§ 5. Превентивні гарантії реалізації та захисту права громадян на екологічну безпеку

Нормативноправовою підставою для її застосування є положення ст.

Визначення правопорушень у цій сфері та особливості застосування спеціальних заходів примусу за їх скоєння передбачено

Порядком обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища1, затвердженого постановою Верховної Ради України від 29 жовтня 1992 р. [3].

Слід зазначити, що певний час застосування таких засобів впливу, як обмеження, зупинення та припинення, у спеціальній юридичній літературі розглядалося переважно з позицій заходів адміністративного реагування на неправомірні дії або запобіжних заходів щодо правопорушень як різновиду адміністративної відповідальності [4], з чим навряд чи можна погодитись, виходячи з таких міркувань.

Застосування вищенаведених заходів державного впливу можливе лише за екологічні правопорушення, зокрема правопорушення у сфері екологічної безпеки:

1. Порушення вимог екологічної безпеки:

а) порушення екологічних вимог під час виробництва, зберігання, транспортування, знешкодження, захоронення токсичних та інших речовин, небезпечних для навколишнього природного середовища, здоров'я та життя людей;

б) відсутність або невжиття заходів, спрямованих на запобігання залпових викидів і скидів, що створюють високі та екстремально високі рівні забруднення повітряного та водного басейнів і ґрунтів, які становлять небезпеку для здоров'я і життя людей, тваринного і рослинного світу;

в) впровадження відкриттів, винаходів, застосування нової техніки, імпортного устаткування, технологій і систем, що не відповідають вимогам екологічної безпеки2;

г) уведення в дію підприємств, на яких не забезпечено в повному обсязі додержання екологічних вимог, зокрема вимог екологічної безпеки;

д) порушення екологічних вимог, зокрема вимог екологічної безпеки, під час дислокації військових частин, проведення ними військових навчань, маневрів, переміщення військ і військової техніки, виключаючи випадки надзвичайних ситуацій, що оголошуються відповідно до чинного екологічного законодавства.

1 Далі скорочено — Порядок.

2 У зазначеній постанові вказується на невідповідність екологічним вимогам як ширшій категорії, що охоплює, на думку автора, крім вимог екологічної безпеки, вимоги щодо раціонального й ефективного природокористування та охорони якості довкілля, природних комплексів і систем.

315

Право громадян на екологічну безпеку

Розділ IV

314

2.

а) гранично допустимих концентрацій забруднювальних речовин у навколишньому природному середовищі;

б) гранично допустимих рівнів акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого шкідливого впливу на навколишнє природне середовище;

в) гранично допустимого вмісту шкідливих речовин у продуктах харчування;

г) гранично допустимих концентрацій забруднювальних речовин у водних об'єктах, вода яких використовується для задоволення питних, господарськопобутових та інших потреб населення;

д) гранично допустимих концентрацій забруднювальних речовин у водних об'єктах, вода яких використовується для потреб рибного господарства [5];

е) гранично допустимих концентрацій забруднювальних речовин у атмосферному повітрі для людей і об'єктів навколишнього природного середовища;

є) гранично допустимих рівнів акустичного, електромагнітного, іонізуючого та шкідливого фізичного впливу на атмосферне повітря й об'єкти навколишнього природного середовища;

ж) інших більш суворих нормативів екологічної безпеки водокористування та допустимих концентрацій забруднювальних речовин, інших небезпечних шкідливих викидів у атмосферне повітря [6];

з) нормативів порогової маси небезпечних речовин для ідентифікації об'єктів підвищеної небезпеки [7] та ін.

Вищезазначена формула постанови про порушення інших вимог екологічного законодавства дозволяє шляхом доктринального тлумачення серед таких правопорушень виділити:

а) порушення права громадян на безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище;

б) порушення пріоритетності вимог екологічної безпеки;

в) порушення гарантування екологічно безпечного навколишнього природного середовища тощо, а також правопорушення у цій сфері, передбачені іншими актами екологічного законодавства, зокрема, Законом України "Про екологічну експертизу" [8]:

а) недотримання під час реалізації об'єкта екологічної експертизи вимог щодо забезпечення екологічної безпеки відповідно до висновку державної екологічної експертизи;

б) порушення встановленого законодавством порядку проведення екологічної експертизи, зокрема, визначеного статтями 33, 35, 36, 39 та 43;

в) інші правопорушення у сфері екологічної експертизи, які безпосередньо або опосередковано порушують вимоги екологічної безпеки та право громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля.

І такий перелік правопорушень, які підпадають під сферу дії коментованої постанови, можна було б продовжити.

