§5. Політико-правова практика сучасної змішаної поліархії

З теоретичної точки зору, змішана форма державного правління серед інших видів поліархій має бути найбільш ефективною, оскільки спирається на більш урівноважену т^а збалансовану систему влади.

“коливатися” (дрейфувати) залежно від конкретної політичної практики тієї чи іншої держави. Проведений нами аналіз показує, що діапазон цього коливання може бути в межах самої системи змішаної поліархії, або ж, у силу певних обставин, виходити за її межі.

Наочним прикладом коливання в межах самої “системи” є “політична” форма державного правління Франції. Закріплена в Конституції 1958 р., змішана поліархія передбачає наявність збалансованої системи законодавчо-виконавчої влади, де певного мірою домінує президент. Однак таке правове становище глави французької держави на практиці не є постійним: воно може посилюватися або, навпаки, послаблюватися залежно від деяких факторів. Це може бути зумовлено психологічними (особистими) якостями президента або прем’єр-міністра, однак вирішальним залишається політичний фактор — структурованість та розподіл партійних сил у суспільстві, а відтак і в парламенті. Влада й уплив президента є особливо сильними тоді, коли партія президента має більшість у чітко партійно структурованому парламенті. Відсутність такої структурованості неможливо компенсувати ні високою символікою президентської посади, ні професіоналізмом чи амбітністю його адміністрації.

Найбільшим таким “коливанням” вона піддалася в період Президентства Ф. Міттерана (1981-1995 р.) — лідера французьких Соціалістів, котрий упродовж перших п’яти років свого “правління” У парламенті підтримку своїх однопартійній. У 1986 р.

становище змінилося: вибори в Національні збори дали перевагу правим партіям, на базі яких і було сформовано уряд на чолі з представником “правих” сил Ж. Шираком. Підсилення урядової влади, яку підтримував парламент, автоматично призводило до послаблення президентської влади і, відповідно, до парла- ментарізацїї французької форми правління. Цей процес був “перерваний” у 1988 р., коли Ф. Міттеран розпустив Національні збори, де більшість голосів після нових позачергових виборів здобули соціалісти. Зосередження в руках лідера соціалістів Ф. Міттерана і виконавчої, і законодавчої влади сприяло фактичній президенціалізації французької форми правління.

У 1993 р. ситуація повторилася: на виборах до Національних зборів знову перемогли праві сили, але наслідки були інші. Ф. Міттеран, котрому до завершення другого семирічного терміну своїх повноважень залишалося ще два роки, став перед вибором: піти в “тінь”, відмовитися від реальної влади попередніх років; достроково подати у відставку або знайти необхідний момент для ще одного розпуску Національних зборів.

Треба відзначити, що “дрейф” французької республіки продовжувався й після Ф. Міттерана, який у 1995 р. не був переобраний на черговий термін ⁶⁸³. Після нетривалого періоду “об’єднаного правління” знову обраний Президент Франції» представник “правих” сил Ж. Ширак уже в 1997 р. був змушений призначити “лівий” уряд на чолі з Л. Жоспеном. Швидше за все, таке чергування “однопартійної” й “різнопартійної” влади в системі форми правління французької держави та пов’язане з цим коливання її змісту триватиме й далі. Однак для Франції з її сформованою політико-правовою культурою такий розвиток подій вважаємо небезпечним, оскільки “дрейф” її “політичної” форми рравління, зумовлений соціально-політичними потребами країни на той чи інший момент, відбувається, як показує накопичений досвід, у межах “системи” змішаної поліархії.

І “Співіснування” представників різних політичних сил у системі законодавчо-виконавчої влади Франції має один суттєвий позитив — дотримання балансу інтересів різних політичних сил суспільства^6s4. Наприклад, “лівим” для проведення своєї політики зовсім не обов’язково чекати закінчення 5-річного (раніше 7- річного) терміну правління “правого” президента, котрий, зрозуміло, проводить “праву” політику. Програвши президентські вибори, “ліві” (наприклад, усього через 2 роки) можуть виграти парламентські вибори, сформувати уряд, коригувати курс “правого” президента і, співіснуючи з ним, проводити свою політику.

Однак Франція, як показує порівняльний аналіз юридичних та політичних форм інших змішаних поліархій, є, мабуть, єдиним прикладом серед держав з такою формою правління, котра має широку амплітуду коливань політичних проявів її юридичного (конституційного) прототипу.

Найменшими є коливання політичних форм правління тих держав, конституційні (юридичні) моделі яких ми визначили як напівпрезидентсько-напівпарламентські (Вірменія, Україна) напівпарламентсько-напівпрезидентські (Польща, Румунія, Порту­галія, Литва й інші). їх політичні форми, як показує практика, можуть набути змісту, що дзеркально відображає зміст конституційної моделі. Тобто при відповідному розміщенні політичних сил у суспільстві та в органах влади (це наочно було продемонстровано в Україні на початку XXI ст. — С.Б.) напівпрезидентсько-напівпарламентська юридична” форма може набути напівпарламентсько-напівпрезидентської “політичної” Форми й навпаки. Фактичний зв’язок між суб’єктами влади цих Держав, обумовлений рівновагою системи, заснованій або на непримиренному” протиборстві опозиційних сил (Україна при президенті Л. Кучмі), або на відносно цивілізованій їх взаємодії (Польща, Румунія), не дозволяє ні президентові, ні парламенту Досягти суттєвого домінування над урядом. Принаймні сьогодні ми

не можемо навести жодного прикладу, коли “політична” форма правління будь-якої з цих держав досягйа (за нашою класифікацією) “президентсько-парламентського” або _3κ “парламентсько-президентського” змісту.

Інше становище з формами правління тих держав, котрі ми визначаємо як парламентсько-президентські та президентсько- парламентські.

