Стаття 5. Законодавство про адміністративне судочинство

1. Адміністративне судочинство здійснюється відповідно до Конституції України, цього Кодексу та міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

2. Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Абзац виключено

(Із змінами і доповненнями, внесеними згідно із

законами України від 01.12.2006 р. N 424-V,

від 01.06.2010 р. N 2289-VI,

який вводиться в дію з 31 липня 2010 року,

від 17.03.2011 р. N 3156-VI)

Предмет регулювання та цілі статті

1. Стаття визначає коло актів законодавства, що регулюють адміністративний процес, та співвідношення між цими актами, а також загальне правило дії актів законодавства про адміністративне судочинство у часі.

2. Завдяки обмеженню кола актів законодавства, що регулюють адміністративний процес, досягається структурна впорядкованість законодавства про адміністративне судочинство та зручність у користуванні ним.

Склад законодавства про адміністративне судочинство

3. Відповідно до коментованої статті законодавство про адміністративне судочинство в Україні складається з:

1) Конституції України;

2) КАСУ та законів, якими вносяться зміни до нього;

3) міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

4. Адміністративний процес регулюється, зокрема, такими положеннями Конституції України, що безпосередньо стосуються судочинства:

• В Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (стаття 8);

• Права і свободи людини і громадянина захищаються судом.

• Правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Судові рішення ухвалюються судами іменем України і є обов'язковими до виконання на всій території України (стаття 124);

• Правосуддя здійснюють професійні судді та, у визначених законом випадках, народні засідателі і присяжні38 (стаття 127);

• Судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону. Судочинство провадиться суддею одноособово, колегією суддів чи судом присяжних. Основними засадами судочинства є законність; рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості; гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами; забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом; обов'язковість рішень суду (стаття 129).

Положення Конституції України щодо судочинства конкретизовані у КАСУ.

5. Кодекс адміністративного судочинства України - акт законодавства (закон), у якому кодифіковано норми адміністративного процесуального права. Зміни до КАСУ вносяться Верховною Радою України через прийняття законів України. Зміни включаються до тексту КАСУ. Порядок набрання чинності новими положеннями, як правило, визначається прикінцевими та перехідними положеннями закону про внесення змін. Якщо такий порядок у законі не визначено, то належить керуватися частиною другою коментованої статті.

6. Міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, відповідно до статті 9 Конституції України, статті 19 Закону України "Про міжнародні договори" від 29 червня 2004 року є частиною національного законодавства. Згідно з Віденською конвенцією про правонаступництво держав щодо договорів, 1978 року (Україна приєдналася до неї 17 вересня 1992 року) та статтями 6, 7 Закону України "Про правонаступництво" від 12 вересня 1991 року, Україна є правонаступником прав і обов'язків за міжнародними договорами, укладеними Українською РСР до проголошення незалежності України, а також за міжнародними договорами Союзу РСР, які не суперечать Конституції України та інтересам України.

Основним міжнародним договором, що стосується адміністративного судочинства, є Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод, зокрема її стаття 6, яка гарантує право на судовий захист (із урахуванням прецедентної практики Європейського Суду з прав людини, у якій тлумачаться відповідні положення Конвенції). Стаття 6 Конвенції гарантує право на справедливий суд у справах про цивільні права та обов'язки, але Європейський Суд з прав людини дає досить широке розуміння таких справ - значно ширше, ніж це може випливати з національного законодавства. Тому в багатьох випадках вимоги статті 6 Конвенції щодо справедливого і відкритого розгляду справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, прямо поширюються на адміністративне судочинство.

Важливе значення для тлумачення і застосування Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод має практика Європейського суду з прав людини. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23 лютого 2006 року суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права. Для цілей посилання на текст Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод суди використовують офіційний переклад Конвенції українською мовою. Для посилання на рішення та ухвали Європейського суду з прав людини суди використовують переклади текстів рішень Суду, надруковані у юридичному виданні, визначеному органом, що відповідає за забезпечення представництва України в Європейському суді з прав людини та виконання його рішень (таким органом є Міністерство юстиції України39). У разі відсутності перекладу рішення та ухвали Європейського суду суд користується оригінальним текстом. У разі виявлення мовної розбіжності між перекладом та оригінальним текстом суд користується оригінальним текстом. У разі виявлення мовної розбіжності між оригінальними текстами та/або в разі потреби мовного тлумачення оригінального тексту використовується відповідна практика Суду (стаття 18 зазначеного Закону).

7. При розгляді і вирішенні публічно-правових спорів, що виникають у сфері державних закупівель, належало враховувати також особливості, що визначені Законом України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" від 22 лютого 2000 року, але Законом України від 20 березня 2008 року зазначений Закон було визнано таким, що втратив чинність. На жаль, законодавець одночасно не вилучив абзац другий частини другої коментованої статті.

8. Відповідно до пунктів 6 - 10 розділу VII "Прикінцеві та перехідні положення" КАСУ за визначених ними умов адміністративний суд може застосовувати окремі правила ЦПКУ 1963 року та ГПКУ 1991 року.

