4.2. Парламентсько-президентська поліархія

Парламентсько-президентська поліархія за юридичними ознаками, є своєрідною протилежністю президентсько- парламентській поліархії. Jia відміну від останньої, де в системі влади переважають президентські елементи, парламентсько- президентська поліархія характеризується суттєвим домінуванням парламентських.

З вищезазначеного переліку найбільш “парламента- ризованими” є перші три країни: Австрія, Ірландія та Ісландія. І це не дивно, оскільки ці змішані поліархії утворювалися на “парламентському” фундаменті шляхом перейняття після Другої світової війни деяких елементів президентської поліархії. Серед останніх головним є те, що президенти цих країн замість парламентів стали обиратися безпосередньо громадянами на визначений конституцією термін. Стосовно визначення виду форми правління цих держав як у зарубіжній, так і у вітчизняній літературі єдиної точки зору немає. Родоначальник змішаної форми державного правління М. Дюверже кваліфікував її як “напівпрезидентську” ⁶⁵⁴. Його думку не поділяє Дж. Сарторі, визначаючи Ірландію та Ісландію як “парламентські республіки”, Австрію — як таку, що може набувати й змішаної форми ^б55. До “парламентських республік” Австрію та Ісландію зараховують окремі російські вчені ^65δ. Останнім часом змінив свою оцінку форми державного правління Австрії, Ірландії та Ісландії зі “змішаної”⁶⁵' на “парламентську” й відомий вітчизняний конституціоналіст В. Шаповал ⁶⁵⁸. Декотрі державознавці вважають форми правління цих держав змішаними, але з відповідною концентрацією елементів парламентаризму.

Серед цих точок зору найбільш суперечливою видається позиція Дж.Сарторі щодо оцінки форм правління названих держав кк “парламентських” навіть при тому, що в них президенти обираються прямим виборчим шляхом — народом.

про що більш докладно йтиметься нижче, Дж. Сарторі далі продовжує: “Ці три країни не можна класифікувати як країни з президентською формою правління тільки на тій підставі, щ₀ президентів у цих країнах обирають всенародним голосуванням”⁶⁵⁹.

Ми з ним у цьому повністю згодні, оскільки форми їх правління є не президентськими, а змішаними, тому що у їх змісті “змішуються” елементи як президентської, так і парламентської форм правління. Але “з аналогічної причини (президент обирається всенародно. — С.Б.), — стверджує Дж.Сарторі, — їх не можна розглядати як країни з напівпрезидентською формою правління, тому що австрійський і ісландський президенти (але не ірландський) сильні тільки па папері, тобто владні повноваження,.... • „ 660

що їм надає конституція, у реальному житті зведені до нуля.

У відповідь на це зосередимо увагу на важливості конституційних норм і ще раз наведемо слова Г. Єллінека про те, що тільки на їх основі можлива наукова класифікація форм держави, оскільки “питання про форми держави тотожне питанню про правові відмінності конституцій”⁶⁶’. При здійсненні класифікації форм державного правління Австрії, Ірландії та Ісландії не за тим, що закріплено в конституціях, а за тим, що є в “реальному житті,” слід пам’ятати також влучне висловлення Г. Єллінека про те, що така фактична (політична) форма “як усе неправове в державі, неміцна і невизначена.

Але ненормальним є стан, коли з цих же позицій виступають державознавці-юристи, головним предметом пізнання котрих насамперед має бути не “моментальний”, а “довготривалий”, закріплений юридичними (конституційними) нормами, “знімок держави”. Тому серед різноманітних точок зору щодо визначення виду форми правління Австрії, Ірландії та Ісландії найбільш слушною вважаємо точку зору М. Дюверже, який кваліфікував їх з одного боку як “напівпрезидентські”, а з іншого — як такі, у котрих “політичною практикою є парламентаризм, а президенти є символічними керівниками”⁶⁶³. Класифікація М. Дюверже форм правління цих держав як “напівпрезиденгських”, визнає сам Дж. Сарторі, “є цілком юридичною класифікацією, тому що сам він (М, Дюверже. — С.Б.) припускає, що концепція напівпрези- дентського правління визначається тільки змістом конституції”⁶⁶⁴. Тобто, на відміну від Дж.Сарторі, який вважає таку класифікацію “несприятливою і вводить в оману”⁶⁶⁵, М. Дюверже, слідом за Г. Еллінеком, використовує найважливіший з точки зору методології підхід в оцінці форми державного правління як соціально-політичного явища, котре має дві грані: юридичну та політико-практичну.