За своєю спрямованістю відзначені правопорушення мають місце в екологічних правовідносинах, зокрема відносинах щодо забезпечення екологічної безпеки, які створюються шляхом недотримання відповідних вимог, нормативів екологічної безпеки та екологічних стандартів.

Об'єктом такого посягання, як випливає із коментованого Порядку, у кожному конкретному випадку є здоров'я та життя людей, об'єкти навколишнього природного середовища (тваринного, рослинного світу), нормативні приписи щодо забезпечення екологічної безпеки, нормативи, стандарти екологічної безпеки, власне екологічна безпека як стан навколишнього природного середовища, за якого забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров'я та життя людей, що повною мірою гармонізується з вимогами Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 p., інших актів законодавства в тій частиш, що державній охороні від негативного впливу несприятливої екологічної обстановки підлягають поряд із природними ресурсами, іншими екологічними комплексами і системами також здоров'я і життя людей (ст. 5 Закону "Про охорону навколишнього природного середовища") та режим забезпечення пріоритетності вимог екологічної безпеки і гарантування екологічно безпечного середовища для життя і здоров'я людей (ст. З цього закону).

Як відомо, правопорушення є юридичним фактом, який є підставою для настання юридичної відповідальності, що реалізується в охоронних правовідносинах. Це аксіоматичне науковопрактичне положення дає підстави стверджувати, що вищезазначені правопорушення є підставою для настання специфічної відповідальності у сфері екологічної безпеки та в цілому в екологічних

316

Розділ IV

317

Право громадян на екологічну безпеку

правовідносинах, реалізація якої забезпечується особливими, не досить традиційними способами та відповідними санкціями.

Санкція — нормативне визначення заходів державного примусу, які застосовуються у випадках правопорушення і містять їх заключну правову оцінку [9]. Вона спрямовується на профілактику делікту (правопорушення), відновлення порушених прав та виконання додаткових зобов'язань щодо компенсації заподіяних збитків та ін.

Безперечно, що цим завданням слугують і санкції, визначені вищеназваною постановою у формі обмеження, тимчасової заборони (зупинення) та припинення діяльності юридичних осіб за порушення екологічного законодавства.

Обмеження екологічно небезпечної діяльності — це система організаційних та примусовопопереджувальних заходів уповноважених органів, які спрямовані на зменшення меж спеціальної правосуб'єктності особи, визначеної правовстановлюючими документами щодо здійснення екологічно небезпечної діяльності на певний час, тобто до виконання встановлених законодавством або спеціальним дозволом заходів, шляхом зменшення обсягів викидів і скидів забруднювальних речовин у навколишнє природне середовище, розміщення у ньому відходів виробництва підприємств, їхніх структурних підрозділів та експлуатації окремого обладнання.

Це однаковою мірою стосується зменшення допустимих рівнів акустичного, електромагнітного, радіаційного й іншого шкідливого впливу на довкілля та обмеження допустимого впливу шкідливих речовин у продуктах харчування.

Зазначена санкція може застосовуватись лише за допущені правопорушення, визначені чинним Порядком та іншими актами законодавства України.

Очевидно, поперше, що вектор цієї санкції спрямований на відвернення настання більш тяжких наслідків від здійснення екологічно небезпечної діяльності і тим самим має цілеспрямований превентивний характер щодо заподіюваного правопорушення у сфері екологічної безпеки.

Подруге, застосування санкції сприяє безперешкодній реалізації права громадян на екологічну безпеку, оскільки усуває створені антропогенні умови щодо погіршення якості довкілля та посилення екологічного ризику для здоров'я та життя необмеженої кількості людей.

Потретє, обмеження екологічно небезпечної діяльності передбачає обмеження прав відповідних суб'єктів щодо її здійснення, що впливає на зміст правосуб'єктності цих осіб, приведення її у відповідність до вимог чинного законодавства та спеціальних дозволів, виникнення додаткового обов'язку, який підлягає імперативному примусовому виконанню.

Почетверте, застосування вказаної санкції передбачає певні обмеження для порушників вимог екологічної безпеки щодо кореляції, зміни здійснюваної екологічно небезпечної діяльності, зокрема режиму, характеру виробництва, технологічного процесу, скорочення його обсягів, а відтак продукує обмеження можливостей правопорушників стосовно отримання запланованого рентабельного прибутку внаслідок скорочення меж виконання відповідних робіт, надання послуг, отримання продукції, товару тощо.

Відповідні обмеження зачіпають також і часові межі зміни та кореляції режиму екологічно небезпечної діяльності, враховуючи, що вони мають встановлюватися на певний період, тобто до здійснення правопорушником необхідних, визначених законодавством або спеціальним дозволом екологічних та, зокрема, природоохоронних заходів, а тому виконують і відповідну каральну функцію.