9. Визначений коментованою статтею перелік актів законодавства, що регулюють адміністративний процес, є вичерпним. Таким чином, адміністративне судочинство не можуть регламентувати інші закони, а тим більше підзаконні акти, крім випадків, коли необхідність їх застосування визначена в КАСУ (див. абзац другий частини другої коментованої статті, частину другу статті 2, частину п'яту статті 59, частину третю статті 90, частину третю статті 91, частину п'яту статті 92, частину другу статті 93, частину третю статті 99 тощо).

Юридична сила актів законодавства про адміністративне судочинство

10. Норми Конституції України мають найвищу юридичну силу. У разі якщо правила міжнародного договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або КАСУ суперечать Конституції України, застосовуються норми Конституції України як норми прямої дії (статті 8, 9 Конституції України).

Якщо виявиться, що міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, передбачено інші правила, ніж встановлені КАСУ, застосовуються правила міжнародного договору (стаття 9 КАСУ).

Дія законодавства про адміністративне судочинство у часі

11. За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності40.

12. Однак, можливі ситуації, коли момент реалізації права, належного учаснику адміністративного процесу, і момент вирішення судом питання щодо цього права розірвані у часі і регулюються різними законами. Наприклад, право на звернення за судовим захистом реалізується через подання позовної заяви відповідно до одного закону, а суд розглядає питання про відкриття провадження у справі вже на підставі нового закону. Якщо новим законом встановлено додаткові обов'язки щодо подання позовної заяви, які не були передбачені попереднім законом, то суд не може вимагати їх виконання та застосовувати будь-які інші негативні наслідки. Це випливає з принципу юридичної визначеності, який, зокрема, вимагає, щоб особі не чинилися на підставі нового закону перешкоди у реалізації її права, якщо вона вчинила усі дії щодо реалізації свого права відповідно до попереднього закону тоді, коли він був чинним.

Тлумачення положень актів законодавства про адміністративне судочинство

13. У застосуванні актів законодавства про адміністративне судочинство важливе значення має його тлумачення. Розрізняють, зокрема, такі види тлумачення:

1) офіційне - його здійснює Конституційний Суд України щодо Конституції і законів України. Тлумачення Конституційного Суду України, викладене у резолютивній частині його рішень є обов'язковим для застосування; водночас мотивувальна частина рішень і навіть окремі думки суддів Конституційного Суду України мають велике інформативне значення для з'ясування змісту норм. Офіційне (обов'язкове для застосування) тлумачення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод дає Європейський суд з прав людини, його практика визнана в Україні джерелом права;

2) судове:

- загальне - роз'яснення щодо застосування законодавства про адміністративне судочинство можуть містити постанови пленумів Верховного Суду України, Вищого адміністративного суду України41.

- каузальне - розуміння судом положення акта законодавства про адміністративне судочинство, яке проявляється у конкретному випадку в певній справі. Позиція суду вищої інстанції, яка відображена у його судовому рішенні в конкретній справі, не є обов'язковою при вирішенні аналогічних справ, але врахується судами нижчих інстанцій, що дає можливість запобігти зміні чи скасуванню їхніх судових рішень;

3) доктринальне (наукове) - роз'яснення положення акта законодавства про адміністративне судочинство, яке є результатом застосування методів наукового пізнання (аналізу, синтезу, історичного, порівняльно-правового тощо) і відображено у наукових публікаціях - статтях, книгах тощо. Цей коментар, власне, і є прикладом такого тлумачення.

Наведений перелік видів тлумачення не є вичерпним. Роз'яснення необов'язкового характеру можуть надавати відповідні комітети Верховної Ради України, Міністерство юстиції України тощо

Рекомендована література

Бержель Ж. Л. Общая теория права / Под общ. ред. В. И. Даниленко / Пер. с фр. - М.: Издательский дом NOTA BENE, 2000. - С. 216 - 219.

Банчук О. А., Куйбіда Р. О. Вимоги статті 6 Конвенції про захист прав та основних свобод до процедури здійснення судочинства. - К.: ІКЦ "Леста", 2005. - 116 с.

Стаття 6. Право на судовий захист

1. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

2. У випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.

3. Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

4. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в адміністративному суді, до підсудності якого вона віднесена цим Кодексом.

5. Відмова від права на звернення до суду є недійсною.

6. Іноземці, особи без громадянства та іноземні юридичні особи користуються в Україні таким самим правом на судовий захист, що і громадяни та юридичні особи України.

(Із змінами, внесеними згідно із

законами України від 16.03.2006 р. N 3550-IV,

від 07.07.2010 р. N 2453-VI)

Предмет регулювання та цілі статті

1. Стаття визначає коло осіб, які мають право на судовий захист в адміністративних справах у разі порушення їхніх прав, свобод та інтересів. Стаття також встановлює загальні вимоги до суду, що здійснює адміністративне судочинство і надає судовий захист.

Правова основа статті

2. Право на судовий захист передбачено статтею 55 Конституції України:

"Права і свободи людини і громадянина захищаються судом.

Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб".

Пункт 1 статті 6 Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод також покликаний гарантувати право на судовий захист:

"Кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення".

