3.2.4. Правові проблеми використання земельних ділянок для ведення підсобного сільського господарства громадян

Членами садівницьких товариств могли бути громадяни, які не користувалися присадибними земельними ділянками і городами. Така норма закону перешкоджала більшості сільського населення, та й час­тині міського, бути членами садівницького товариства. До того ж правовий режим городніх земельних ділянок не дозволяв вирощувати на них багаторічні насадження (фруктові дерева, ягідники).

Статут закріплював права й обов'язки членів садівницького това­риства, а також установлював граничні розміри будівель і споруд, які можна було зводити на земельній ділянці.

Суттєві нововведення було запроваджено в колективне садівництво ЗК України 1991 р. Розмір земельної ділянки було збільшено вдвічі — до 0,12 га, земельні ділянки розділено на землі загального користуван­ня, що знаходяться в колективній власності кооперативу, і на землі, що є власністю членів кооперативу. Усі раніше чинні обмеження з обла­штування садових ділянок було скасовано. На них можна було будува­ти будинки та господарські будівлі, зводити теплиці та інші споруди для вирощування сільськогосподарських культур. Крім того, стало можливим індивідуальне садівництво. Разом із тим чіткого визначення поняття земель для ведення садівництва Кодекс не містив.

ЗК України 2001 р. виправив цей недолік, установивши, що земель­ні ділянки для садівництва можуть використовуватися для закладання багаторічних плодових насаджень, вирощування сільського сподар- ських культур, а також зведення необхідних будинків, господарських споруд тощо (ч. 3 ст. 35).

Таким чином, основне цільове призначення земельних ділянок для садівництва — це закладання і вирощування багаторічних плодо­вих насаджень та інших сільськогосподарських культур і експлуата­ція житлового будинку і господарських будівель, необхідних для сезонного проживання та задоволення господарських потреб грома­дян — власників земельної ділянки, а також членів їх сімей. Садовий будинок не може використовуватися для реєстрації постійного місця проживання його власника, оскільки, як правило, земельні ділянки для садівництва надаються за межами населених пунктів і не мають поштової адреси^[588].

Садівницьке товариство є юридичною особою, що діє згідно із за­конодавством на підставі Статуту, який регулює основні засади діяль­ності товариства, встановлює права й обов'язки його членів. Статут садівницького товариства розробляється на підставі Типового статуту і після його затвердження загальними зборами підлягає державній реєстрації у виконкомі за місцем знаходження товариства.

Земельні ділянки, надані садівницькому товариству, складаються із земель загального користування, що знаходяться у власності самого товариства як юридичної особи, і земель, що належать на праві влас­ності громадянам — членам садівницького товариства. До перших належать земельні ділянки, зайняті захисними смугами, шляхами, про­їздами, будівлями, спорудами та іншими об'єктами загального корис­тування. На такі земельні ділянки місцевими держадміністраціями або органами самоврядування садівницькому товариству видається дер­жавний акт на право власності на землю. Розпорядження землями за­гального користування відбувається за рішенням загальних зборів садівницького товариства.

Земельні ділянки садівницького товариства, призначені для закла­дення та вирощування багаторічних плодових насаджень, а також зведення й експлуатації необхідних будівель і господарських споруд, передаються у приватну власність членам садівницьких товариств.

У разі, якщо садівницьке товариство було створене до введення в дію ЗК України 2001 р. і йому була виділена земельна ділянка на праві колективної власності, вона підлягає приватизації із збереженням її цільового призначення.

Згідно із ч. 5 ст. 35 ЗК України приватизація земельної ділянки громадянином — членом садівницького товариства здійснюється без згоди на це інших членів цього товариства на безоплатній основі в роз­мірі, що не перевищує 0,12 га. Ініціатива приватизації земельної ді­лянки має виходити від товариства як юридичної особи та членів то­вариства шляхом подання відповідної заяви до уповноваженого органу. На земельні ділянки, що передаються у власність кожному члену са­дівницького товариства відповідними органами місцевого самовряду­вання або держадміністраціями, видається державний акт на право власності на землю. Приватизація земельної ділянки не виключає гро­мадянина із складу товариства, оскільки існує низка питань, які можуть і повинні вирішуватися громадянами у складі останнього, наприклад питання облаштування і підтримання в належному стані під'їзних шляхів, питання водо- і енергозабезпечення, санітарного стану садової території, її охорони, боротьби із шкідниками сільськогосподарських культур та ін.