Поп'яте, застосування обмеження екологічно небезпечної діяльності виконує важливу стимулюючу функцію для правопорушників з точки зору обов'язкового виконання ними відповідних екологічних заходів (застосування нових екологічно безпечних технологій, обладнання, устаткування, очисних споруд, об'єктів для знешкодження, захоронення та утилізації відходів, шлаків тощо [10].

Важливо зазначити, що застосування обмеження діяльності за порушення екологічного законодавства, зокрема законодавства у сфері екологічної безпеки, не виключає у разі його невиконання застосування до правопорушника й інших санкцій та притягнення його до майнової, адміністративної і кримінальної відповідальності.

Отже, за характером впливу зазначена санкція є реакцією відповідних уповноважених органів, функцію на застосування якої їм делеговано державою, та вказує на наявність особливого за юридичною природою неспецифічного виду юридичної відповідальності осіб у системі юридичної відповідальності за екологічні правопорушення, зокрема правопорушення екологічної безпеки превентивного спрямування, що дозволяє нам виявляти

319

318

Розділ IV

Право громадян на екологічну безпеку

Іі превентивні екологоправові ознаки, які в досліджуваному науковоприкладному значенні дають підстави говорити про наявність специфічного різновиду відповідальності — превентивної відповідальності за порушення законодавства про екологічну безпеку.

Зупинення екологічно небезпечної діяльності (тимчасова заборона) — система організаційних та спеціальних примусовозаборонних державноправових засобів (способів), спрямованих на тимчасове позбавлення правочинностей правосуб'єктної особи щодо здійснення такої діяльності до виконання нею необхідних екологічних і, зокрема, природоохоронних заходів шляхом призупинення експлуатації джерел підвищеної екологічної небезпеки (підприємств, їхні структурних підрозділів та відповідного обладнання).

Зупинення екологічно небезпечної діяльності — більш сувора санкція порівняно з обмеженням, оскільки:

а) передбачає тимчасову заборону здійснюваної екологічно небезпечної діяльності, ЇЇ призупинення на певний час з метою відвернення вчинюваного правопорушення у сфері екологічної безпеки, створення умов для реалізації суб'єктивних прав уповноважених осіб, забезпечення законності і правопорядку в реалізації екологічної політики держави та національної екологічної безпеки України;

б) створює умови для об'єктивної оцінки екологічно небезпечної діяльності, кореляції екологічного ризику відповідно до вимог законодавства про екологічну безпеку та показників спеціальних дозволів;

в) спрямоване на тимчасове призупинення правопорушення у сфері екологічної безпеки, заборони здійснення активних дій щодо подальшої експлуатації джерел підвищеної екологічної небезпеки, утримання від продовження незаконних дій, що порушують суб'єктивне право громадян на екологічну безпеку і законні інтереси держави та інших осіб;

г) означає короткострокове або довгострокове припинення реалізації прав порушників вимог екологічної безпеки та покладання додаткових обов'язків щодо приведення цієї діяльності у відповідність до вимог законодавства у галузі екологічної безпеки і в такий спосіб свідчить про строкове позбавлення спеціальної правосуб'єктності осіб на здійснення екологічно небезпечної діяльності;

д) активізує правопорушника до здійснення заходів, які б забезпечували подальшу екологічно безпечну діяльність на рівні нормативноправових вимог екологічної безпеки без заподіяння суб'єктивним правам громадян будьякої шкоди (моральної, матеріальної);

е) діє до настання умов та юридичних підстав для її відміни уповноваженими органами, тобто приведення екологічно небезпечної діяльності у відповідність до вимог законодавства про екологічну безпеку та відновлення такої діяльності в установленому порядку.

Превентивна сфера дії зазначеної санкції є таким чином важливою гарантією реалізації можливостей громадян, які випливають зі змісту суб'єктивного права на екологічну безпеку, застосування якої певною мірою залежить від ефективної діяльності спеціально уповноважених органів, розуміння ними її ролі та призначення у механізмі превентивних гарантій екологічної безпеки.

Припинення екологічно небезпечної діяльності — сукупність організаційних, технічних та постійних заборонноправових засобів, спрямованих на заборону активних дій порушників вимог та нормативів екологічної безпеки щодо здійснення екологічно небезпечної діяльності, позбавлення правосуб'єктності на її здійснення шляхом припинення експлуатації підприємств чи окремих його структурних підрозділів та відповідного обладнання.

Підставою для припинення екологічно небезпечної діяльності підприємств є систематичне вчинення вищенаведених правопорушень у сфері екологічної безпеки, зокрема нормативів екологічної безпеки та екологічних стандартів, які неможливо усунути з технічних, економічних, фінансових, правових та інших причин.

