі і землекористувачів покликані відіграти суди. М. В. Шульга зазначає, що судовий захист земельних прав розглядається як найбільш кваліфікований і універсальний спосіб захисту прав і свобод суб’єктів, оскільки існує значно менше можливостей необ’єктивного розгляду справи та відомчого впливу на остаточне вирішення питання^[576]. У постанові Пленуму Верховного Суду України від 16 квітня 2004 р. № 7 «Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ»^[577] звернено увагу судів на необхідність неухильно додержуватися норм Конституції та законів України, прийнятих відповідно до них інших нормативно-правових актів про землю та її охорону, захищаючи права всіх суб'єктів права власності на землю та господарювання на ній при вирішенні земельних та пов'язаних із земельними відносинами майнових спорів.
Важливим правилом, передбаченим цією постановою Пленуму Верховного Суду України, є можливість перегляду судом рішення спеціальних комісій, створюваних для встановлення розмірів збитків при вилученні (викупі) або тимчасовому зайнятті земель, різних обмежень прав їх власників та землекористувачів.
Вирішуючи питання про відшкодування шкоди, заподіяної власнику землі або землекористувачу внаслідок пошкодження посівів і насаджень, на користь землевласника (користувача), відшкодовується вартість неодержаної сільськогосподарської продукції чи сіна, обчислена за ринковими цінами, з урахуванням середньої врожайності певної культури в го сподарстві, за винятком витрат виробництва, пов'язаних зі збиранням врожаю, а також витрат на відновлення якості земель відповідно до їхнього призначення. Якщо замість пошкоджених посівів землекористувач здійснив у тому самому сезоні повторний посів культур, відшкодуванню підлягають витрати на пере сівання (вартість насіння, оброблення землі тощо).
Відповідно до статей 90, 95 та 212 ЗК України самовільно зайняті земельні ділянки повертаються їх власникам або землекористувачам з переданням останнім незібраного врожаю без відшкодування витрат, понесених за час незаконного користування ними.
Важливими гарантіями прав власників землі і землекористувачів є встановлені законом підстави припинення відповідних прав. За законом примусове припинення прав на земельну ділянку відбувається в судовому порядку у вигляді санкцій за порушення земельного законодавства. Практично ж застосування санкцій, наприклад, відносно громадянина — власника земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, що передбачають припинення права власності на нього, стикається із проблемою, пов'язаною із правом власності на житловий будинок, розташований на цій ділянці. Житловий будинок нерозривно пов'язаний із нею, тому припинення права на землю не може не супроводжуватися припиненням прав і на будинок. Ця проблема має бути розв'язана законодавчим шляхом. Вважаємо, що доцільно віддати перевагу земельному законодавству, установивши, що однією з підстав знесення або примусового перенесення житлового будинку може бути грубе порушення власником будинку земельного законодавства, що призвело до припинення прав на земельну ділянку.
Крім того, слід зазначити, що чинний ЗК України не містить чіткого розмежування безумовних і умовних підстав для припинення прав на земельну ділянку, перелічуючи їх у ст. 143, хоча, напевно, таке порушення земельного законодавства, як використання земельної ділянки не за цільовим призначенням (п. «а» ст. 143), треба вважати безумовною підставою припинення прав на неї. Певним підтвердженням такої думки є відмежування цього порушення від інших, зазначених у п. «б» цієї самої статті (забруднення, засмічення земель, пошкодження або знищення родючого шару ґрунту, порушення встановленого режиму використання земель тощо), для усунення яких передбачено строки, установлені вказівками спеціально уповноважених органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів.
Таким чином, посилення захисту земельних прав громадян, що використовують землі сільськогосподарського призначення, вимагає від законодавців як встановлення відповідальності за порушення, що на теперішній час не передбачені законодавством, так і корекції санкцій адміністративного і цивільно-правового характеру.}

<< | >>

↑

Источник: Правове регулювання екологічних, аграрних та земельних відно- П68 син в Україні: сучасний стан і напрями вдосконалення : монографія / [А. П. Гетьман, М. В. Шульга, А. М. Статівка та ін.] ; за ред. А. П. Гетьмана та В. Ю. Уркевича. — Х. : Право,2012. — 448 с.. 2012

Еще по теме 3.2.3. Гарантії земельних прав громадян України:

- Аграрне право України - Аграрное право России -