Суб'єктом прав на земельну ділянку в садівницькому товаристві є конкретний громадянин, який досяг 18-річного віку — член цього товариства, якому земля належить на праві приватної власності. Тоб­то він володіє, користується та розпоряджається земельною ділянкою на власний розсуд, у тому числі може здати її в оренду для садівни­цтва або продати в установленому законом порядку. Статутом това­риства не можуть бути встановлені обмеження на користування громадянином (як власником, так і орендарем) земельною ділянкою для садівництва. Проте, якщо громадянин, будучи членом садівниць­кого товариства, підписав установчий договір, що містить певні об­меження, то такі обмеження будуть чинними відповідно до ст. 110 ЗК України.

Члени садівницького товариства мають право власності не тільки на приватизовані земельні ділянки, а й на все створене і вирощене на них. Продукція, вирощена на зазначених земельних ділянках, має йти на власні потреби громадян, а надлишки можуть продаватися на ринку.

Усі члени товариства мають рівні права на участь в управлінні його справами. Кожен член товариства зобов’язаний брати участь особистою працею і працею членів своєї сім’ї у загальних заходах, що проводять­ся в товаристві, дотримуватися санітарних та протипожежних правил, виконувати комплекс агротехнічних заходів щодо закладення наса­джень та догляду за ними, берегти суспільне майно товариства і брати участь в охороні колективного саду.

Члени товариства зобов’язані виконувати (у тому числі при вико­ристанні землі) вимоги Статуту товариства і постанови органу управ­ління товариства. Однак ця норма не відповідає закріпленим у ЗК України правам власників земельних ділянок. Так, п. «б» ст. 90 ЗК України надає власнику земельної ділянки право самостійного госпо­дарювання на землі, а основним принципом земельного законодавства відповідно до п. «а» ст. 5 ЗК України є невтручання в діяльність влас­ників земельних ділянок, пов’язану з використанням землі.

У той же час дія Статуту товариства не може поширюватися на тих громадян, які придбали земельні ділянки у членів товариства, але не вступили до нього, оскільки законодавством не передбачена обов’язковість такого вступу.

ЗК України встановлює, що використання земельних ділянок са­дівницьких товариств здійснюється згідно із законом і статутом цих товариств, однак сам ЗК України присвячує садівництву лише одну статтю (ст. 35), а Типовий статут садівницького товариства, затвердже­ний постановою Ради Міністрів УРСР і Української республіканської Ради професійних спілок від 2 грудня 1986 р.¹, на підставі якого роз­роблялися статути конкретних товариств, скасовано. Ніяких інших правових норм, присвячених правовому регулюванню таких земельних ділянок, законодавство не містить. Усе це викликає істотні проблеми, пов'язані із створенням нових садівницьких товариств, визначенням їх організаційно-правової форми тощо. Так, Державний комітет Укра­їни з питань регуляторної політики та підприємництва у листі від 13 жовтня 2004 р. № 7076 «Про державну реєстрацію садового това­риства» роз'яснив, що садівницькі товариства належать до обслугову­ючих кооперативів^{[589] [590]. Слід погодитися із П. Ф. Кулиничем, який ствер­джує, що за своєю сутністю та характером діяльності садове товариство не є обслуговуючим кооперативом: воно не надає послуг своїм членам, крім представництва кооперативу (а не його окремих членів) в органах влади, організації підведення до земельних ділянок електроенергії, водогону, наймання сторожа та іншого обслуговуючого персоналу. Але такі самі функції здійснює будь-яка юридична особа, а не тільки об­слуговуючий кооператив. Тому діяльність садівницьких кооперативів слід урегулювати шляхом прийняття окремого закону «Про садівниць­кі товариства», в якому має бути визначено, хто може бути членом товариства, тип юридичної особи такого товариства, вимоги до змісту статуту, порядок створення та діяльності тощо[591].}

Очевидно, що і типові статути садівницького товариства вже віді­йшли в минуле як такі, що стримували розвиток колективного садів­ництва. Напевно, корисним може стати прийняття нового Примірного статуту садівницького товариства як однієї з форм сільськогосподар­ського використання землі, положення якого матимуть рекомендацій­ний характер. Це дасть можливість кожному товариству прийняти статут відповідно до своїх потреб, що не суперечать законодавству.

Правовий режим земельних ділянок під індивідуальним садом чинним законодавством також докладно не регламентується. Між тим практика потребує відповіді на деякі запитання.