Систематичним порушенням нормативів екологічної безпеки та екологічних стандартів доцільно вважати такі правопорушення, які були допущені два і більше рази, що були офіційно встановлені органами державного контролю і нагляду та за які до винних могли застосовуватися або не застосовуватися заходи державного примусу, в тому числі обмеження та зупинення екологічно небезпечної діяльності.

Поперше, це крайній і найсуворіший засіб державноправового примусу, який застосовується до правопорушників у разі порушення ними вимог, нормативів і стандартів екологічної безпеки виключно за систематичне невиконання законодавства у сфері екологічної безпеки.

321

320

Право громадян на екологічну безпеку

Розділ IV

Подруге, застосування припинення здійснення екологічно небезпечної діяльності спрямоване на невідворотну заборону незаконних дій, припинення правопорушення з метою створення умов для реалізації і подальшого захисту суб'єктивних прав громадян на екологічну безпеку.

Потретє, припинення є сукупністю організаційнотехнічних та юридичних дій щодо заборони подальшої діяльності підприємств, їхніх окремих підрозділів або експлуатації обладнання, що є активним джерелом підвищеної екологічної небезпеки, а наявні технічні, економічні, організаційні заходи не забезпечують унеможливлений порушення вимог, стандартів та нормативів екологічної безпеки.

Почетверте, припинення екологічно небезпечної діяльності спрямоване на припинення (повне або часткове) спеціальної правосуб'єктності у цій сфері шляхом анулювання відповідних дозволів на цю діяльність, а відповідні підприємства, установи та організації підлягають реорганізації або ліквідації в установленому законодавством порядку з відповідними юридичними наслідками, що з цього випливають, якщо за статутними положеннями вони не здійснюють іншої легалізованої діяльності.

Поп'яте, застосування припинення екологічно небезпечної діяльності за систематичні правопорушення у сфері екологічної безпеки може стати юридичною підставою для припинення прав юридичної особи через неспроможність проведення сукупності інноваційних та реабілітаційних заходів щодо приведення цієї діяльності у відповідність до вимог законодавства про екологічну безпеку, досягнення показників відповідних дозволів, а також для порушення позовного провадження стосовно банкрутства такої юридичної особи.

Пошосте, запровадження можливості застосування припинення екологічно небезпечної діяльності е гарантією для громадян, права на екологічну безпеку яких систематично порушуються, для звернення їх до органів, уповноважених на прийняття відповідних рішень та застосування цієї санкції, або порушення справи в судових, інших юрисдикційних органах та, зокрема, органах прокуратури про застосування цієї санкції, що не позбавляє громадян права в судовому порядку вимагати відшкодування заподіяної їхньому здоров'ю та майну шкоди внаслідок негативної дії джерел підвищеної екологічної небезпеки згідно зі ст.

Вищенаведене дозволяє констатувати, що за своїм призначенням санкції — обмеження, зупинення та припинення діяльності — спрямовані на попередження екологічних правопорушень, зокрема у сфері законодавства про екологічну безпеку, і застосовуються до осіб, з вини або без вини яких вони скоюються, що вказує на виконання ними превентивної функції в екологічних правовідносинах і дозволяє констатувати наявність у системі екологічного законодавства та основному його блоці — законодавстві про екологічну безпеку спеціальної превентивної екологічноправової відповідальності.

Відповідно до Порядку про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища суб'єктами цієї відповідальності є виключно юридичні особи, що допускають встановлені екологічні правопорушення незалежно від форм власності, на базі якої здійснюється така діяльність.

У зазначеному Порядку спеціально уточнюється категорія "підприємства" як узагальнений термін, тотожний таким суб'єктам правовідносин, як власне підприємства, установи й організації. Отже можна говорити про загальний об'єкт — "підприємства", а також про різновиди підприємств — підприємства, установи й організації, які в кожному конкретному випадку виступають спеціальним суб'єктом правовідносин превентивної екологоправової відповідальності.

Слід взяти до уваги ту обставину, що це можуть бути найрізноманітніші юридичні особи із відповідною організаційноправовою формою, зокрема державні (тобто казенні), колективні (кооперативні) та приватні підприємства, які здійснюють вказану діяльність як легалізовані юридичні особи.

Проте дія цього нормативного акта за логікою сучасного законодавства не може поширюватись на приватних підприємців, які здійснюють відповідну діяльність без створення юридичної особи, що навряд чи відповідає сучасній екологічній та економічній політиці, оскільки поза межами державноправового впливу можуть залишатися досить небезпечні сфери діяльності, які порушують права громадян на екологічну безпеку, але до них з огляду на викладене не можна застосовувати відповідних санкцій.

322

Право громадян на екологічну безпеку

Розділ IV

323

перехідного періоду від планової до ринкової економіки, а тому об'єктивно не міг врахувати тих новацій, які увійшли у практику правозастосування, правозахисної діяльності та законодавчого регулювання останніх років.