Серед держав з парламентсько-президентською формою правління найбільш близькими до свого “юридичного” прототипу є їх політичні прояви у Фінляндії й Хорватії. “Політичні” форми правління Австрії, Ірландії й Ісландії, як зазначалося, вийшли за межі своєї “юридичної системи” і зайняли місце серед держав з парламентською формою правління. Такий зміст змішаної за своїми юридичними параметрами поліархії сформувався в результаті “добровільного” невиконання президентом частини своїх конституційних повноважень, котрі на практиці здійснюються іншими органами влади, насамперед урядом, який формується парламентом і є відповідальним перед ним.

Оскільки “політичні” форми правління цих держав ґрунтуються на демократичному політичному режимі й характеризуються достатньою ефективністю, то й питання про ⅛ “повернення” у правове поле змішаної поліархії не постає так гостро. Інше становище в державах, “юридичні” форми правління котрих ми визначаємо як президентсько-парламентські і я^к1 характеризуються суттєвим домінуванням президентури в системі

законодавчої та виконавчої влади. Вибір цього різновиду змішаної поліархії в Білорусі, Казахстані, Киргизстані, Південній Кореї, ρ_ocii', Шрі-Ланці, в африканських країнах був зумовлений однаковою або схожою специфікою соціально-економічного, політичного, психологічного стану суспільства на момент її конституювання. Це стан економічної кризи, падіння життєвого рівня, розколотості й неструктурованості суспільства, політичної конфронтації, який у питанні про устрій влади породив стійку думку про те, що тільки сильна виконавча влада, відносно незалежна від боротьби партійних фракцій і співвідношення сил у парламенті здатна провести необхідні реформи й забезпечити соціально-економічний зріст.

Закріпивши у своїх конституціях (посилаючись, як правило, на досвід Франції) змішану форму поліархічного правління з посиленими елементами президенціалізму, законодавець деяких постсоціалістичних держав (через незнання або з подачі згори) не врахував, що форма правління близька до президентського з її принципом подвійної легітимності, обумовленим роздільними прямими виборами президента й парламенту, вимагає більшої культури узгодження інтересів між законодавчим органом та урядом ^6s5.

З названих країн СНД суперпрезиденціалізм практично втілений у Казахстані, Киргизстані та Білорусі. Характерною рисою процесу персоналізації державної влади в цих країнах було те, іцо фактичне посилення влади президентів супроводжувалося спробами її легітимації.

Найбільш “вдалою” така спроба виявилася в Казахстані. Як і в інших середньоазійських країнах, предметом конституційної корекції стало питання про термін повноважень глави держави та його можливість обиратися на цю посаду більше двох термінів підряд. Передісторія “легітимного” рішення цього питання в Казахстані така. Нинішній Президент Н. Назарбаев був обраний на свою посаду парламентом на 5-річний термін навесні 1990 р., тобто ще за часів CPCP ^6s7. Через півтора роки (грудень 1991 р.) шляхом усенародних виборів на такий же термін його знову обрано Президентом, але вже незалежної держави Казахстан. Оскільки прийняті після цього Конституції Казахстану (1993 і 1995 рр.) містили норму, згідно з якою та ж сама особа не могла бути президентом більше ніж два 5-річних терміни (cτ.42) ⁶⁸⁸, то за рік до закінчення першого терміну повноважень Президента Н. Назарбаева був проведений (не передбачений Конституцією) референдум (1995 р.) з питання про продовження його повноважень ще на 5 років. За його результатами повноваження Н. Назарбаева були продовжені до 2000 р.⁶⁸⁹ Восени 1998 р. був зроблений ще один крок, що не має аналогів у конституційній практиці. Без урахування того, що остання (практика) зазвичай не допускає збільшення терміну чииної посадової особи, обраної на менший термін (збільшення терміну можливе лише з нових виборів. — С.Б.), до Конституції Казахстану (1995 р.) були внесені зміни щодо збільшення терміну повноважень президента від 5 до 7 років. Час фактичного перебування Н. Назарбаева на посту Президента Казахстану (1991-1998 р.) був зарахований як перший 7-річний термін, а на січень 1999 р. були призначені чергові вибори глави держави.

Вигравши ці вибори досить упевнено, Н. Назарбаев у такий спосіб продовжив свої повноваження Президента ще на CiM років ⁶⁹°. Ці своєрідні “юридичні маніпуляції” та отриманий завдяки їм відповідний зміст “політичної” форми державного правління

змушує з упередженням ставитися до висловленої Н. Назарбаевым _πle в 1995 р. думки про те, що встановлення президентської форми правління ^б9! в Казахстані продиктовано об’єктивними факторами, “_а не якимись інтересами й амбіціями сьогоднішнього глави держави”^б92. Ще міцнішою стала влада Н. Назарбаева після вересневих (19 вересня) 2004 р. парламентських виборів, коли очолювані ним та його донькою політичні партії одержали абсолютну більшість голосів у Мажелисі — нижній палаті вищого законодавчого органу країни. Виходячи з того, що, за даними ЗМІ ⁶⁹³, “європейська” частина спостерігачів (на відміну від більшості спостерігачів-представників країн СНД) оцінила вибори як недемократичні, Казахстан із можливих схем взаємозв’язку “розподілених” влад у посттоталітарних країнах (співпраця, мирне “співіснування”; автономне існування; “перемога” парламенту, що означає фактичне безвладдя, оскільки до повсякденного управління останній неготовий; “перемога” президента й надання парламентові суто “оформлювальних” функцій, тобто утвердження автори­таризму' ⁶⁹⁴), схоже, обирає останню.

