3.1.1. Адміністративне судочинство: оскарження рішень про накладення адміністративних стягнень

Вважаємо за доцільне більш детально розглянути питання ви­значення юрисдикції публічно-правових справ про накладення адміністративних стягнень та адміністративних справ з приводу оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повно­важень у справах про притягнення до адміністративної відпо­відальності.

Е. Ф. Демський зауважує, що перегляд постанови у справі про адміністративне правопорушення є важливою гарантією захисту прав, свобод та інтересів як особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, так і потерпілої сторони. Пе­регляд постанови — це форма перевірки законності та обґрун­тованості прийнятого рішення, виправлення помилок і недо­ліків у роботі органів адміністративної юрисдикції, в тому числі й суду [144, с. 53].

Ця проблема стала досить актуальною, оскільки Законом Ук­раїни від 24 вересня 2008 р. № 586-IV «Про внесення змін до де­яких законодавчих актів України щодо вдосконалення регулю­вання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху», який набрав чинності 16 листопада 2008 р., внесено зміни до КУпАП. Передбачено підвищення штрафів за порушення правил дорожнього руху та дещо удосконалено (змінено) порядок здійс­нення фіксування таких правопорушень, їх розгляду та вирі­шення компетентними органами, а також порядок оскарження остаточних рішень (постанов) цих органів про накладення ад­міністративних стягнень [12]. Громадяни, не задоволені такими рішеннями, почали оскаржувати їх, тобто шукати судового за­хисту, але мали проблеми через неврегульованість визначення юрисдикції таких справ. Так, окремі адміністративні суди вва­жають, що до компетенції цих судів не належить розгляд справ про оскарження рішень (постанов) органів та посадових осіб про накладення адміністративних стягнень.

Безсумнівно, що наведена правова норма повністю відпо­відає іншому законодавству, що регламентує порядок та визна­чає органи, які розглядають публічно-правові справи про на­кладення адміністративних стягнень.

Так, у розділі III КУпАП названо органи, уповноважені розгля­дати справи про адміністративні правопорушення. Відповідно до глави 17 цього Кодексу до таких органів належать: адміні­стративні комісії, виконавчі комітети сільських, селищних, місь­ких рад, районні, районні у місті, міські чи міськрайонні суди, органи внутрішніх справ, органи Державної прикордонної служби України, органи державного пожежного нагляду, органи залізничного транспорту, органи морського і річкового транс­порту, органи повітряного транспорту, органи автомобільного транспорту та електротранспорту та інші [3].

На підставі положень наведених норм адміністративні суди не розглядають публічно-правові справи про адміністративні правопорушення, оскільки цим займаються згадані вище орга­ни. Відповідно до глави 23 КУпАП за результатами розгляду та­ких справ ці органи виносять постанови, а виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у справах про адміністратив­ні правопорушення приймають постанови у формі рішення. У ст. 287 КУпАП передбачено, що постанову у справі про адміні­стративне правопорушення може бути оскаржено особою, що­до якої її прийнято, а також потерпілим. Постанова районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду (судді) про накладення адміністративного стягнення може бути оскаржена в порядку, визначеному цим Кодексом [3].

Порядок оскарження постанови у справі про адміністратив­не правопорушення до прийняття Закону України від 24 верес­ня 2008 р. № 586-IV «Про внесення змін до деяких законодав­чих актів України щодо вдосконалення регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху» (далі — Закон № 586-IV) був визначений у ст.

Тобто наведеними нормами особам, щодо яких прийнято по­станову зазначеними органами, або потерпілим надано право на оскарження постанов (рішень) до вищого органу або район­ного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду.

Як наголошує Е. Ф. Демський, законодавець встановлює дві форми оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення: управлінську та судову, які віддзеркалюють тотожні форми адміністративного процесу. Судова влада не ви­ступає продовженням виконавчої влади, а лише своїми специ­фічними засобами виправляє та усуває управлінські недоліки й помилки [144, с. 55].

Виникало питання: до суду якої юрисдикції (адміністратив­ної, кримінальної, цивільної) особа, щодо якої прийнято постано­ву, або потерпілий мають право оскаржити постанову (рішення) про накладення адміністративного стягнення, яка прийнята за­значеними вище органами (крім суду).