Статтею 6 Закону України "Про судоустрій України" "усім суб'єктам правовідносин гарантується захист їх прав, свобод і законних інтересів незалежним і неупередженим судом, утвореним відповідно до закону".

Зміст права на судовий захист та його суб'єкти

3. Право на судовий захист передбачає не лише ухвалення правосудного судового рішення, яким суд поновлює чи в інший спосіб надає захист порушеним правам, свободам чи інтересам особи, а й реальне виконання цього рішення.

4. Право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу чи інтерес, про захист яких вона просить, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.

5. Право на судовий захист в адміністративних справах мають як громадяни чи юридичні особи України, так і іноземці (громадяни або піддані інших держав), особи без громадянства та іноземні юридичні особи (частина четверта коментованої статті). В окремих випадках право на судовий захист мають і суб'єкти владних повноважень (наприклад, у спорах щодо компетенції).

Загальні вимоги до суду, що надає судовий захист

6. Відповідно до частини першої коментованої статті суд повинен бути незалежним і неупередженим. Вимога незалежності передбачає спроможність суду здійснювати правосуддя, не піддаючись будь-якому втручанню, насамперед з боку інших гілок влади.

Вимога неупередженості означає, що судді повинні бути вільні від особистих прихильностей чи упереджень. Тільки конкретні обставини у справі, встановлені на підставі доказів, і право можуть лягти в основу правосудного вирішення справи, але не особисті уподобання чи неприязнь судді до учасників процесу.

Для забезпечення дотримання цих вимог передбачено правила відводу (самовідводу) суддів (статті 27 - 28 КАСУ).

Право на розгляд справи компетентним судом

7. Кожен має право на розгляд його справи в адміністративному суді, до підсудності якого вона віднесена КАСУ (частина друга коментованої статті). Це означає, що адміністративний суд, до підсудності якого віднесено справу, не має права створювати перешкоди для доступу до суду чи в інший спосіб позбавляти особу права на розгляд її справи. Так само ні цей суд, ні будь-який інший судовий чи несудовий органи не мають права змінювати підсудність конкретної справи, за винятком передачі справи з одного адміністративного суду до іншого у випадках та в порядку, що визначені статтею 22 КАСУ.

8. Залишення заяви без руху, повернення заяви, відмову у відкритті провадження, передачу справи з одного адміністративного суду до іншого у випадках, встановлених КАСУ, не можна розглядати як позбавлення особи права на розгляд її справи в компетентному суді.

9. Особа не може посилатися на порушення права на розгляд її справи компетентним судом (наприклад, у суді вищої інстанції) у разі, якщо виявилося, що адміністративний суд відкрив справу з порушенням правил територіальної підсудності (стаття 19 КАСУ), але особа не заявила про це до початку судового розгляду. Це обумовлено тим, що після початку судового розгляду цей адміністративний суд не уповноважений передавати справу іншому адміністративному суду відповідно до правил територіальної підсудності (пункт 3 частини першої статті 22 КАСУ), а за своїм рівнем він є компетентним. Якщо ж суд не дотримав правил предметної підсудності (стаття 18 КАСУ), то особа має право посилатися на порушення її права на розгляд справи компетентним судом в суді першої інстанції - з метою передання справи до належного суду (пункт 2 частини першої статті 22 КАСУ), або в суді вищої інстанції - для скасування судового рішення (пункт 1 статті 204, пункт 1 частини третьої статті 227 КАСУ).

Право на участь у розгляді своєї справи

10. Право на участь у розгляді своєї справи в адміністративному суді будь-якої інстанції випливає з принципу гласності. Цьому праву кореспондує обов'язок суду забезпечити особі право знати про час і місце судового засідання у її справі і право бути вислуханою у суді. Частина третя коментованої статті вказує на недопустимість позбавлення особи такого права. Лише попередній розгляд справи в суді касаційної інстанції проводиться без повідомлення осіб, які беруть участь у справі (частина перша статті 2201 КАСУ).

11. Якщо справу розглянуто за відсутності особи, яка безпосередньо заінтересована у результатах вирішення справи, внаслідок незабезпечення судом її права знати про судовий розгляд, то це може стати підставою для оскарження в апеляційному чи касаційному порядку судового рішення у такій справі (частини перші статей 185 і 211) або переглянуто за нововиявленими обставинами (стаття 246 КАСУ).

12. Видалення особи, яка бере участь у справі, із зали судового засідання, що застосоване судом на законних підставах (стаття 270 КАСУ), не можна вважати позбавленням права особи на участь у розгляді її справи у контексті частини третьої коментованої статті, оскільки після попередження особа усвідомлює, що у разі продовження неналежної поведінки її може бути виведено із зали судового засідання.

13. Особа, яка бере участь у справі, має право на розгляд справи і за її особистої відсутності. Цьому праву слугують інститути представництва та письмового провадження (стаття 56, а також пункт 10 статті 3, частина третя статті 122, статті 197, 222 КАСУ). Однак якщо суд визнає особисту участь особи обов'язковою, то вона повинна прибути до суду (стаття 120 КАСУ).