Близькою до казахської є “політична” форма державного правління Білорусі. Основи її “юридичної” моделі, як зазначалося, закріплені в Конституції 1996 р., котра замінила прийняту двома роками раніше першу Конституцію незалежної Білорусі. Її характерною рисою, на думку білоруського політолога В. Чернова, було прагнення, “з одного боку, максимально зміцнити президентську владу, зробити її практично необмеженою й недоторканою, а з іншого — надати цій владі видимість конституційної законності та європейської благопристойності” ⁶⁹⁵. Фактичний стан державної влади Білорусі початку XXI ст. вказує на суттєве домінування у її системі президентури. Персоналізація ^влада президента О. Лукашенка призвела на практиці до ^сУперпрезиденціалізації й без того сильної своїми президентськими елементами конституційної моделі форми правління білоруської Держави. Ще більше вона посилилася восени 2004 р. (17 жовтня), ^к°ли за відомим середньоазіатським сценарієм у Білорусі був ⁿPOBeflemrfi всенародний референдум стосовно продовження ^^новажень Президента О. Лукашенко ще на 5 років^б96.

Дещо інакше розгорнулися події в Киргизстані. Обраний перший раз на пост Президента Киргизстану в 1991 р. А. Акаев з наближенням чергових президентських виборів (1995 р.), беручи за зразок приклад Туркменістану, Казахстану й Узбекистану, висунув пропозицію провести замість президентських виборів референдум щодо продовження своїх повноважень ще на 5 років. Однак, на відміну від вищезгаданих держав, парламент відмовив йому в цьому й наполіг на проведенні президентських виборів. Чергові вибори відбулися наприкінці 1995 р., де А. Акаев був переобраний на другий п’ятирічний термін ⁶⁹⁷. Але оскільки зазначені вибори проводилися вперше за новою Конституцією Киргизстану, то й термін повноважень А. Акаева став вважатися “першим”. У 2000 р. він був переобраний на “другий” термін.

Більше ніж за два роки до закінчення цього терміну (на початку 2003 р.), А. Акаев, заявивши про те, що не піде на “третій” термін, зініціював проведення конституційної реформи, яка була підтримана народом на референдумі 02 лютого 2003 р. Необхідність її проведення чинний на той час Президент Киргизстану пояснював так: “Країна пережила той етап розвитку, коли їй була потрібна сильна президентська влада для прискорення ринкових процесів, і тепер настав час передачі частини. „ „698

президентських повноважень парламентові и уряду.

У зв’язку з цим можна припустити, що ініціювання офіційним Бішкеком політичної реформи здійснювалося під упливом Києва, котрий на такий крок пішов дещо раніше — у серпні 2002 р. На цьому, однак, український вплив не припинився: під час виборів до парламенту Киргизстану (березень 2005 р.) опозиція спробувала здійснити щось подібне до “помаранчевої” революції кінця 2004 р. в Києві. На відміну від останньої, киргизька “тюльпанова” революція не обійшлася без насильства: А. Акаев був взмушений тікати з країни, а на початку квітня подати у відставку. Як і ^в Україні, переустроєм державної влади в Киргизстані зайнялася колишня опозиція. Оскільки поки що в Конституції цієї країни не внесено ніяких змін, юридична конструкція влади зберігає свою колишню форму, а фактичну в нинішніх умовах визначити важко.

Незважаючи на деякі розходження, загальним для системи влади Білорусі, Казахстану й Киргизстану є те, що на практиД¹

виконавча влада, як правило, за допомогою адміністративного ресурсу та інших недемократичних методів, нейтралізувала свою, передбачену конституцією, противагу в особі парламенту. Порівняно з вищезгаданими трьома державами меншим, на нашу думку, є відхід від свого юридичного прототипу “політичної” форми державного правління Росії. При всіх її недоліках фактична система влади, котра встановилася з обранням Президентом Російської Федерації В. Путіна (2000 р.), дала певні позитивні результати ^б". 3 огляду на це вважаємо за доцільне детальніше зупинитися на процесі становлення відповідної “політичної” форми правління в Росії, її сучасної структури та механізму реалізації ⁷⁰°.

До приходу В. Путіна до влади в її системі спостерігалася конфронтаційна рівновага між президентом і парламентом. Спроби провести радикальні економічні або політичні зміни з боку однієї сторони постійно блокувалися іншою. Найчастіше причиною цього було “неприязне” ставлення до Президента Б. Єльцина та його оточення, що супроводжувалося неприйняттям з боку парламенту законопроектів, запропонованих урядом і президентом та необхідних (насправді нерідко непопулярних) для соціально- економічних перетворень. Ініціативи парламентаріїв (зазвичай популістські) наштовхувалися на рішуче вето з боку президента. Оскільки такий конфронтаційний стан між президентською й законодавчою владою був зумовлений більшою мірою соціо- психологічними чинниками, які юридизації зазвичай не піддаються, ТО й вихід з цього протистояння шляхом юридичного регулювання волі його суб’єктів видавався неможливим.

У Ще більш важкій ситуації — “між двох вогнів” — на практиці виявився уряд, за конституцією вищий орган виконавчої влади, котрий реально такого статусу на практиці не мав.

