Правотворческий акт
Это юридическое действие правотворческого органа, совершаемое в процессе, а также и в результате правотворчества.
Действия, совершаемые субъектами в ходе и в результате правотворческого процесса, имеют значение актов, т.е.
правомерных действий, направленных на возникновение, изменение и прекращение определенных юридических последствий2.Все эти акты могут быть разбиты на две главные группы: а) процедурные (процессуальные) акты;
б) акты правотворчества.
П р о ц е д у р н ы е акты – юридические действия, совершаемые субъектами в ходе правотворческого процесса: решение о подготовке проекта акта, предварительное одобрение его, внесение в правотворческий орган и т.д. Они имеют промежуточное, чисто «внут-
реннее» значение, касаются в основном процедурных отношений, складывающихся по мере их движения, развития.
А к т п р а в о т в о р ч е с т в а (т.е. правотворческий акт в строгом смысле) – юридическое действие, выступающее в качестве результата правотворческого процесса3. По своей главной функции он представляет собой действие правотворческого органа, содержащее волю
1 Колдаева Н.П. Законодательная инициатива как правовой институт // Советское государство и право. 1970. № 9. С. 123; Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР (Правоведение. 1966. № 1); Андрианов Н.Е. Указ. соч.
Необходимо обратить внимание на то, что в юридической науке слово «акт» имеет, по крайней мере, два основных значения. В настоящем месте, как и в главе об юридических фактах, этот термин обозначает одну из разновидностей юридических фактов – правомерные юридические действия. В последующем же (гл. XXIII и сл.) указанным термином будет обозначаться акт-документ – форма, в которой выражаются правомерные действия.
Беляева З.С. Источники колхозного права. Наука, 1972.
С. 11.406
Глава XXII. Правотворчество в социалистическом обществе
государства, направленную на установление (санкционирование), изменение или отмену юридических норм.
Среди актов правотворчества следует особо выделить:
вспомогательные акты-действия, которые хотя и не воплощают новых норм права, но имеют значение для их утверждения, изменения, отмены, установления сферы и времени их действия и т.д. (оперативные предписания); сюда же следует отнести и акты санкционирования. Они придают юридическую силу нормам общественных организаций;
производные акты-действия об изменении норм, содержащие изложение определенной части или условий действия изменяемой ими правовой нормы1.
Акты правотворчества воплощаются главным образом в норматив-
ных юридических актах2.
Акты правотворчества (нормативные акты) являются юридическими источниками правовых норм, выступают в качестве способа, при помощи которого государство воздействует на правовую систему: вводит в нее новые нормы, осуществляет в правовой системе определенные преобразования, исключает из нее устаревшие нормативные предписания.
Указывая на принципиальное единство актов правотворчества и нормативных актов, нужно видеть и существующие между ними различия. И дело не только в том, что не всякий акт правотворчества является нормативным (например, акт санкционирования, прецедентный индивидуальный акт) или может быть признан таковым с очень большой натяжкой (например, акт об отмене действующих норм), а главным образом в их функциональных различиях. Функция акта правотворчества – разовое, конкретное воздействие на правовую систему: ввести новую норму, отменить устаревшую и т.д. Функция нормативного акта – быть формой существования, реального бытия действующих юридических норм. Конечно, обе эти функции взаимосвязаны. Как правильно пишет И.С. Самощенко, «нормативный акт не может служить внешней формой бытия права, если не имеет правоустанавливающего значения»3.
К тому же та и другая функции внешне выра-1 Мицкевич А.В. Вспомогательные и производственные акты правотворчества // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 8. 1966. С. 27 и сл.; Он же. Акты высших органов Советского государства. М.: Юрид. лит., 1967. С. 22–25.
В правовых системах, в которых в качестве юридического источника функционируют судебные и административные прецеденты, правотворческими являются индивидуальные акты.
Самощенко И.С. Некоторые вопросы учения о нормативных актах социалистического государства // Правоведение. 1969. № 3. С. 30.
407
Раздел третий. Нормативные юридические акты
жены в едином нормативном документе – законе, акте правительства и др. И все же эти функции особые, самостоятельные.
В кодифицированных областях законодательства правотворческая функция и функция внешнего бытия права в какой-то мере обособляются и реально, в самой структуре нормативных актов или, во всяком случае, в их внутреннем построении.
В правотворческой практике Советского государства выработался такой порядок, при котором различается «акт утверждения», т.е. вспомогательный акт, выполняющий преимущественно правотворческую функцию, и сам по себе кодифицированный акт – форма существования, реального бытия данной системы норм (к ним присоединяется еще и третий акт – акт, устанавливающий порядок введения в действие основ или кодексов). Например, Кодекс законов о труде РСФСР был принят Верховным Советом РСФСР в декабре 1971 г. путем издания особого закона, который так и озаглавлен: «Закон Российской Советской Федеративной Социалистической Республики об утверждении Кодекса законов о труде РСФСР». В последующем издаваемые в данной области нормативные акты выполняют в основном правотворческую функцию: они производят преобразования в правовой системе путем внесения дополнений или изменений в кодифицированном акте. Носителем же данной системы норм, их внешней формой остается преимущественно кодифицированный акт1.
В советской юридической литературе все более прочные позиции завоевывает взгляд, в рамках которого делается ударение на правотворческую функцию нормативных юридических актов. Заслуга в таком подходе к определению природы нормативных актов принадлежит А.В. Мицкевичу2.