На сьогодні накопичено відповідний позитивний та негативний досвід реалізації превентивної екологічноправової відповідальності. Робиться спроба теоретичного дослідження цього правового феномену, об'єктивного розкриття його юридичної природи, відповідних правовідносин, у яких він реалізується, що дозволяє більш предметне окреслити роль цієї відповідальності у системі юридичної відповідальності взагалі, юридичної відповідальності в екологічному законодавстві особливо та у забезпеченні реалізації та захисту права громадян на екологічну безпеку зокрема.

Започаткована правотворча новація становить безперечний теоретичнопрактичний інтерес, і, враховуючи, що йдеться про різновид відповідальності, автор важає за доцільне ці питання закріпити у спеціальному законі України про порядок обмеження, зупинення та припинення діяльності осіб у разі порушення ними екологічного законодавства, передбачивши суб'єктами відповідальності як юридичних, так і фізичних осіб.

Чинний порядок застосування обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності юридичних осіб у разі порушення ними екологічного законодавства дозволяє визнати відповідальними суб'єктами підприємства, установи та організації іноземних держав, представництв, міжнародних урядових та позаурядових організацій, включаючи підприємства з іноземним елементом тощо, що безумовно є виправданим з точки зору рівної можливості їхньої участі у різних секторах виробництва і забезпечення конституційного права громадян на екологічну безпеку. При цьому варто взяти до уваги ту обставину, що підприємства, які здійснюють екологічно небезпечну діяльність, мають володіти спеціальною правосуб'єктністю на підставі окремого спеціального дозволу на здійснення такої діяльності.

Отже, суб'єктами відповідальності за визначеним порядком можуть бути спеціальні правосуб'єктні або праводеліктні особи, для яких дотримання вимог, нормативів екологічної безпеки та екологічних стандартів цієї сфери є імперативним, враховуючи, що такий обов'язок підприємств, які експлуатують об'єкти підвищеної небезпеки або здійснюють відповідно екологічно небезпечну діяльність, має кореспондувати суб'єктивному праву громадян на екологічну безпеку.

З об'єктивного погляду правопорушення, за які можуть застосовуватися обмеження, зупинення та припинення, мають характеризуватися діяльністю, що здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього середовища, зокрема з порушенням нормативів екологічної безпеки (в широкому розумінні — екологічних нормативів) та екологічних стандартів, отже тут ідеться переважно про активну форму дій, тобто діяльність.

Проте, як засвідчує практика, численні правопорушення у цій сфері допускаються внаслідок недотримання нормативів екологічної безпеки, її вимог та екологічних стандартів у результаті пасивної форми, тобто бездіяльності, що може створювати певні колізії у разі кваліфікації та оцінки дій правопорушників.

Із суб'єктивного боку значна частина правопорушень, зокрема порушення екологічних вимог у різних сферах господарської, наукової, інноваційної та іншої діяльності, перевищення нормативів екологічної безпеки та їхніх різновидів, порушення права громадян на екологічну безпеку тощо характеризуються навмисними винними діями правопорушників. І тільки незначна частина правопорушень вчинюється у формі необережності: впровадження відкриттів, винаходів, застосування нової техніки, імпортного устаткування, технологій і систем, введення в дію підприємств тощо без урахування вимог екологічної безпеки, незабезпечення у процесі виробництва заходів, спрямованих на запобігання викидів і скидів у навколишнє природне середовище небезпечних для здоров'я і життя людей об'єктів довкілля.

Окремі правопорушення можуть заподіюватись як навмисно, так і з необережності, зокрема через недотримання під час реалізації об'єкта екологічної експертизи вимог забезпечення екологічної безпеки, передбачених висновком цієї експертизи, та ін.

Варто зазначити, що наведений Порядок не вказує на форму вини як суб'єктивний чинник скоєння правопорушення та не пов'язує цю обставину із застосуванням конкретних превентивних санкцій — обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності, а тому вони можуть застосовуватися незалежно від форми вини правопорушника.

324

325

Розділ IV

Право громадян на екологічну безпеку

Можна допустити лише як виняток застосування припинення екологічно небезпечної діяльності, враховуючи систематичний характер порушень нормативів екологічної безпеки й екологічних стандартів та беручи до уваги, що такі діяння є глибоко усвідомлені відповідальними особами, але з об'єктивних причин ці правопорушення не можуть бути усунені через технічні, економічні та інші обставини.

Проте, доцільно взяти до уваги й такі міркування, що юридичне не передбачені для застосування обмеження, зупинення та припинення саме екологічно небезпечної діяльності.