З одного боку, уряд знаходився “під вогнем” президентських ^cτpyκτyp, щ₀ впливали на нього непередбаченими Конституцією Особами. Зокрема, постійною політичною практикою стало те, що астина найбільш впливових міністрів (оборони, внутрішніх справ, ^θ^3eMHHx справ, з надзвичайних ситуацій), а також керівники ^Рирівняних до них відомств (наприклад, служби державної ^Зпеки) фактично були виведені з-під безпосереднього ^1;іПоР^яДкування Голови уряду. їх керівником, хоча це й не

_u. передбачено Конституцією, ставав Президент, якому здійснювати вплив на уряд допомагала його адміністрація. З останньою, _як правило, уряд має погоджувати діяльність структурних підрозділів свого апарату, кадрові та інші питання. З цього приводу відомий російський державознавець Л. Окуньков зазначав: “Адміністрація Президента найчастіше діє як самостійна політична сила під егідою президентського заступництва, як “другий уряд”⁷⁰¹. Перетво­рившись, по суті, у “тіньовий уряд”, адміністрація Президента ніякої політичної відповідальності за свою діяльність не несла, оскільки прорахунки в діяльності вищого органу виконавчої влади покладалися на конституційний уряд, котрий міг бути відправлений президентом у відставку. Як відомо, в останні роки свого президентства Б.Єльцин таку практику використовував неодноразово.

З іншого боку уряд знаходився “під вогнем” у цілому опозиційно налаштованого до Президента парламенту ⁷⁰². Депутати останнього, намагаючись “виправдати надії” своїх виборців, постійно критикували уряд і погрожували йому відставкою через недостатність докладених ним зусиль з поліпшення соціально- економічної ситуації в країні.

У таких умовах уряд фактично втрачав своє конституційне призначення вищого органу виконавчої влади, а глави урядів при цьому переставали бути самостійними політичними фігурами й перетворювалися на чиновників, котрі не мали достатніх повноважень не тільки стосовно міністрів, але й щодо власного апарату. Такий статус уряду та його глави знижував ефективність виконавчої влади в цілому й призводив до частих змін уряду ⁷⁰³. В ці роки в Росії особливо яскраво виявилося таке становище уряду, що його можна визначити як “буфер” між президентом і парламентом або ж як “хлопчика для биття”.

В описаній вище практичній ситуації, тобто за часів президентства Б. Єльцина, “політична” форма державного правління Росії була близька до своєї юридичної моделі —- президентсько-парламентської, яка іноді, за більш сприятливих для парламенту умов, “опускалася” до рівня напівпрезидентсько- напівпарламентської. Ці форми правління не відзначалися ефективністю, оскільки їх структурно-функціональні системи спиралися на полярні партійно-політичні сили..

Політична ситуація в Росії після відставки Б. Єльцина (31 грудня 1999 р.) змінила співвідношення політичних сил у трикутнику влади “президент — парламент — уряд”, які поступово від конфронтації перейшли до співпраці. На початковому етапі Арезидентства В. Путіна це було досягнуто завдяки більш сильній його підтримці з боку пропрезидентської фракції “Єдина Росія” в Державній думі, а також прагматичної й толерантної позиції' нового російського керівника стосовно опозиційних сил. У таких умовах форма правління російської держави стала виходити за межі конституційної моделі, набуваючи на практиці різновиду президентської поліархії з “об’єднаним правлінням”.

Якщо за часів правління Б. Єльцина уряди та їх голови все- таки мали певну самостійність (за що найчастіше Президент відправляв їх у відставку), то при В. Путіні між ним та урядом встановилися типові для президентської поліархії взаємини. Президент зосередив у своїх руках фактичне керівництво урядом, а Голова уряду став відігравати координувальну роль у вищому органі виконавчої влади, перетворившись на т.зв. “адміністративного прем’єра”. Уряд фактично став нести відповідальність тільки перед Президентом, оскільки Державна дума, хоч і мала конституційне право відправити уряд у відставку, на практиці здійснити цього не могла. Такий стан справ був зумовлений тим, що пропрезидентські сили в парламенті цього не хотіли, а розпорошенні опозиційні сили при новом}⁷ розкладі сил не мали такої можливості. Тобто до кінця першого терміну повноважень президента В. Путіна в Росії практично була встановлена “політична” форма державного правління, у системі Реальних владних відносин якої вирішальну роль у впливі на уряд почала відігравати президентура. З цього приводу можна погодитися з думкою тих російських вчених, котрі стверджують. Що в Росії встановлена “президентська республіка”⁷⁰⁴. Але ми ще P^a3 підкреслимо, що мова йде про політико-правову форму, моментальний знімок” держави російської, яка, по суті, вийшла за Межі своєї змішаної конституційної моделі.

Після чергових парламентських (грудень 2003 р.) і ^Резидентських (березень 2004 р.) виборів у Росії, коли Пропрезидентські сили й сам В. Путін здобули значну перемогу,

президентська “політична” форма державного правління ще більщ зміцніла. Наявність у її структурних зв’язках ^конструктивного” потенціалу, заснованого не на конфронтації, а на взаємодії органів законодавчої й виконавчої влади, робило цю форму правління на початковому етапі досить ефективною. Однак екстраполювати таку її позитивну оцінку на майбутнє, вважаємо, не слід, позаяк сформована на цьому етапі в Росії “президентська вертикаль” влади заснована передусім на “нафтовому” економічному базисі, який дозволив, порівняно з єльцинським періодом, певного мірою стабілізувати ситуацію в країні та “державницькій” ідеології ⁷⁰⁵, котра сприяє піднесенню духу патріотизму та єднання, і відносно ліберальному політичному режимі, що забезпечує в певних межах політичний плюралізм. Але такі базисні складники політичної конструкції влади надають їй тимчасового характеру. Президентська форма правління зможе бути довгостроковою й ефективною тільки в разі, коли вона спиратиметься на міцний економічний, соціальний та політичний фундамент, що відповідає більш високому рівню зрілості громадянського суспільства. За відсутності цих умов різко зростає небезпека встановлення автократичного президенціалізму (суперпрезиденціалізму), що підтверджує як латиноамериканський, так і новітній досвід деяких країн СНД.

Стосовно перспективи президентської “політичної'” форми державного правління в Росії можна припустити, що вона здатна так “протриматися” до чергових парламентських виборів навіть з урахуванням тих реформ, котрі має намір провести В. Путін. Далі можливі кілька варіантів розвитку подій.

