Загальні положення про структуру адміністративного судочинства

Наявність адміністративної судової юрисдикції є одним із найбільш важли­вих досягнень процесу становлення демократії та побудови правової держави в Україні. Демократична держава з розвиненим громадським суспільством має передбачити та можливість осіб захищатись і від самої держави.

Характерною особливістю правової та соціальної держави є така модель судової влади, яка б відзначалася необхідним рівнем ефективності та забезпечу­вала б надійний захист прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб за наслідками відправлення правосуддя, спираючись на закріплені конституційні та галузеві принципи судочинства^[591]. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом правових суперечок у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень^[592].

Розуміння процесу адміністративного судочинства формує підґрунтя для ство­рення систематизованої правової моделі цього виду юридичної діяльності. Для того, щоб сформулювати загальне уявлення про адміністративне судочинство як правове явище, його правову природу, створити правову модель адміністратив­ного судочинства, потрібно осмислити механізми та процедури, які використо­вуються для вирішення публічно-правових спорів; окреслити ключові етапи вирішення справ; визначити правових принципів, які лежать в основі адмініст­ративного судочинства; виділити основних суб'єктів процесу, таких як судді, сторони та ін.; визначити роль доказів та їх значення у вирішенні адміністра­тивних справ; вивчення процесу надає змогу аналізувати ефективність процедур і визначати можливі напрямки їх удосконалення^[593].

При визначенні структури адміністративного процесу варто вказати, що центральне місце відведено поняттю «діяльність суб'єктів публічної адмініст­рації». Діяльність уповноваженого суб'єкта з вирішення конкретної ситуа­ції з урахуванням характеру владних повноважень, норм, відносин тощо здій­снюється у відповідній правовій (процесуальній) формі. Оформлення такої діяльності, що здійснюється за різними критеріями та віднесення її до уніфіко­ваного діяльнісного комплексу, зокрема в науці адміністративного права, нази­вається формуванням підходу до визначення сутності та змісту узагальненого поняття «процес (адміністративний)»^[594].

На відміну від адміністративних процедур як форми позитивної діяльності суб'єктів владних повноважень, термін адміністративне судочинство позна­чає процес розгляду справи в адміністративному суді, у порядку, встановленому в Кодексі адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Тому слід розмежовувати це поняття. Так, згідно із Законом України «Про адміністра­тивну процедуру» адміністративна справа - це справа, що стосується публічно- правових відносин щодо забезпечення реалізації права, свободи чи законного інтересу особи та/або виконання нею визначених законом обов'язків, захисту її права, свободи чи законного інтересу, розгляд якої здійснюється адміністра­тивним органом^[595]. А в адміністративному судочинстві центральне місце займає публічно-правовий спір.

Адміністративне судочинство - це діяльність адміністративних судів щодо розгляду й вирішення адміністративних справ (публічно-правових спорів) у порядку, установленому законом. У КАС України до публічно-право­вих спорів віднесено суперечки, у яких хоча б одна сторона здійснює публіч- новладні управлінські функції, зокрема на виконання делегованих повноважень, і суперечка виникає у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і суперечка виникає у зв'язку з надан­ням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму, і суперечка виникає у зв'язку з порушенням її прав у такому процесі суб'єктом владних повноважень або іншою особою^[596].

Право на доступ до суду забезпечується тим, що особа може обрати спосіб захисту свого порушеного права. Слід звернути увагу, що до суду можуть зверта­тися особи у своїх інтересах, а також в інтересах інших осіб - органи та особи, яким законом надано таке право. Відмова від права на звернення до суду є недійс­ною. Іноземці, особи без громадянства та іноземні юридичні особи користуються в Україні таким самим правом на судовий захист, що й громадяни та юридичні особи України.

Право на звернення до адміністративного суду варто розглядати як самос­тійне суб'єктивне право, механізм реалізації якого врегульований нормами КАС України та здійснюється через активні процесуальні дії уповноваже­ної особи, які спрямовані на відкриття провадження в адміністративній справі. Якщо основоположне і невідчужне право на судовий захист пов'язує особу та державу, то право на звернення до адміністративного суду за захи­стом порушених прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відно­син пов'язує особу, що зацікавлена в отриманні такого захисту, безпосередньо із судовим органом - адміністративним судом. Залежність цих суб'єктивних прав один від одного простежується в такому: без реалізації права на звер­нення до адміністративного суду право на судовий захист залишатиметься декларативним^[597].

Держава гарантує надання можливості особам обрати спосіб захисту. Вибір способу захисту залежить безпосередньо від обраної заявником форми, порядку захисту та особливостей порушеного права. Так, ст. 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, визначеному законодавством, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушено її права, свободи або законні інте­реси, і просити про їх захист через:

1) визнання протиправним і нечинним нормативно-правового акта чи окре­мих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'я­зання утриматися від учинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії;

5) установлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень;

6) ухвалення судом одного з рішень, вищезазначених рішень та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень - коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону й забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини та громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єк­тів владних повноважень.

Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених законами України.

Аналіз визначених у ч. 1 ст. 5 КАС України способів судового захисту прав, свобод та інтересів у порядку адміністративного судочинства дозволяє конста­тувати, що законотворець спирався на широке змістовне наповнення поняття «захист», закріплюючи способи, які спрямовані як на відновлення або усунення порушень права, так і на запобігати можливим порушенням права. Потрібно також ураховувати, що чинне адміністративно-процесуальне законодавство не встановлює вичерпного переліку судових способів захисту, адже правомочна особа може звернутися до адміністративного суду з проханням захистити пору­шені права, свободи чи інтереси в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини та громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень із боку суб'єк­тів владних повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди, реалізовуючи завдання адміністративного судочинства, здійснюють судовий контроль за додержанням державою законо­давства з метою захисту прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, перевіряють, чи ухвалено (вчинено) такі рішення, діяння (дії та бездіяльність) суб'єктами владних повноважень:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) із використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для ухвалення рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) із дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням потрібного балансу між будь- якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи та цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі ухвалення рішення;

10) своєчасно, тобто упродовж розумного строку.