До набрання чинності КАС розгляд скарг на дії органів і службових осіб у зв’язку з накладенням адміністративних стяг­нень був передбачений і регламентувався главою 31 ЦПК 1963 року. Так, зокрема, у ч. 1 ст. 244 цього Кодексу було передбаче­но, що постанова про накладення адміністративного стягнення, інша постанова органу (крім суду) чи службової особи у справі про адміністративне правопорушення у випадках, передбаче­них законодавством про адміністративні правопорушення, мо­же бути оскаржена до суду особою, щодо якої прийнято поста­нову, або потерпілим. Пунктом 2 ч. 1 ст. 236 цього Кодексу справи за скаргами на дії органів і службових осіб у зв’язку з на­кладенням адміністративних стягнень було віднесено до кате­горії справ, що виникають з адміністративно-правових відно­син [282].

Як випливає з п. 7 розділу VII КАС, після набрання чинності цим Кодексом заяви і скарги у справах, що виникають з ад­міністративно-правових відносин, заяви у справах щодо відмо­ви органу державної реєстрації актів цивільного стану внести виправлення в актовий запис цивільного стану (глави 29—32 і 36 ЦПК 1963 року), позовні заяви у господарських справах, що віднесені цим Кодексом до адміністративної юрисдикції, а та­кож апеляційні, касаційні скарги (подання), заяви (подання) про перегляд судових рішень у зв’язку з нововиявленими та ви­нятковими обставинами у таких справах, подані і не розглянуті до набрання чинності КАС, розглядаються в порядку, встанов­леному цим Кодексом [2].

Тобто законодавець чітко визначив юрисдикцію спорів щодо оскарження постанов (рішень) про накладення адміністратив­ного стягнення, віднісши їх до компетенції адміністративних судів та підкресливши, що такі справи повинні розглядатися в порядку, встановленому КАС. Крім того, у п. 2 ч. 1 ст. 18 цього Кодексу встановлено предметну підсудність зазначених справ, зокрема всі адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності підсудні міс­цевим загальним судам як адміністративним [2].

На підставі викладеного можна дійти висновку, що постано­ви (рішення) про притягнення до адміністративної відповідаль­ності, прийняті уповноваженими на це органами (крім суду), можуть бути оскаржені в порядку, встановленому КАС, до міс­цевого загального суду як адміністративного.

Такий висновок повністю узгоджується з положеннями ч. 1 ст. 55 Конституції України, з якої випливає, що кожному гаран­тується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб [1], а також із приписами п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС, за якими компетенція адміністративних судів по­ширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із субєктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності.

Крім того, Законом № 586-IV внесено зміни до ст. 288 КУпАП, з якої випливає, що постанову у справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржено у вищий орган або в ра­йонний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд у по­рядку, визначеному КАС, з особливостями, встановленими цим Кодексом [3].

Безперечно, що після внесення таких змін до КУпАП розвіяно всі сумніви щодо юрисдикції справ за позовами фізичних осіб на рішення суб’єктів владних повноважень (крім судів) у спра­вах про притягнення до адміністративної відповідальності, оскільки чітко встановлено, що такі справи повинні розглядати­ся у порядку, передбаченому КАС.

Однак у судовій практиці виникають неузгодженості у ви­значенні юрисдикції справ про оскарження інших рішень, дій чи бездіяльності, які приймають або вчиняють суб’єкти владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності. У процесі підготовки таких справ до розгля­ду рішення, дії чи бездіяльність можуть приймати та вчиняти суб’єкти владних повноважень, які наділені повноваженнями щодо фіксування, перевірки, виявлення правопорушення, вод­ночас, ці суб’єкти можуть бути не наділені повноваженнями що­до розгляду такої адміністративної справи. Виникає питання: які з цих рішень, дій чи бездіяльності можуть бути оскаржені та до суду якої юрисдикції?

Законодавець у ч. 1 ст. 267 КУпАП (оскарження заходів за­безпечення провадження у справах про адміністративні право­порушення) встановив, що адміністративне затримання, осо­бистий огляд, огляд речей і вилучення речей та документів, у тому числі посвідчення водія, талона про проходження держав­ного технічного огляду, ліцензійної картки на транспортний за­сіб, тимчасове затримання транспортного засобу, відсторонен­ня водіїв від керування транспортними засобами, річковими і маломірними суднами та огляд на стан алкогольного сп’яніння, а також щодо перебування під впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції, може бути оскарже­но заінтересованою особою у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) щодо органу (посадової особи), який застосував ці заходи, прокуророві або до суду [3].