Перший: при вдалому проведенні реформ і знаходженні В. Путіним гідного “спадкоємця” така політична форма правління може бути “продовжена” ще на якийсь термін.

При другому варіанті “надмірна” підтримка пропре- зидентськими силами реформістських починань глави держави, необхідність боротьби з “олігархами”, сепаратизмом та тероризмом, деякі особистісні якості В. Путіна, сформовані ПІД упливом його колишньої професійної діяльності, та інші чинники можуть зумовити посилення тенденції до персоналізацй президентської влади. Певні дії в цьому напрямку (маємо на увазі проблеми історії, теорії, практики законодавчі пропозиції В. Путіна щодо посилення президентської вертикалі влади шляхом призначення “губернаторів”⁷⁰⁶) розпочаті у вересні 2004 р. Але ж вони були зумовлені Беслановською трагедією ⁷⁰⁷ й не пов’язувалися (принаймні нам так здається) з політичними амбіціями російського лідера.

Своєрідним лакмусовим папірцем таких політичних амбіцій буде відповідь на питання стосовно продовження повноважень В. Путіна на третій термін. Треба відзначити, однак, що російському Президентові буде непросто, оскільки лідери двох інших “братських” слов’янських держав — України та Білорусі — зайняли в цьому “іспиті владою” полярні позиції. Л. Кучма, котрому Конституційний суд України наприкінці 2003 р. дав карт- бланш для цього, відмовився йти на третій термін; О. Лукашенко цей крок уже зробив. Як розвиватимуться події — покаже час, але з урахуванням наявного багатого досвіду побудови відповідних юридичних форм у різних регіонах світу очевидним стає факт, що країнам, які прагнуть інтегруватися в Європу, середньоазіатський, латиноамериканський чи африканський шлях розв’язання цього питання явно не підходить.

Треба відзначити, що в остаїшій час під упливом “помаранчевої” революції в Україні та невдалих спроб проведення деяких соціальних реформ, “президенціалізм” дав тріщину в Росії (там лунають навіть радикальні пропозиції про перехід до парламентської форми правління), спостерігаються опозиційні виступи против О. Лукашенка і в Білорусі. На нашу думку, найбільш прийнятним для Росії (як, утім, і для Білорусі, Вірменії, України й інших держав) “юридичні” змішані форми поліархічного правління котрих тяжіють до президенціалізму, був би варіант, що припускає послаблення в їх системах влади президентських Лементів та посилення парламентських до “отримання” парламентсько-президентського змісту.

Як уже зазначалося, у 90-х рр. минулого століття такий шлях Пройшли Фінляндія й Хорватія. Починаючи з серпня 2002 р., у Цьому напрямку вже рухається й Україна.

Перевагою парламентсько-президентського різновиду ^Мішаної форми поліархічного правління є те, що її система, оптимально поєднуючи президентські й парламентські елементи,

здатна здійснювати ефективне державне правління. Це забезпечується, по-перше, її стабільністю, обумовленою, з одного боку, збереженням у президента значних владних повноважень, а з іншого — наявністю істотних важелів упливу на уряд з боку парламенту, виключною прерогативою якого є призначення чи усунення прем’єра (чи всього складу уряду), котрий зазвичай представляє парламентську більшість. По-друге, її гнучкістю, зумовленою правом парламенту на зміну в будь-який час прем’єр- міністра та уряду, що створює можливість своєчасного коригування політичного курсу й тим самим значно зменшує небезпеку конфліктів між виконавчою владою й парламентом. Право ж президента у суворо визначених конституцією випадках розпускати парламент і призначати нові вибори стає могутньою зброєю проти виникнення частих урядових і парламентських криз, що тим самим зміцнює стабільність уряду ⁷⁰⁸.

Така система спрямована на подолання основних недоліків як “чистого” парламентаризму, так і “чистого” президенціалізму. Щоправда, при цьому важливо не забувати, що в умовах перехідного суспільства відсутні стійкі демократичні традиції, характерні для розвинутої демократії. Французька Конституція формально не зобов’язує президента призначати на посаду прем’єр- міністра лідера партії або політичного блоку, що перемогли. Але наявна традиційна практика, згідно з якою саме партія (партійна коаліція), котра перемогла, формує уряд, змушує його чинити в такий спосіб.

У Білорусі, Вірменії, Росії, Україні та деяких інших державах СНД діє схожа з французьким стандартом конституційна формула, відповідно до котрої саме президент призначає прем’єр-міністра, але практичні результати при цьому виявляються іншими. Конституційне положення про незв’язаність глави держави при формуванні уряду та його відставці з розстановкою партійно- політичних сил у парламенті повного мірою реалізується на практиці в Білорусі, Казахстані, Киргизстані. Невелике зрушення в цьому плані відбулося в Росії, коли В. Путін перед призначенням замість відправленого у відставку М. Касьянова (лютий 2004 р.) нового Голови уряду Російської Федерації М. Фрадкова проводив попередні консультації з керівниками партійних фракцій у

парламенті. Ще далі пішла в цьому відношенні Україна, коли в листопаді 2002 р. Президент Л. Кучма призначив уряд під керівництвом В. Януковича з урахуванням думки парла- ментарив.

Оскільки нові “паростки такої політичної практики є дуже слабкими, то нова конфігурація форми правління в наших (постсоціалістичних) умовах має бути чітко окреслена правовими (конституційними) нормами. Це стосується нового правового статусу президента, системи стримувань і противаг у зміненій структурі верховної влади, взаємозв’язку останньої з партійною системою.

Правовий статус глави держави при такій конфігурації форми державного правління має бути прописаний на основі таких ключових складників, як процедура формування й компетенція президента та його “обслуговувальних” органів (установ).