По-перше, чи лише із земель державної та комунальної власності сільськогосподарського призначення можуть відводитися дані ділянки? Можливо, доцільно було б планувати спеціальні масиви сільськогос­подарських земель для компактного розташування індивідуальних садів. Напевно, в окремих випадках це можуть бути і землі сільського населеного пункту (житлової забудови), оскільки на таких земельних ділянках поєднуються функції розміщення житла і виробництва сіль­ськогосподарської продукції для власного споживання. Не слід також виключати можливість виділення для індивідуального садівництва й окремо розташованих невеликих сільськогосподарських ділянок, особливо таких, раціональне використання яких іншими способами є неможливим і які можуть бути ефективно використані лише для за­кладення садів, що не потребують механізованого оброблення.

По-друге, яке конкретне цільове призначення землі під індивіду­альним садом? Зокрема, якщо на такій земельній ділянці можна зво­дити будівлі, то чим земельна ділянка під індивідуальним садом від­різнятиметься від дачної земельної ділянки? Вважаємо, що було б справедливим, аби порядок використання земельної ділянки під ін­дивідуальним садом був аналогічним порядку, передбаченому для зе­мельних ділянок членів садівницьких товариств. Що ж до конкретно­го цільового призначення, то визначальним тут має бути вирощування сільськогосподарської продукції для власних потреб.

Поряд із садівництвом городництво також є доволі поширеною формою ведення громадянами підсобного господарства. Як зауважує О. С. Лисанець, під поняттям «городництво» слід розуміти непідпри- ємницьку сільськогосподарську трудову діяльність, яка здійснюється громадянами індивідуально або у складі об’єднання та пов'язана з ви­користанням на умовах оренди земельних ділянок за загальним пра­вилом сільськогосподарського призначення для вирощування сільсько­господарських городніх культур та з подальшим, переважно особистим, споживанням отриманої продукції суб’єктами права користування такими земельними ділянками та членами їх сімей^[592].

Чинне законодавство не містить визначення поняття городу і город­ніх земель. Немає достатньо чіткого визначення і конкретного цільо­вого призначення таких земель. Очевидно лише, що земля в даному випадку надається для вирощування картоплі, овочів, баштанних куль­тур та інших продуктів харчування — кукурудзи, соняшника, а також рослин, що використовуються як корми для сільськогосподарської худоби та птиці.

Не забороняє закон вирощування на городі і зернових культур, що на практиці трапляється досить рідко. Тому, ураховуючи наведене, город можна визначити як земельну ділянку, призначену або таку, що використовується, для сезонного вирощування переважно овочевих та кормових культур, а іноді й зернових або технічних.

Особливістю правового режиму земельних ділянок для городництва є те, що вони надаються лише в користування на умовах оренди, тобто городництво має строковий характер. Порядок надання городніх зе­мельних ділянок регулюється ЗК України та Законом України «Про оренду землі». Орендодавцями городніх земельних ділянок є відповід­ні місцеві державні адміністрації або органи самоврядування, які укладають договір оренди земельних ділянок із громадянами або їх об’єднаннями.

Необхідно зазначити, що практика останніх років іде шляхом на­дання земельних ділянок для городництва не на один-два роки, як нерідко відбувалося раніше, а на більш тривалий строк, що дозволяє зацікавити громадян у підвищенні родючості городніх ділянок.

Городи можуть бути колективними та індивідуальними, що випли­ває з тексту ч. 1 ст. 36 ЗК України, згідно з якою «громадянам або їх об’єднанням із земель державної або комунальної власності можуть надаватися в оренду земельні ділянки для городництва».

Основною і найбільш поширеною формою городництва є городи індивідуальні. Індивідуальна форма організації городництва характе­ризується тим, що земельні ділянки, надані для цієї мети, обробляють­ся громадянами та членами їх сімей самостійно і врожай, отриманий із цих ділянок, є їх власністю.

Громадяни, що використовують індивідуальні городи, можуть об’єднатися і створити колективний город, уклавши відповідний до­говір. Колективне городництво дозволяє значно полегшити механізо­ване оброблення землі. Крім того, включення всього масиву колектив­ного городу до загальної сівозміни сприяє підвищенню родючості ґрунту, поліпшує і спрощує боротьбу з бур’янами, шкідниками та хво­робами сільськогосподарських культур. Здійснення колективного городництва можливе у двох варіантах: 1) усі роботи з вирощування колективного городу здійснюються спільно членами колективу, а ре­зультат — отримана продукція розподіляється після збирання врожаю між усіма членами на договірних засадах залежно від участі у сіль­ськогосподарських роботах і вкладеної праці; 2) кожний город у за­гальному масиві відмежовується від інших і обробляється індивіду­ально. На сьогодні колективне городництво має незначне поширення, незважаючи на більшу ефективність такого господарювання.