Нині в провадженні судів є багато справ із зазначеними предметами спору, провадження в яких відкрито в порядку ад­міністративного судочинства. Вважаємо правильним обрання судами такого виду судочинства щодо розгляду цих справ та віднесення їх до справ адміністративної юрисдикції, оскільки законодавством не передбачено розгляд таких справ в іншому судочинстві. Такі рішення, дії та бездіяльність приймаються або вчиняються суб’єктами владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності, тому відпо­відно до п.

У судовій практиці є справи адміністративної юрисдикції за позовами фізичних осіб щодо оскарження протоколу про адмі­ністративне правопорушення. Деякі суди відкривають прова­дження у таких справах у порядку адміністративного судочин­ства. З цього приводу є визначена правова позиція ВСУ, за якою такий протокол не може бути оскаржений у порядку адмі­ністративного судочинства, оскільки оцінку цьому протоколу повинні давати компетентні органи, які розглядають публічно- правову справу про накладення адміністративного стягнення. Зокрема, постановою колегії суддів Судової палати в адміні­стративних справах ВСУ від 28 квітня 2009 р. у справі за позо­вом фізичних та юридичної осіб до старшого інспектора митно­го поста «Ужгород» та Ужгородської митниці про визнання част­ково недійсним протоколу про порушення митних правил та зобов’язання вчинити дії було залишено без зміни рішення апе­ляційного та касаційного судів, якими закрито провадження у цій справі, з посиланням на те, що протокол про порушення митних правил не може оскаржуватися до адміністративного суду в порядку КАС [58].

Є випадки, коли адміністративні суди безпідставно відкри­вають провадження у справі щодо спору, який уже вирішено в іншій судовій юрисдикції. Постановою колегії суддів Судової палати в адміністративних справах ВСУ від 10 березня 2009 р. у справі за позовом юридичної особи до Чернігівської митниці про визнання незаконним протоколу про порушення митних правил, складеного щодо директора цієї юридичної особи за ознаками правопорушення, відповідальність за яке передбаче­на ст. 352 Митного кодексу України, та визнання дій незакон­ними щодо вилучення 582 044 кг нафти та зобов’язання не чи­нити перешкод щодо переміщення цієї нафти через митний кордон України, скасовано рішення місцевого та апеляційного судів, якими задоволено позов, а також ухвалу ВАСУ від 25 ве­ресня 2008 р. у частині залишення без змін рішень судів попе­редніх інстанцій, а в частині закриття провадження у справі щодо визнання незаконним протоколу про порушення митних правил залишено без зміни. ВСУ своє рішення обґрунтував тим, що зазначений протокол про порушення митних правил (адмі­ністративну справу) розглядав Новозаводський районний суд м. Чернігова, який постановою від 17 листопада 2006 р. прова­дження у справі закрив через відсутність у діях складу адміні­стративного правопорушення. Одночасно судом вирішено пи­тання про повернення вилученого за протоколом вантажу. Не- врахування зазначеного судами всіх інстанцій призвело до по­милкового відкриття провадження в адміністративній справі та вирішення спору [57].

Отже, можна дійти висновку, що з метою правильною та єди­ного підходу до розв’язання наведених проблем слід розрізняти публічно-правову справу про накладення адміністративного стягнення від публічно-правової справи про оскарження рі-

шень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.

Публічно-правова справа про накладення адміністративного стягнення — це, як свідчить викладене вище та аналіз ста­тей 256, 258, 268—275, 276—282 КУпАП, справа про адміні­стративне правопорушення. До матеріалів такої справи зазви­чай додаються протокол про адміністративне правопорушення, протоколи про вилучення речей, письмові пояснення свідків, протокол огляду та схема дорожньо-транспортної пригоди то­що. За результатом розгляду зазначеної справи компетентний щодо її розгляду орган приймає постанову чи в установлених законодавством випадках ухвалює рішення (ст. 283 КУпАП).