Глава держави змішаної поліархії — президент — обирається безпосередньо громадянами на основі загальних і прямих виборів з використанням мажоритарної виборчої системи абсолютної більшості у два тури. Термін повноважень — максимально можливий, у світовій практиці — це сім років; можливість переобрання на наступний термін — тільки один раз.

На перехідному етапі розвитку суспільства, коли ще недостатньо розвинена партійна система, особливого значення набуває питання про кандидатуру президента. Кандидатом на цей пост повинен бути не надто амбітний до влади політичний діяч, котрий би влаштовував головні політичні сили суспільства. Це має бути нейтральна (позапартійна) особа, здатна досягти політичного консенсусу й виступити нейтральним арбітром в екстремальних політичних ситуаціях, і насамперед у випадках, коли у взаєминах між вищими органами виконавчої (урядом) та законодавчої (парламентом) влади виникає кризова ситуація.

Крім “арбітражного”, інші складники правового статусу президента мають бути близькі до глави держави з парламентською формою правління: він повинен представляти державу всередині країни й за кордоном; укладати договори самостійно або за згодою Парламенту; акредитувати та приймати послів; звертатися до парламенту та його комітетів, ініціювати питання щодо проведення

Бостан С.К. Форма правління сучасної ∂epjκg_βu. референдуму і, найголовніше, ЗВІЛЬНИТИ ВІД СВОЄЇ безпосередньої “опіки” виконавчу (урядову) владу тощо. ■->

Свої повноваження президент, як правило, здійснює _3a ] допомогою деяких “допоміжних” органів: адміністрації, “р_ад оборони та національної безпеки” тощо. Оскільки ці органи (апарати) іноді зосереджують у своїх руках надмірну реальну владу, то їх фактичний статус (насамперед адміністрації) слід “знизити” д₀ статусу “канцелярії” (в Україні така спроба здійснена Президентом В. Ющенком. — С.Б.) та чітко прописати їх в окремих законах, а не в актах (указах) самого президента, як зазвичай відбувається. Крім цього, для допомоги президентові у прийнятті найважливіших державних рішень доцільним було б створення консультативного органу подібного, наприклад, до Державної ради в Португалії. До його складу, окрім самого глави держави, могли б входити голова парламенту (голови палат), Прем’єр-міністр, голови вищих судових органів, уповноважений парламенту з питань прав людини (омбудсман), голови обраних народом вищих адміністративно- територіальних одиниць (або суб’єктів федерації). Таке представництво різних гілок влади й органів самоврядування, вважаємо, сприяло б прийняттю главою держави в конфліктних ситуаціях більш виважених рішень.

При побудові нової конструкції влади особливу увагу також слід звернути на взаємозв’язки президента, уряду й парламенту та системи стримувань і противаг, котра забезпечує рівновагу цієї владної структури. У цьому плані необхідно ретельно виписати процедури формування (зміни) уряду, його можливої відставки та розпуску парламенту, використання права вета й інститутів контрасигнатури та імпічменту.

При формуванні уряду треба чітко зафіксувати положення про те, що президент зобов’язаний доручити саме лідерові партії (коаліції) парламентської більшості формувати уряд. Сформований уряд у встановлений конституцією термін має подати на затвердження парламенту програму дій, тобто одержати т.зв. інвеституру. У разі прийняття програми парламентом уряд та його голова остаточно призначаються президентом, а в разі відхилення — уряд повинен піти у відставку. Останнє теоретично припустиме, а практично майже ні, оскільки уряд має підтримку більшості

парламенту. Щодо терміну подання програми, то він д_0Вииен бути нетривалим (у Португалії, наприклад, він становить Ю Д^н’^в — С.Б.), оскільки кожна партія, яка змагається за владу, повинна мати вже підготовлену урядову програму.

Уряд несе колективну та індивідуальну відповідальність перед _парламентом. Останній, через прийняття резолюції осуду, може висловити недовіру його голові, урядові в цілому або його окремим членам. Для перехідних (транзитних) суспільств ефективним засобом проти узурпації виконавчої влади урядом є інтерпеляція до його глави або окремих міністрів. Стосовно глави уряду в зарубіжній конституційній практиці використовується два види вотуму недовіри: конструктивний та неконструктивний. Перший, зміст якого полягає в тому, що голова уряду вважається усунутим з посади лише за умов одночасного обрання нового голови, застосовується у Федеративній республіці Німеччині, другий — у більшості країн світу ⁷¹°. Конструктивний вотум недовіри є жорстким: він завжди потребує значної консолідації опозиційних сил навколо конкретної кандидатури, яка протиставляється чинному голові уряду; неконструктивний — більш “м’який”, оскільки в разі відставки уряду в політичних партій у парламенті є достатній час для формування нового уряду. Запобігаючи можливій конфронтації між парламентом та урядом, на початковому етапі, до формування сталої партійної системи, доцільним, на нашу думку, є використання деструктивного вотуму недовіри. Питання про довіру може бути ініційоване також самим урядом. Якщо він такої довіри ^не отримає, президент, як у вищезгаданих випадках, має відправити його у відставку. Стосовно голови уряду має діяти принцип солідарної відповідальності, тобто разом із головою уряду у відставку йде весь уряд.

•Як противагу можливому “зловживанню” парламентом свого ^Г)Рава відправити уряд у відставку президентові має бути надано право розпуску парламенту'. Але, на відміну від парламентських ^κPa⅛, де за поданням прем’єр-міністра парламент може бути Розцущ_ені1й у будь-яких випадках, у запропонованій моделі ці випадки обмежені й чітко закріплені конституцією. Парламент ^м°же бути розпущений:

^а) якщо він упродовж певного часу не починає свою роботу;

б) якщо він упродовж певного часу не сформував уряд;

в) якщо він упродовж одного року більше одного разу виражає вотум недовіри урядові;

г) якщо він блокує упродовж визначеного періоду прийняття деяких важливих законів — наприклад, законів про внесення змін у конституцію на підставі рішень всенародних референдумів, ∏p₀ бюджет тощо.