1 Интересно, что в областях законодательства, отличающихся высоким уровнем кодификации, указанное выше относительное размежевание нормативных актов приобретает общее значение. Вот, к примеру, постановление Совета Министров РСФСР от 21 августа 1971 г., озаглавленное «Об изъятиях из правила об ограничении совместной службы родственников» (СП РСФСР. 1972. № 19. Ст. 119). Содержит ли это постановление как таковое изложение упомянутых изъятий? Нет. В нем лишь со ссылкой на ст. 20 КЗоТ РСФСР указывается, что исключение из правила об ограничении совместной службы родственников «могут допускаться в отношении отдельных категорий работников согласно прилагаемому перечню». «Перечень» же сформулирован в виде особого нормативного документа. И хотя этот «Перечень» выступает в качестве составной части постановления Правительства РСФСР, надо видеть, что функции нормативных актов получили здесь известное внешнее обособление.
Кроме указанных работ А.В. Мицкевича см.: Он же. Правотворческое значение
нормативного акта // Советское государство и право. 1965. № 11. С. 49–57; Общая теория советского права. М.: Юрид. лит., 1966. С. 136 и сл.
408
Глава XXII. Правотворчество в социалистическом обществе
Вместе с тем в последние годы становится ясным, что указанный подход не должен приводить к умалению другой (специфической) функции нормативных актов, их значения в качестве формы реального бытия права. Вот почему представляется оправданным и теоретически перспективным мнение И.С. Самощенко, в соответствии с которым «нельзя ни отождествлять характеристики нормативных актов как «источника» и «формы» права, ни отдавать предпочтения одной из них»1.
Подчеркнув, что «здесь речь идет о функциях нормативных актов в различных аспектах», автор тут же замечает: «Как «юридический источник права» нормативный акт представляет собой неотъемлемую часть правотворчества... В качестве же «формы права», «формы выражения правовых норм» он означает внешний образ, в котором правовые нормы выступают в реальной жизни, внешнюю форму бытия права»2. К этому следует лишь добавить, что в кодифицированных областях законодательства происходит известное структурное размежевание актов в соответствии с указанными функциями: внешней формой бытия права являются в основном кодифицированные акты, а преимущественно правотворческая функция выражается в ак-тах утверждения, в актах, вносящих изменения и дополнения в кодексы, и др. Думается, в настоящее время назрел вопрос о необходимости самостоятельного юридического анализа нормативных актов с точки зрения каждой из указанных двух функций. Нормативный акт как форма права – это именно нормативный акт, противополагаемый индивидуальным актам примене-
ния права. Здесь все ясно.
Ну а что представляет собой нормативный акт в плоскости выполняемой им правотворческой функции? В этой плоскости нормативный акт решительно ничем не отличается от всех иных актов правотворчества.
И здесь напрашивается внешне парадоксальное предположение. Не яв-
ляется ли любой акт правотворчества (в том числе и правотворческое действие, выраженное в нормативном акте) своеобразным государственно-правовым индивидуальным актом? Парадокс? В нормативном акте выражен индивидуальный акт!
А может быть, никакого парадокса здесь нет? Нужно лишь учитывать, что речь идет о нормативном акте, рассматриваемом только в рамках правотворческой функции, т.е. речь идет о правотворческом действии. Но его-то (правотворческого действия) юридический эффект – разовый, однократный!
Его юридическое значение исчерпывается тем, что в правовую систему вводятся новые нормы, исключаются устаревшие и т.д. И все! А существование юридических норм утверждается и сохраняется при помощи нормативного акта как формы права3.
Самощенко И.С. Некоторые вопросы учения о нормативных актах социалистического государства // Правоведение. 1969. № 3. С. 29.
Там же. С. 29–30.
А.В. Мицкевич пишет о вспомогательных актах правотворчества: «Они не могут рассматриваться как действующие однократно, поскольку их правовое значение сохра-
409
Раздел третий. Нормативные юридические акты
Необходимо, кроме того, обратить внимание на разнообразие индивидуальных актов. Так, в предшествующем изложении (гл. XII) уже было отмечено своеобразие актов-директив, т.е. государственно-правовых актов, предметом которых является вид отношений. Видимо, и здесь нужно учитывать особенности метода государственно-правового регулирования. Правотворческий акт посвящен лишь конкретному, строго определенному, индивидуальному случаю. Только этот «случай» – не фактическое явление повседневной жизни, а явление из государственно-правовой жизни: введение в правовую систему данных юридических норм, изменение точно опреде-
ленных норм и т.д.
Вообще проблема правотворческих актов (их природа, юридическое значение, разновидности) требует самостоятельной и обособленной разработки. В данном курсе по этой проблеме в порядке постановки вопроса высказаны лишь предварительные соображения.
няется до тех пор, пока действует основной акт... Акты об отмене правовых норм... тоже не являются актами применения к одному или нескольким случаям, а прекращают раз и навсегда действие отменяемой нормы, делают невозможным ее применение вообще» (Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М.: Юрид. лит., 1967. С. 24). Но ведь эти соображения вовсе не доказывают, что указанные акты являются нормативными, а не индивидуальными. Всякий правообразующий юридический факт «сохраняет юридическое значение» до тех пор, пока существуют данные отношения; всякий правопрекращающий факт «раз и навсегда» погашает данные субъективные права и обязанности.