§ 4. Виды и формы правотворчества государства

• государством в лице государственных органов и их должностных лиц;

• гражданским обществом и его отдельными субъектами.

325

Глава 16.

Виды правотворчества, как гражданского общества, так и государства, можно классифицировать по разным критериям. Основной вид правотворчества — Правотворчество государственных органов и должностных лиц.

Виды правотворчества государства по юридической силе актов:

1. Законодательная деятельность, т.е. деятельность по подготовке и принятию законодательных актов (законотворчество).

В правотворчестве Украины главную роль играет законодательный орган государства — Верховная Рада. Она обладает монопольной законотворческой компетенцией, т.е. исключительным правом на принятие законов и кругом полномочий по их принятию, предусмотренных Конституцией и другими законами. Её законотворчество — ведущая часть правотворчества и основная конституционноправовая форма принятия законов государством.

2. Подзаконная правотворческая деятельность, т.е. деятельность по подготовке и принятию подзаконных актов (подзаконное Правотворчество).

Правотворчество других государственных органов Украины (правотворчеством занимаются практически все государственные органы) осуществляется на основе и в соответствии с действующими законами, принятыми Верховной Радой.

Напоминаем, что юридическая сила принятых государственными органами нормативноправовых актов зависит от уровня и объема их полномочий, которые определяются местом, занимаемым в системе органов государства (Президент, Кабинет Министров, министерства, ведомства, председатели государственных администраций на местах и др.). Форм ы участия государ* ства в правотворчестве: непосредственное Правотворчество рдшгиилцшшдднн^^ LiUIHUHUIUljWBaHnUC

Правотворчество совместное Правотворчество

делегированное Правотворчество — издание нормативноправовых аетов органами государства и уполномоченными на то должностными лицами; — санкционирование актов, принятых организациями (коммерческими и некоммерческими); предварительное разрешение их издания; — совместное принятие нормативного акта (нормативные соглашения); — делегирование правотворческих полномочий вышестоящего органа государства нижестоящему.

Раздел IV. Теория правя

326

Непосредственное правотворчество государства — основное, которое состоит в выработке и принятии новых правовых актов. Другие проявления правотворчества государства (изменение или дополнение, отмена, систематизация) имеют вспомогательное значение для формирования системы права.

Санкционированное правотворчество состоит в утверждении актов, принятых организациями гражданского общества — негосударственными объединениями: общественными (партиями, профсоюзами и др.) и коммерческими (акционерными обществами и др.), либо в предварительном разрешении их издания.

Совместное правотворчество (нормативные соглашения) заключаются на отраслевом, профессиональном и местном, территориальном, уровнях. Например, совместные акты органов государства и негосударственных объединений; нормативные соглашения между различными субъектами права: профсоюзами, уполномоченными работниками, представительными органами, органами исполнительной власти и др. Нормативные соглашения все шире используются в правотворческой практике Украины.

Делегированное правотворчество — издание нормативноправового акта по уполномочию, исходящему из закона, или по прямому поручению одного (вышестоящего) органа государства другому (нижестоящему) при сохранении определенной системы контроля со стороны вышестоящего органа за реализацией делегированных полномочий.

Государственные органы могут делегировать правотворческие полномочия общественным объединениям (например, передать профсоюзам функции социального страхования). При этом нормы, которые создаются общественными объединениями, приобретают качества и свойства правовых норм, охраняемых государством.

Признаки делегированного правотворчества:

1. Делегированное правотворчество состоит в предварительном разрешении органа государства другому органу (либо организации) издавать нормативноправовые акты по регулированию отношений, которые входят в предмет ведения первого.

^Делегируются только отдельные полномочия, в результате чего происходит временное расширение полномочий органа, которому они делегируются.

327

Глава 16.

3. Делегирование полномочий возможно на определенное время или без указания сроков. При делегировании полномочий на определенное время не требуется издания правового акта, отзывающего полномочия: они прекращаются автоматически. При делегировании без указания сроков полномочия могут быть отозваны в любое время по решению делегирующего органа.