При цьому якщо в першому випадку президент просто зобов’язаний розпустити парламент, то в інших — президент має на це право, яким може скористатися залежно від політичної ситуації з урахуванням, скажімо, консультативних рішень Державної ради. Приміром, у випадку неможливості формування уряду, що спирається на парламентську більшість, президент може або розпустити парламент, або доручити лідерові однієї з впливових партійних фракцій (коаліцій) формування “службового кабінету меншості” тощо.

Стосовно процедури повернення законопроекту для перегляду в парламент президентові доцільно було б надати право часткового (вибіркового) відкладального вета з можливістю його подолання парламентом (нижньою палатою) у разі, якщо при повторному розгляді за нього проголосувало не менше двох третин від загальної кількості парламентаріїв. За чітко закріпленим у конституції переліком найбільш важливі закони, які подолали вето президента, можуть бути винесені останнім на всенародне голосування.

Таким же чином, тобто на референдумі, міг би бути усунутий з поста і глава держави в разі, якщо обвинувачення проти нього ініційовано двома третинами голосів від конституційного складу парламенту. Але таке обвинувальне рішення парламенту має бути досить обґрунтованим, тому що негативний результат референдуму автоматично призводить до розпуску вищого законодавчого органу-

У системі президентсько-урядових взаємозв’язків такої конструкції влади має застосовуватися контрасигнатура. A-^qe випадки її використання стосовно актів, підписуваних президентом, також повинні бути ретельно прописані конституцією, оскільки доведення її до “абсолюту” призведе до суттєвого послабления влади президента. Алогічним у цьому плані видається ^аКТ президента про призначення прем’єр-міністра, скріплений підписом самого прем’єр-міністра (таке використовується в деяких парламентських країнах). На нашу думку, не потребує контрасигнатури акт президента, за яким глава держави, згідно з конституцією, має право відправляти уряд у відставку або ж розпускати парламент. У цьому випадку своєрідною контра­сигнатурою могло б стати рішення Державної ради. Загальним принципом використання контрасигнатури має бути такий, за яким підписом прем’єр-міністра або ж відповідного міністра мають бути скріплені акти президента, що походять від уряду й регулюють особливі сфери державного життя (оборона, надзвичайний стан, зовнішні відносини тощо).

Зрештою, зазначена вище конструкція влади буде міцною та ефективною, якщо спиратиметься на сталу партійну систему. Перехідні (посттоталітарні) суспільства, як правило, цим не відрізняються, тому зусилля мають бути спрямовані на побудову дієвої партійної системи. Такою, як показує практичний досвід розвинутих країн, є двопартійна система. Досягти цього можна двома шляхами. Перший, коли відповідна партійна система є результатом тривалого природного процесу. Другий — коли формування партійної системи “підштовхується” підбором відповідних норм виборчого законодавства. Зокрема, щоб прискорити процес укрупнення політичних партій та завадити появі Дрібних фракцій у парламенті на стадії їх реєстрації для участі у виборах, необхідно заборонити систему передвиборчих блоків. При підведенні підсумків голосування слід використовувати пропорційну виборчу систему з досить великим (5%-8%) “загороджувальним пунктом” (відсотковим бар’єром) і відповідну методику підрахування голосів та розподілу мандатів, котра сприяє великим та середнім партіям, наприклад, Гогенбаха-Бішофа⁷¹¹.

Таким чином, посилюючи свій зміст парламентськими елементами, змішана поліархія змінює розстановку сил у трикутнику влади “президент — уряд — парламент” у бік ефективної взаємодії уряду й парламенту. Сформований ^naPnaMeHTOM уряд перестає бути своєрідним буфером між вищим Законодавчим органом і главою держави, а його голова фактично — ^γ°^j,ohhoio політичною фігурою в державі. На шляху можливого ³°^СеРедження урядом у своїх руках надмірної влади стоїть парламент, а для того, щоб ні перший, ні другий не зловживали своїм становищем, створені відповідні важелі, кб'ли, з одного боку, парламент має можливість відправити у відставку уряд, а з іншого — уряд, за допомогою Президента, може розпустити парламент. Враховуючи також те, що обраний народом президент займає місце арбітра й не втручається, як раніше, у діяльність уряду, а парламент забезпечує необхідне законодавче поле “свого” уряду', запропонована модель має дати позитивні практичні результати.

Отже, спроба створення такої збалансованої змішаної моделі форми державного правління була певною відповіддю на запит часу, коли запозиченні у XX ст. іншими державами світу англо- французька парламентська й вашингтонська президентська конституційні моделі поліархічних форм правління на практиці бажаних результатів не дали. Виходом із цієї ситуації для багатьох країн виявився у спробі створення іншої конструкції влади шляхом змішування елементів як одного, так і іншого класичних видів поліархічної форми правління. Так виникла змішана поліархія, прототипом котрої стала форма правління французької держави часів V Республіки (1958 р.).

Характерними рисами нової моделі форми правління слід назвати, по-перше, те, що її інституціональна структура будувалася на засадах “помірного, часткового” типу поділу влади й складалася з трьох відносно автономних інституцій: президента, уряду й парламенту. Президент і парламент мали одне й те саме джерело формування — народ, виборців; виконавча влада відокремлювалася від глави держави і юридично відносилася до уряду, а повноваження глави держави та глави уряду здійснювалися різними особами: президентом і, як правило, прем’єр-міністром.