Для досягнення ефективності в діяльності адміністративних судів законо­давством закріплено принципи адміністративного судочинства. Під принципами розуміються основні засади, вихідні ідеї, які характеризуються певною загаль­ністю, універсальністю, здатністю застосування в будь-яких ситуаціях. Реалі­зація принципів здійснюється імперативно, можливість їх застосування характе­ризується універсальністю. Принципи можуть бути визначені як абстрактне відображення закономірностей соціальної дійсності^[598].

Керівними засадами адміністративного судочинства, реалізація яких сприяє вирішенню завдань судочинства, забезпеченню ефективності його засобів та способів, є:

1) верховенство права (відповідно до якого людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.);

2) рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом (усі учас­ники судового процесу є рівними перед законом і судом. Не може бути привілеїв чи обмежень прав учасників судового процесу за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етніч­ного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками);

3) гласність і відкритість судового процесу та його повне фіксування техніч­ними засобами (розгляд справ в адміністративних судах проводиться відкрито крім випадків, визначених законодавством. Будь-яка особа має право бути присутньою у відкритому судовому засіданні. Особи, присутні в залі судового засідання, представники медіа можуть проводити в залі судового засідання фотографування, відео- та аудіозапис із використан­ням портативних відео- та аудіотехнічних засобів без отримання окре­мого дозволу суду, але з урахуванням обмежень, установлених законодав­ством. Суд під час розгляду справи в судовому засіданні здійснює повне фіксування його перебігу за допомогою відео- та (або) звукозаписуваль­ного технічного засобу крім випадків, визначених законодавством.

Ніхто не може бути позбавлений права на інформацію про дату, час і місце розгляду своєї справи або обмежений у праві отримання в суді усної або письмової інформації про результати розгляду його судової справи. Будь- яка особа, яка не є учасником справи, має право на доступ до судових рішень у порядку, установленому законом. Суд під час судового розгляду справи здійснює повне фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу в порядку, передбаченому Поло­женням про Єдину судову інформаційно-комунікаційну систему (далі ЄСІТС) та/або положеннями, що визначають порядок функціонування її окремих підсистем (модулів). За заявою будь-кого з учасників справи або за ініціативою суду повне фіксування судового засідання здійснюється за допомогою відеозаписувального технічного засобу (за наявності в суді технічної можливості та за відсутності заперечень з боку будь-кого з учас­ників судового процесу);

4) змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з’ясування всіх обставин у справі (розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін і свободи в наданні ними суду своїх доказів і в доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до законо­давства, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це потрібно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини та громадянина, інших суб’єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень. Суд уживає визначених законом заходів, потрібних для з’ясування всіх обставин у справі, зокрема щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи);

5) обов’язковість судового рішення (судові рішення, що набрали законної сили, є обов’язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об’єднаннями на всій території України. Невиконання судового рішення тягне за собою відпові­дальність, встановлену законом);

6) забезпечення права на апеляційний перегляд справи та на касаційне оскарження судового рішення у випадках, визначених законом (учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов’язки, мають право на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення);

7) розумність строків розгляду справи судом (суд має встановлювати розумні строки для вчинення процесуальних дій. Строк є розумним, якщо він передбачає час, достатній з урахуванням обставин справи для вчинення процесуальної дії, що відповідає завданню адміністративного судочинства);

8) неприпустимість зловживання процесуальними правами (учасники судового процесу та їх представники мають добросовісно користува­тися процесуальними правами. Зловживання процесуальними правами не припускається. Суд може визнати зловживанням процесуальними правами дії, що суперечать завданню адміністративного судочинства, з урахуванням конкретних обставин справи. Приклади таких дій перера­ховано у статті 45 КАС України);

9) відшкодування судових витрат фізичних та юридичних осіб, на користь яких ухвалене судове рішення (судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов’язаних із розглядом справи. Розмір судового збору, порядок його сплати, повернення і звільнення від сплати встановлюються законом).

Особливість адміністративного судочинства полягає в тому, що саме в адміні­стративному судочинстві реалізується принцип відповідальності держави перед людиною, механізм якої застосовується навіть за відсутності вини в діяльності посадових чи службових осіб органів державної влади та місцевого самовряду­вання. Відсутність вимоги доведеності вини у процесі розгляду та вирішення спору є важливим особливим принципом розгляду справ у порядку адміністра­тивного судочинства.

Держава є відповідальною за створення належних умов для осіб, тому на суб’єктів публічної адміністрації покладено тягар доказування, а на державу - обов’язок створити умови для розгляду справ в порядку адміністративного судо­чинства, у разі якщо особа вважає, що її права порушені. Так, Європейський суд з прав людини (далі ЄСПЛ) у справі «Копчинський проти України» (№ 65647/12)^{[599] [600]} визнав порушенням права на справедливий суд нездатність національних судів розглянути позовні вимоги заявника по суті. Для того, щоб право на доступ до суду було ефективним, особа мусить мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (Справа ЄСПЛ Беллет проти Франції №23805/94)2.

1.2