Городні земельні ділянки можуть використовуватися лише суворо за призначенням. На них не можна зводити будь-які капітальні будівлі або вирощувати багаторічні насадження (плодові дерева, виноградни­ки). Однак законодавство дозволяє будівництво тимчасових споруд для зберігання інвентарю, захисту від непогоди, які підлягають знесенню їх власниками після закінчення строку оренди зазначеної ділянки.

Відкритим у законодавстві залишається питання про те, із яких земель сільськогосподарського призначення відводяться земельні ді­лянки для городництва. Вважаємо за доцільне надавати такі ділянки як із земель сільськогосподарського призначення, що тимчасово не використовуються, так і із земель населених пунктів, що дозволить не тільки селянам, а й міським жителям забезпечувати себе продуктами харчування, а також із земель лісового фонду, зайнятих малоцінними лісовими насадженнями. Такий захід за короткий строк дасть змогу перетворити малопродуктивні земельні ділянки на ефективні.

Земельне законодавство (ст. 96 ЗК України, ст. 25 Закону України «Про оренду землі») встановлює права та обов'язки землекористувачів, які повною мірою поширюються на громадян, що використовують земельні ділянки для городництва, серед яких — право самостійного господарювання на землі; право власності на посіви і насадження сільськогосподарських культур, вироблену сільськогосподарську про­дукцію, відшкодування збитків у випадках, передбачених законом, тощо.

Громадяни зобов'язані використовувати городні землі з урахуван­ням установлених законодавством екологічних вимог, застосовувати заходи щодо підвищення родючості ґрунтів та інших корисних влас­тивостей землі, дотримуватися правил добросусідства та виконувати інші обов'язки землекористувачів.

Право користування городом припиняється на підставах, зазначе­них у ЗК України (ст. 144) та Законі України «Про оренду землі» (ст. 31). Проте з метою посилення гарантій землекористувачів у законі було б доцільно закріпити, що право громадян на користування земель­ною ділянкою припиняється після збирання врожаю. В умовах, коли городництво відіграє важливу роль у вирощуванні громадянами про­дуктів харчування, таке правило є необхідним.

Із початком в Україні економічної реформи відбулися суттєві зміни й у правовому режимі земель для сінокосіння і випасання худоби. За­конодавство радянської доби передбачало надання громадянам земель­них ділянок для зазначених потреб в індивідуальне і колективне корис­тування. Колективне використання здійснювалося через тваринницькі товариства, які створювалися за територіальною ознакою і діяльність яких регулювалася їх статутами, що розроблялися на основі Типового тваринницького статуту¹. Ці товариства мали статус юридичної особи, тобто виступали носіями земельних прав та обов’язків, мали право укладати угоди, пов’язані з працею товариства, передбаченою статутом. На земельних ділянках, наданих під пасовища та сінокоси, вони були зобов’язані провадити посів трав, вести роботи з боротьби з їх зарос­танням чагарником, застосовувати заходи щодо збереження і поліпшен­ня угідь, споруджувати водопої і загорожі, здійснювати меліорацію.

Кожен член тваринницького товариства мав право пасти належну йому худобу на цих пасовищах, брати участь у розподілі сіна, само­стійно провадити сінокосіння на наданих товариством ділянках, ко­ристуватися зоотехнічною і ветеринарною допомогою тощо^{[593] [594]. Індиві­дуальне землекористування громадян щодо сіноко сіння і випасання худоби також відбувалося на присадибних земельних ділянках. ЗК України 1991 р. передбачав зазначений вид землекористування лише в індивідуальному порядку, причому встановлював граничні розміри таких земельних ділянок — не більше 1 га.}

Згідно зі ст. 34 ЗК України громадяни, що ведуть особисте селянське господарство й утримують худобу, мають право користуватися земель­ними ділянками для сінокосіння і випасання худоби, котрі являють собою постійно чи періодично (сезонно) зволожувані сільськогосподарські угіддя, де зростає трав’яниста рослинність (сінокоси та інші трави), яка використовується для годівлі худоби. Особливість правового режиму сінокосів і пасовищ така, що громадяни, які одержали їх у користування, не мають права переводити їх в інші види сільськогосподарських угідь, наприклад у ріллю чи багаторічні насадження, тобто не мають права розорювати надані їм ці спеціальні земельні ділянки або засаджувати їх фруктовими чи іншими деревами^[595].