4. Делегировать полномочия может только вышестоящий орган нижестоящему.

5. Делегироваться полномочия могут органом в пределах его компетенции (не может передать больше полномочий, чем сам обладает, и не может передать те полномочия, которыми не обладает).

6. Делегирование полномочий происходит в форме письменного компетенционного акта.

7. Делегирующий орган обязательно сохраняет контроль над осуществлением делегированных полномочий.

Делегирование парламентом законодательных полномочий другим ветвям власти Конституцией Украины не предусмотрено. В ряде стран романогерманского и англоамериканского права имеет место делегирование законодательных полномочий парламентом правительству (такое делегирование конституционно закреплено). В этом случае законодательный акт, подготовленный органом, которому делегированы такие полномочия, подлежит утверждению делегирующим органом — парламентом (например, ордонансы во Франции).

Примеры делегированного правотворчества в Украине:

1.18.11.1992 г. Верховной Радой Украины был принят Закон «О временном делегировании Кабинету Министров Украины полномочий издавать декреты в сфере законодательного регулирования» с «целью оперативного разрешения вопросов, связанных с проведением рыночной реформы»;

2. Согласно Конституции Украины Верховная Рада делегирует Президенту до 28.07.1999 г. право на издание одобренных Кабинетом Министров и скрепленных подписью Премьерминистра нормативных указов по экономическим вопросам, неурегулированным законами, с одновременной подачей соответствующего законопроекта в Верховную Раду (см. об этом раздел XV Конституции Украины);

3.

Раздел IV. Теория права

328

строе АРК могут выполнять делегированные в соответствии с Конституцией Украины исполнительные государственные функции и полномочия на территории АРК. Нормативноправовые акты по вопросам выполнения делегированных полномочий должны приниматься в соответствии с Конституцией Украины, законами Украины, актами Президента Украины, Кабинета Министров Украины и в их исполнение (ст. 28 Конституции АРК и др.).

В первом примере имеет место четко выраженное делегированное законодательство.

По функциональному назначению различают:

— текущее правотворчество — связано с первичным регулированием общественных отношений, обновлением правовых норм и восполнением пробелов;

— правотворчество по систематизации нормативных актов — систематизационное, главным образом, кодификационное правотворчество.

§ 5. Виды правотворчества гражданского общества

Виды правотворчества гражданского общества по субъектам:

1. Законотворчество гражданского общества (народа) — референдум. Это основная конституционноправовая форма принятия законов гражданским обществом;

2. Подзаконное правотворчество:

а) органов местного самоуправления (представительных органов — Советов народных депутатов, исполнительных органов и выборных должностных лиц);

б) общественных организаций (партий, профсоюзов и др. и их должностных лиц);

в) коммерческих организаций (акционерных обществ открытого и закрытого типа и других, их должностных лиц);

г) трудовых коллективов (коллективные договора и соглашения).

Признание непосредственного правотворчества гражданского общества (народа) в качестве самостоятельного вида правотворчества является условным, поскольку референдум (народное голосование) — лишь заключительный этап правотворчества, на котором происходит утверждение нормативноправового акта. Процесс его принятия (обсуждения, доработки и т.п.) осуще

329

Глава 16.

ствляется, как правило, в представительном государственном органе. Гражданам на референдуме предлагается только сказать:

да или нет. Вместе с тем благодаря референдуму гражданское общество выступает самостоятельным субъектом правотворчества, придает законопроекту силу закона, который по своей юридической силе не уступает законам государства. Таким образом, в правотворчестве выражается государственная воля народа. Факт участия граждан в референдуме является основанием для рассмотрения последнего в качестве особого демократического вида правотворчества гражданского общества.

Решения, принятые всеукраинским референдумом (конституционным и законодательным), обладают высшей юридической силой и не нуждаются в какомлибо утверждении. Они служат правовой базой правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов (см. о референдумах главу «Общее учение о демократии»).