По-друге, у структурно-функціональному плані уряд “розта­шовувався” на рівній “відстані” як від президента, так і від парламенту. Так само можна схарактеризувати й ступінь їх упливу на уряд, оскільки останній створювався при обов’язковій участі президента й парламенту й ніс відповідальність перед обома.

По-третє, баланс гілок влади забезпечувався системою стримувань та противаг, характерною як для президентської, так і

для парламентської форм правління. Зокрема, акти, що промульговувалися президентом, могли у визначених конституцією межах бути контрасигновані з боку глави уряду або відповідного міністра; президент мав право вета на законопроекти, прийняті парламентом, а також у жорстко визначених конституцією межах, право розпустити його; у свою чергу парламент, використовуючи процедури усунення від влади президента або ж імпічменту, міг притягати главу держави до відповідальності.

Тобто побудована на базі теорії й практики державного будівництва XX ст. змішана поліархія являла собою засновану на “помірному” типові розподілу влади систему вищих органів законодавчої, президентської та урядової влади, де остання формується за спільною участю створених у результаті загальних і прямих усенародних виборів парламенту та президентури й несе таку ж подвійну відповідальність перед ними.

Теоретично змішана поліархія мала бути найбільш ефективною серед інших видів поліархій, оскільки в її юридичній конструкції закладений механізм, покликаний урівноважити і збалансувати систему влади якщо не цілком, то принаймні суттєво пом’якшити властиві парламентським та президентським формам правління недоліки. Для першої — це нестабільність уряду, часті урядові кризи й відставки, для другої — схильність до персоналізації й авторитаризації президентської влади.

Але, як показує досвід конституціоналізацїї цього виду поліархічної форми правління в інших державах, їх юридичні моделі не завжди збігаються з прототипом. Більше того, вони різняться незначними або ж суттєвими відхиленнями від нього. Останнє спричинило різні класифікації змішаних форм правління, серед яких, після започаткування політичної реформи в Україні, найпоширенішою й загальновживаною у вітчизняному політичному лексиконі та державознавчих науках стала та, що передбачає поділ змішаних поліархій на президентсько-парламентські й Парламентсько-президентські.

Проведений нами аналіз юридичних конструкцій наявних на сьогодні змішаних поліархій свідчить про те, що зазначена класифікація, котра відображає певний рівень відхилення їх змісту ^в бік президентської або ж парламентської форм правління, є

досить узагальненою й не відображає максимальною мірою того ступіня диференціації, який існує серед держав з такою формою правління. З урахуванням цього, на нашу думку, змішані поліархії мають бути поділені не на два, а на чотири підвиди: два з них, що розміщуються по краях цієї умовної класифікаційної шкали, оскільки відрізняються суттєвою перевагою відповідно президентських і парламентських елементів, пропонуємо позначати як президентсько-парламентську та парламентсько-президентську поліархії. Два інші, у структурі яких спостерігається певний баланс елементів “презвденціалізму” й “парламентаризму” з незначною перевагою одного з них — як напівпрезидентсько-напів- парламентську та напівпарламентсько-напівпрезидентську поліархії.

Зазначені вище теоретико-юридичні (конституційні) моделі, однак, не завжди адекватно втілюються в політичній практиці. “Політичний” зміст змішаної поліархії, як і в інших видах поліархічних форм правління, також здатний “коливатися” залежно від конкретної політичної практики тієї чи іншої держави. Проведений нами аналіз показує, що найменшими є коливання політичних форм правління тих держав, конституційні (юридичні) моделі котрих ми визначаємо як напівпрезидентсько- напівпарламентські та напівпарламентсько-напівпрезидентські. їх політичні форми, як свідчить практика, можуть набути змісту, що дзеркально відображає зміст конституційної моделі. Тобто при відповідному співвідношенні політичних сил у суспільстві та в органах влади “напівпрезидентсько-напівпарламентська юридична” форма може набути напівпарламентсько-напівпрезидентської “політичної"” форми й навпаки. Фактичний зв’язок між суб’єктами влади цих держав, зумовлений рівновагою системи, заснованої або на “непримиренному” протиборстві опозиційних сил, або ж на відносно цивілізованій їх взаємодії, не дозволяє ні президентові, ні парламенту досягти суттєвого домінування над урядом.

Інше становище з формами правління тих держав, що їх ^мИ визначаємо як парламентсько-президентські та президентсько- парламентські. Серед держав з парламентсько-президентською формою правління є такі, де їх “політичні” форми найбільш близькі до свого “юридичного” прототипу (Фінляндія, Хорватія), і такі, Д^е

їх “політичні” форми правління вийшли за межі своєї “юридичної системи”, зайнявши місце серед держав з парламентською формою правління (Австрія, Ірландія, Ісландія). Оскільки політична “парламентаризація” змішаної форми поліархічного правління тільки покращує її якість, то й питання про їх “повернення” у правове поле цього виду форми правління не постає так гостро.

У державах, “юридичні” форми правління котрих ми визначили як президентсько-парламентські, простежується інша ситуація. Закріпивши у своїх конституціях змішану форму поліархічного правління з посиленими елементами президенціалізму, їх законодавець не врахував, що форма правління, близька до президентської з її принципом подвійної легітимності, обумовленим роздільними прямими виборами президента й парламенту, вимагає більшої культури узгодження інтересів між законодавчим органом та урядом. Небезпека, що криється в організації влади змішаної поліархії за відсутності відповідних умов, полягає в тому, що, володіючи юридично досить сильним рівнем президенціалізму, на практиці вона тяжіє до ще більшого його посилення. Тому невипадково, що визначені нами “юридичні” президентсько-парламентські поліархії пострадян­ського простору на практиці набули президентської та суперпрезидентської форм.