Частина 2 ст. 34 ЗК України запроваджує як індивідуальне, так і колективне користування громадськими пасовищами і сінокосами на земельних ділянках, відведених органами виконавчої влади та органа­ми місцевого самоврядування із земель, що перебувають у власності держави чи територіальної громади. Не суперечить закону й надання земельних ділянок для зазначених потреб із земель, які становлять власність фізичних чи юридичних осіб. Підставою для зазначених правовідносин є договір оренди земельної ділянки сільськогосподар­ського призначення, який окреслює права й обов'язки сторін, установ­лює істотні умови і має відповідати іншим вимогам, які містить зако­нодавство.

Використання пасовищ і сінокосів у строки і на умовах, не перед­бачених договором, має розглядатися як правопорушення. Цього, на жаль, не передбачає ст. 211 ЗК України, у якій встановлюється відпо­відальність за самовільне зайняття земельних ділянок, а не за їх само­вільне використання, що має місце стосовно сінокосів і пасовищ. Цю правову прогалину необхідно заповнити, передбачивши конкретні види відповідальності не тільки за самовільне зайняття останніх, а й за їх самовільне використання. Вважаємо, що найдоцільніше встановити адміністративну і матеріальну відповідальність винних осіб. За радян­ських часів в умовах виключної державної власності на землю і без­оплатності землекористування питання про можливість матеріальної відповідальності за самовільне використання природної рослинності на сінокосах і пасовищах було дискусійним. Однак і тоді було важко погодитися з тим, що природний травостій не має певної вартості для землекористувача, оскільки достається йому начебто безоплатно. У дійсності ж для отримання природного пасовища або сінокосу він застосовує низку заходів: уводить спеціальні сівозміни, обмежує пев- ною мірою свої потреби в землі, здійснюючи при цьому відповідні матеріальні витрати.

Сінокоси і пасовища — досить цінний вид сільськогосподарських угідь, але вони охороняються законом недостатньо. Нерідко матеріаль­ні інтереси їх користувачів страждають від самовільної експлуатації цих земель або пошкодження їх худобою чи транспортом. У таких ви­падках винні несуть адміністративну відповідальність згідно зі ст. 104 Кодексу України про адміністративні порушення^[596] за потраву посівів. Вважаємо, що було б справедливо запровадити разом із цим і відпо­відальність за пошкодження пасовищ, а не тільки посівів. Таку норму треба поширити на випадки захисту інтересів не тільки державних і комунальних суб'єктів, а й інших власників землі.

Сінокоси і пасовища можуть надаватися, крім земель сільськогос­подарського призначення, ще з лісового фонду. У ст. 73 Лісового ко­дексу України^[597] передбачено, що до побічних лісових користувань на­лежать заготівля сіна і випас худоби, які слід здійснювати без заподі­яння шкоди лісу. За п. 9 ст. 105 цього Кодексу самовільна заготівля сіна і випасання худоби на лісових ділянках є порушенням лісового зако­нодавства.

Чинний ЗК України скасував таке, що існувало раніше, обмеження розмірів зазначених земельних ділянок, які передаються в користуван­ня, що є цілком виправданим. І дійсно, конкретним розміром ділянки можна нормувати хіба що площу сінокосу. Що ж стосується нормуван­ня користування пасовищем (як правило, спільним), то тут, очевидно, повинен мати місце інший підхід, бо різні громадяни володіють не­однаковою кількістю худоби, якій потрібно випасання, до того ж і пасовища можуть мати зовсім різну якість. Іншими словами, спроба централізовано закріпити якусь певну величину норми пасовища не дає позитивного результату, бо багато чого залежить від конкретних умов: площі, якості пасовищ, видів і чисельності худоби, яка має в них потребу.

Зауважимо, що сінокоси і пасовища — це не єдине джерело кор­мів для худоби. Громадяни можуть займатися виробництвом кормів як на земельних ділянках, призначених для ведення особистого се­лянського господарства, так і частково на городніх землях. При цьо­му завдання законодавства полягає в стимулюванні землевласників і користувачів виробляти потрібну сільськогосподарську продукцію. Одним із заходів такої активізації громадян могло б стати надання їм земельних ділянок для визначених цілей (наприклад, вирощування технічних або кормових культур) на договірних засадах з різними підприємствами й організаціями або обслуговуючою кооперацією. І якщо передбачити в законі надання в користування земельних ді­лянок спеціально для виробництва кормів, якщо громадяни за дого­вором з цими юридичними особами зобов'язуються, наприклад, ви­рощувати або відгодовувати худобу чи птицю, то це принесе тільки загальну користь.