Правотворчество органов местного самоуправления примыкает к правотворчеству государственных органов и вместе с тем образует особый, отделенный от государства, вид правотворческой деятельности, Право создавать и принимать нормативноправовые акты (решения) предоставляется представительным органам местного самоуправления и должностным лицам муниципальных образований города, поселка, деревни. Органы местного самоуправления (например. Советы народных депутатов районов в городах) образуются населением для решения задач местного значения. Их решения действуют в строго определенных территориальных рамках (см. § «Управление в административнотерриториальных единицах. Местное самоуправление»).

Нормотворчество общественных объединений (организаций) выражается в выработке и принятии уставов, в которых определяются права и обязанности объединения или организации, порядок их деятельности, реорганизации и ликвидации. Нормативные акты издаются также их руководителями. Такие нормативные решения имеют силу постольку, поскольку соответствуют действующим нормативноправовым актам, изданным государством, и принимаются в пределах полномочий учредителей и руководства объединения.

330

Раздел IV. Теория права

Нормотворчество коммерческих корпораций состоит в издании корпоративных норм, направленных на регулирование вопросов жизни коллектива (как использовать полученную предприятием прибыль, в каком порядке вести расчеты с контрагентами и др.) и на детализацию, конкретизацию законодательных предписаний (например, инструкция о порядке ведения претензионной и исковой работы — корпоративный акт, регулирующий порядок предъявления претензий на конкретном предприятии, который детализирует и конкретизирует законодательные положения). Нормотворчество корпораций выражается в уставах предприятий, которые являются актами учредительного характера, а также в положениях, правилах, должностных инструкциях и др.

Нормотворчество трудовых коллективов (государственных и коммерческих предприятий, учреждений, организаций) направлено на развитие норм трудового права, которые распространяют свое действие только на отношения одного предприятия, учреждения или организации, где они приняты. Правотворчество трудовых коллективов выступает, как правило, в виде нормативных соглашений, содержащих обязательные для исполнения правовые предписания. Таким нормативным соглашением является коллективный договор — консолидированный акт в области труда.

Коллективный договор — правовой акт, регулирующий трудовые, социальноэкономические и производственные отношения между работодателем и трудовым коллективом на предприятии, в учреждении, организации. Он заключается:

с одной стороны — трудовым коллективом в лице одного или нескольких профсоюзов, иных уполномоченных трудовым коллективом представительных органов;

с другой стороны — работодателем непосредственно или уполномоченными им представителями.

Коллективный договор заключается на предприятиях, в их структурных единицах, наделенных правами юридического лица, независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и численности работников'; распространяется на всех ра

В проекте Закона «О внесении изменений и дополнений к Закону Украины «О коллективных договорах и соглашениях» предлагается считать обязательным заключение договора на предприятиях с численностью работающих не менее 15 чел.

331

Глава 16. Правотворчество. Источники (формы) права

ботников независимо от того, являются ли они членами профсоюза, и обязателен как для руководства (собственника), так и для работников. Он подлежит обязательному обсуждению и одобрению трудовым коллективом на общих собраниях (конференциях) работников данного предприятия, учреждения, организации'.

В коллективном договоре можно предусмотреть дополнительные по сравнению с действующим законодательством и соглашениями гарантии, социальнобытовые льготы, както: форма, система и размер заработной платы, условия и охрана труда работников, добровольное и обязательное медицинское и социальное страхование, рабочее время и время отдыха и др.2

Благодаря коллективным договорам и соглашениям предоставляется возможность членам гражданского общества, работодателям и работникам самостоятельно устанавливать права и обязанности, ограничивать вмешательство государства в сферу, представляющую частный интерес. Однако государство не устраняется полностью из этой сферы и вправе применять принудительные меры к лицам, не выполняющим своих обязательств по коллективным договорам и соглашениям.