Застосування вказаних санкцій за здійснення екологічно небезпечної діяльності е винятком із загальних правил, оскільки вони реалізуються виключно щодо володільців джерел підвищеної екологічної небезпеки, тобто за екологічний ризик, під яким слід розуміти встановлену нормами екологічного законодавства обставину, з якою поєднуються виникнення, зміна, припинення правовідносин щодо здійснення діяльності з екологічно небезпечними об'єктами, що визначає формування і реалізацію спеціальної правосуб'єктності фізичних, юридичних осіб та держави щодо виявлення, попередження та усунення природних і техногенних загроз довкіллю, життю і здоров'ю населенню, обумовлює особливий режим відповідальності за невиконання чи неналежне виконання вимог забезпечення екологічної безпеки, включаючи випадкове (ймовірне) настання небезпеки [11]. Цей ризик виступає тим суб'єктивним чинником, що обумовлює наявність у праві та законодавстві безвинної відповідальності, або об'єктивно визнаної відповідальності за випадок, що отримала у свій час назву легалізованої відповідальності [12], яка базується на принципі причинного зв'язку, або відповідальності заГзаконом.

Сучасне екологічне законодавство, зокрема Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 року (ст. 69) передбачає можливість настання такої відповідальності за шкоду, заподіяну особі джерелом підвищеної екологічної небезпеки, якщо її заподіювачі не доведуть, що вона виникла внаслідок стихійних природних явищ або навмисних дій самих потерпілих.

У нашому випадку застосування відповідальності шляхом обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності не пов'язується із завданням відповідної шкоди, а лише за самий факт порушення нормативів екологічної безпеки,

вимог чи екологічних стандартів незалежно від настання негативних наслідків, що ймовірно дає підстави пов'язувати його з відповідальністю за власне екологічний ризик, як суб'єктивну ознаку правопорушення.

Проте це може бути підставою для обґрунтування превентивної екологоправової відповідальності тільки у разі порушення вимог та нормативів екологічної безпеки. Що ж стосується інших деліктів, за які передбачено застосування обмеження, зупинення та припинення діяльності, що порушують інші вимоги екологічного законодавства, зокрема у сфері використання природних ресурсів, охорони довкілля, які не базуються на екологічному ризикові, то спрощений підхід не є традиційним і, в свою чергу, обумовлює внесення відповідних коректив щодо правового забезпечення застосування вищезазначених санкцій.

Складовою превентивної екологоправової відповідальності є механізм застосування обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності, який включає організаційноінституційне та розпорядчовиконавче забезпечення і реалізацію санкцій. Відповідно до встановленого Порядку застосування їх здійснюється на підставі рішення про обмеження, тимчасову заборону чи припинення відповідної діяльності підприємств, яке підлягає виконанню у строки, що зазначаються у цьому рішенні. Право на прийняття таких рішень відповідно до Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" надається таким органам державної виконавчої та судової влади:

1. Обмеження та зупинення екологічно небезпечної діяльності підприємств і об'єктів незалежно від їх підпорядкування та форм власності:

а) Міністерству екології та природних ресурсів України та його органам на місцях (ст. 20);

б) місцевим радам (ст. 15).

2. Обмеження або зупинення (тимчасове) екологічно небезпечної діяльності підприємств, установ, організацій, не підпорядкованих органам влади Автономної Республіки Крим, — Верховній Раді АРК (ст. 14).

3. Прийняття рішень про зупинення (тимчасове) або припинення екологічно небезпечної діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності та підпорядкування надано Кабінету Міністрів України (ст. 17).

326

Розділ IV

4. Припинення екологічно небезпечної господарської діяльності підприємств, установ, організацій, що перебувають у підпорядкуванні АРК, — Верховній Раді АРК (ст. 14).

5. Припинення екологічно небезпечної діяльності підприємств, установ, організацій місцевого підпорядкування — місцевим радам (ст. 15).

6. Припинення екологічно небезпечної діяльності за позовами органів прокуратури:

а) судам;

б) арбітражним судам (ст. 37).

7. Накладення заборони на екологічно небезпечну діяльність за позовами громадян України судовими органами та на їхню вимогу — іншим уповноваженим органам держави відповідно до Закону України "Про власність" (ст. 10) [13].

Із викладеного випливає, що на законодавчому рівні немає чіткого визначення про те, які органи приймають рішення щодо обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності та які органи здійснюють виконання таких рішень, тобто реального забезпечення застосування вищеназваних превентивних санкцій.

У зв'язку з цим чинний порядок потребує законодавчого корегування в частині чіткої легалізації органів, уповноважених на прийняття рішень щодо обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності в частині їх застосування за конкретні правопорушення.