Зокрема, відповідно до ст. 284 КУпАП у справі про адміні­стративне правопорушення орган (посадова особа) виносить одну з таких постанов:

1) про накладення адміністративного стягнення;

2)про застосування заходів впливу, передбачених ст. 24¹ цього Кодексу;

3) про закриття справи.

Що ж до публічно-правової справи про оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності, то це справа за позовом фізичної особи, яка вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень (компе­тентного органу) під час вирішення адміністративної справи про притягнення до адміністративної відповідальності поруше­но її права, свободи чи інтереси. Як правило, із цим позовом звертається така фізична особа після вирішення адміністратив­ної справи про накладення адміністративного стягнення, най­частіше оскаржуючи постанову про накладення адміністратив­ного стягнення. За результатом розгляду такої справи адмі­ністративний суд приймає рішення про протиправність або за­конність оскаржених рішення, дії чи бездіяльності.

Як уже зазначалося, у разі розгляду справи про накладення адміністративного стягнення судом його постанову може бути оскаржено до апеляційного суду, рішення якого є остаточним і оскарженню не підлягає. Якщо ж справу про накладення ад­міністративного стягнення вирішено відповідним органом дер­жавної влади, то рішення цього органу може бути оскаржено за правилами КАС в адміністративний суд першої інстанції, а рішення цього суду може бути оскаржено в апеляційному та ка­саційному порядку, в тому числі й за винятковими обставина­ми. Слід наголосити на нерівному становищі, в якому перебува­ють особи, притягнуті до адміністративної відповідальності, залежно від того, хто розглянув таку справу — суд чи відповід­ний орган.

Е. Ф. Демський також зауважує, що скарга на постанову орга­ну владних повноважень (посадової особи) у справі про адміні­стративне правопорушення може «пройти» досить довгий шлях для всебічного, повного та об’єктивного з’ясування обставин справи і вирішення її відповідно до закону — від оскарження в адміністративному суді (у деяких випадках у двох інстанціях) до оскарження у ВСУ, втрачаючи при цьому оперативність і швид­кість розгляду справи, та потребує високого ступеня формаліза­ції, що не робить його дешевше [144, с. 56].

Однак з таким висновком науковця ми не погоджуємось, оскільки перевірка законності рішення про накладення адмі­ністративного стягнення в судах вищих інстанцій має дуже ве­лике значення для особи, яку притягнуто до відповідальності, крім того, є конституційним принципом судочинства в Україні.

Тобто з моменту започаткування адміністративного судочин­ства в Україні та віднесення спорів щодо оскарження рішень відповідних органів про накладення адміністративних стягнень на фізичних осіб до юрисдикції адміністративних судів є під­стави стверджувати, що основні конституційні засади судочин­ства щодо таких осіб забезпечуються належним чином.

Сподіваємося, що, використовуючи наведені підходи та кри­терії, суди, відповідні органи та громадяни будуть правильно визначати належність чи неналежність справ такої категорії до справ адміністративної юрисдикції та зможуть чітко відмежо­вувати публічно-правову справу про накладення адміністра­тивного стягнення від публічно-правової справи про оскаржен­ня рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності. Слід також зауважити, що розгляд справ про накладення адмі­ністративних стягнень на фізичних осіб та оскарження таких рішень необхідно уніфікувати, законодавчо закріпити можли­вість їх оскарження до всіх судових інстанцій у відповідних ви­дах судочинства або законодавчо встановити належність таких справ до однієї судової юрисдикції.

Законом України від 7 липня 2010 р. № 2453-VI «Про судо­устрій і статус суддів» КАС доповнено статтею 171² (Особливо­сті провадження у справах з приводу рішень, дій чи бездіяльно­сті суб’єктів владних повноважень щодо притягнення до адмі­ністративної відповідальності), з якої випливає, що адміністра­тивна справа з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміні­стративної відповідальності вирішується місцевими загальни­ми судами як адміністративними судами протягом п’яти днів з дня відкриття провадження у справі. Цією процесуальною нор­мою поставлено крапку у визначенні юрисдикції цих спорів. Однак межі оскарження в таких спорах не встановлено, тому слід застосовувати наведені вище підходи для вирішення цих проблем.

3.2.