З огляду на практичні потреби забезпечення права громадян на екологічну безпеку, підвищення дієвості передбачених санкцій вважаємо за доцільне спростити механізм їх застосування, передбачивши переважно судовий, судовоарбітражний порядок обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності підприємств, установ, організацій за поданням органів спеціального екологічного контролю Мінекоресурсів України, органів прокурорського нагляду та за позовами громадян, право на екологічну безпеку яких порушено, чи громадських об'єднань, інших правозахисних організацій, які діють в інтересах захисту права громадян на екологічну безпеку. Це стало б додатковою демократичною гарантією захисту прав громадян на екологічну безпеку від будьякої загрози природного та техногенного походження.

Водночас варто взяти до уваги, що експлуатація екологічно небезпечних об'єктів, інших джерел екологічної небезпеки у межах

327

Право громадян на екологічну безпеку

окремих структурних підрозділів або окремого устаткування, технологічного процесу можуть створювати підвищену загрозу для здоров'я та життя працівників підприємств, установ, організацій, а також для довкілля та інших громадян, що мешкають або перебувають у зоні впливу таких джерел, що потребує оперативного втручання з метою зниження екологічного ризику для оточуючих.

З цією метою було б доцільно надати право виносити постанову про обмеження експлуатації джерел та об'єктів підвищеної екологічної небезпеки у межах окремих структурних підрозділів підприємств, установ, організацій та тимчасове призупинення їх експлуатації органам Державного екологічного контролю, зокрема Державній екологічній інспекції, з метою оперативного реагування на порушення вимог екологічної безпеки на певний термін, скажімо до одного місяця, тобто на час вжиття необхідних організаційнотехнічних, економічних заходів, спрямованих на приведення їх експлуатації у відповідність до встановлених спеціальними дозволами вимог.

У разі невиконання застосованих важелів доцільно надати їм право звертатися до судових органів з вимогою відповідно про обмеження, зупинення чи припинення екологічно небезпечної діяльності в цілому підприємства, установи, організації та сприяти органам виконавчої служби у реалізації відповідних судових рішень.

Відповідно до чинного Порядку не допускається застосування термінової тимчасової заборони (зупинення) чи припинення екологічно небезпечної діяльності, якщо це може призвести до виникнення аварійної ситуації. Йдеться про ризиковані виробництва, термінове зупинення або припинення яких здатне порушити технологічні умови і спричинити настання технічних несправностей аварійного характеру. Отже, застосування вищезазначених санкцій мусить мати індивідуальноконкретний характер з урахуванням ступеня ризикованості діяльності, що здійснює підприємство, установа, організація, і переведення її у безпечний безаварійний стан експлуатації з подальшим призупиненням чи повним припиненням технічної та технологічної експлуатації.

Слід також зазначити, що державні органи, що прийняли рішення про обмеження, зупинення чи припинення екологічно небезпечної діяльності, або у разі їх скасування зобов'язані у тридобовий термін надіслати відповідну інформацію радам, на території яких розташовані підприємства, установи, організації та інші джерела підвищеної екологічної небезпеки.

329

328

Розділ IV

Право громадян на екологічну безпеку

Чинним порядком передбачається можливість відновлення діяльності підприємств, яку було тимчасово заборонено (зупинено) виключно з письмового дозволу органу, який прийняв таке рішення, або його вищого органу, якщо наявна відповідна інституційноорганізаційна структура.

При цьому рішення про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) чи припинення екологічно небезпечної діяльності може бути оскаржене у судовому порядку відповідним підприємством, установою, організацією.

Викладені положення дозволяють констатувати юрисдикційний характер рішень органів щодо застосування відповідних санкцій за порушення вимог, нормативів екологічної безпеки та екологічних стандартів, оскільки йдеться про зміну, обмеження та позбавлення прав осіб, які допустили відповідні правопорушення, хоча, як бачимо, вони застосовуються як судовими органами, так і органами, що наділені владними повноваженнями щодо контролю та вжиття юрисдикційних засобів заборонного спрямування.

Вищезазначені положення та міркування дають достатньо підстав для узагальненого висновку про те, що цей різновид юридичної відповідальності необґрунтовано ототожнювати з адміністративною відповідальністю, оскільки:

а) він не передбачений адміністративним законом, зокрема Кодексом України про адміністративні правопорушення у частині визнання відповідних складів правопорушення;

б) суб'єктами адміністративної відповідальності переважно визнаються громадяни або посадові особи, а в аналізованих положеннях ідеться виключно про юридичні особи — підприємства, установи, організації за правопорушення в галузі екологічної безпеки;

в) звертає на себе увагу і наявний механізм застосування санкцій за винні та безвинні діяння зазначених юридичних осіб;

г) у системі адміністративних стягнень за чинним законодавством відсутні такі санкції, як обмеження, зупинення та припинення діяльності, яка здійснюється з порушенням вимог, стандартів та нормативів екологічної безпеки, і в той же час, скажімо, Кодекс України про адміністративні правопорушення у системі адміністративних стягнень передбачає позбавлення спеціального права, наданого громадянинові, — керування транспортними засобами, полювання, які є вичерпними та віднесені до основних адміністративних стягнень, що може застосовуватися виключно

до винних осіб за вказані правопорушення і відповідно до процедур, встановлених цим кодексом;

д) застосування обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності провадиться у спеціальному порядку та органами, які не визначені зазначеним кодексом, за чітко визначені правопорушення вимог, стандартів і нормативів екологічної безпеки.

Наведені аргументи доказово спростовують і тезу щодо особливого феномену адміністративного реагування на неправомірні дії, оскільки чітких ознак у теоретичноприкладному значенні очевидно недостатньо, враховуючи, що обмеження, призупинення чи припинення правопорушення свідчить про функціональну спрямованість визначених законодавством санкцій, які реалізуються в площині не управлінських регулятивних, а особливого стану охоронних правовідносин екологічної безпеки, яким притаманні усі ознаки юридичної відповідальності.

Не відіграє вирішальної ролі й те, що прийняття рішення про обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності деякими виконавчорозпорядчими, контрольними органами та органами місцевого самоврядування — це не єдиний, до того ж не винятковий метод забезпечення виконання зобов'язань у сфері екологічної безпеки шляхом застосування державноправового примусу до правопорушників. Очевидно, що це є паліативне законодавче застереження, беручи до уваги можливість застосування зазначених санкцій і органами правосуддя, а отже їх рішення та рішення органів державної виконавчої влади й місцевого самоврядування мають у цьому разі характер юрисдикційних, спрямованих на обмеження, зміну та припинення порушення прав громадян на екологічну безпеку. І якщо обмеження та зупинення можуть відмінятися, то припинення є остаточним і не підлягає поновленню, тобто містить елементи та ознаки покарання винних (безвинних) осіб за вчинений делікт.

Варто додати, що ухилення винних правопорушників від виконання рішень про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) та припинення екологічно небезпечної діяльності підприємств є підставою для притягнення їх до юридичної відповідальності — майнової, дисциплінарної, адміністративної та кримінальної відповідно до вимог законодавства України.

Це однаковою мірою поширюється також і на посадових осіб, якщо з їхньої вини були прийняті рішення та застосовані не

331

Розділ IV

Право громадян на екологічну безпеку

330

обґрунтовані санкції щодо обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності підприємств, установ, організацій.

Отже, проведений аналіз дозволяє констатувати наявність у чинному законодавстві значної частини норм, які у сукупності створюють правове підґрунтя для кваліфікації та застосування превентивної (попереджувальної) екологоправової відповідальності за екологічні правопорушення та, зокрема, порушення вимог, стандартів і нормативів екологічної безпеки, які характеризуються самостійним складом правопорушень, їхнім предметом, об'єктним, суб'єктним складом, наявністю специфічних санкцій, що застосовуються до осіб, які їх допустили, та механізмом виконання.

З метою вдосконалення правового забезпечення цього виду відповідальності доцільно закріпити відповідні положення у спеціальному законі, який би гарантував застосування відповідних засобів примусу до осіб у разі порушення ними права громадян на екологічну безпеку, як одного з ефективних напрямів реалізації державної екологічної політики в Україні.

Література та нормативноправові акти

І.Андрейцев B.J. Екологічне право: Курс лекцій у схемах. — К.: Вентурі, 1996. — С. 194.

2. Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 41. — Ст. 546.

3. Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 46. — Ст. 637.

4. Петров BJB. Зкологическое право России. — М.: Бек, 1997. — Ст. 249.

5. Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 24. — Ст. 189.

6. Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 50. — Ст. 678.

7. Закон України "Про об'єкти підвищеної небезпеки" від 9 лютого 2001 р. // Голос України. — 2001. — 6 березня.

8. Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 8. — Ст. 54.

9. Лейст О.І. Санкций й ответственность по советскому праву. — М., 1981. — С. 7.

10. Перелік видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів. Затв. пост. Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 р. // ЗПУ України. — 1996. — № 18. — Ст. 505.

ІІ.Андрейцев BJ. Екологічний ризик в системі правовідносин екологічної безпеки // Екологічне право. Особлива частина: Підручник. Повний академічний курс / За ред. акад. АПрН України В.І. Андрейцева. — К.: Істина, 2001. — С. 49.

12. Синайский В.И. Русское гражданское право. — Вьга. II. — Кіевь: Прогресе, 1918. — С. 143.

13. Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 20. — Ст. 249.