Юридичні (конституційні) моделі форм державного правління Австрії, Ірландії та Ісландії (як, утім, Фінляндії й Хорватії), на нашу думку, належать до змішаного виду поліархії, але є такими, що за ступенем концентрації елементів парламентаризму перебувають “на межі” (Дж. Сарторі) змішаної й парламентської юридичних форм. Вийти за “логіку системи” (змішаної поліархії) їм не дозволяє наявність певних, характерних суто для них (або президентських поліархій) юридичних ознак.

Аналіз змісту чинної Конституції Австрії ⁶⁶⁶ чітко показує, що в структурі форми правління цієї держави відчутно переважають елементи парламентської поліархії. Це виявляється, зокрема, в тому, що Федеральний Уряд здійснює “вище управління справами Федерації” (ст.69 Федерального конституційного закону — далі ФКЗ); на підставі пропозицій Федерального уряду або уповноваженого урядом федерального міністра, якщо інше не ^передбачено вищезазначеним законом, здійснюються всі дії, на які вповноважений Федеральний президент (ст.67 ФКЗ); його акти (якщо інше не передбачено Федеральним конституційним законом. ~-- С.Б.) мають бути контрасигновані Федеральним канцлером або компетентним федеральним міністром. Крім цього, Федеральний ^Резидент не наділений правом повернення на повторний розгляд ^3aKoHy, прийнятого парламентом, оскільки закони оприлюднює ®^еДеральний Канцлер. Очолюваний ним уряд несе колективну та Фдивідуальну політичну відповідальність перед нижньою палатою ^рламенту — Національною Радою (ст.74 ФКЗ) ⁶⁶⁷.

Водночас необхідно звернути увагу на наявність У K)pι⅛^^si конструкції форми правління Австрії деяких елеме^ президентської поліархії. По-перше, це те, що ФКЗ Bw⅞√^a Федерального Президента та Федеральний Уряд як вищі оопЛ “Виконавчої влади Федерації” (Третій розділ ФКЗ). По-др Федеральний Президент обирається безпосередньо виборця^ ’ шестирічний термін з правом переобрання (ст.60 ФКЗ). ∏o-ηj_eι? Федеральний Президент призначає, згідно зі cτ.70 Федерального Канцлера і за його поданням інших ччрдід Федерального Уряду. Звернемо увагу й на те, що Федеральну конституційний закон: а) ніяким чином не пов’язує формув_аніа уряду з парламентом, його партійно-політичним складом (у реальному політичному житті це враховується, але це є політичною практикою, “моментальним знімком”); б) відставка Федерального Уряду не потребує контрасигнації з боку Прем’єр-міністра.

Конституційно-правовий статус Федерального президента Австрії справді обмежений, але дещо сильніше порівняно з правовим становищем глави парламентської держави. Окрім своїх представницьких повноважень, Федеральний президент, як зазначалося, формує й відправляє у відставку Федеральний уряд, призначає “федеральних службовців, включаючи офіцерів, та інших посадових осіб Федерації” (ст.65 ФКЗ), може розпустити нижню палату парламенту — Національну раду, однак з однієї й тієї ж причини він може зробити це лише один раз протягом одного скликання (ст.29 ФКЗ) тощо. Певною мірою становище Федерального президента підсилює також більш ускладнений (навіть за мірками президентської поліархії. — С.Б.} конституційно визначений порядок усунення його від поста. Це, згідно зі ст.68,142 ФКЗ, може статися тільки за результатами референдум)’ ініційованого нижньою палатою парламенту — Національно»

Радою.

Схожу норму про можливість усунення Президента з пост³ саме народом містить і Конституція Ісландії. Згідно зі стД • Президент може бути усунутий з посади достроково, ^яК®° ініційована трьома чвертями від загальної кількості депу¹³¹

ддьтингу (однопалатного парламенту) відповідна резолюція на ^народному референдумі (він має відбуватись упродовж двох J_taJieHflap^ifflx місяців з дня прийняття цієї резолюції) отримає більшість голосів виборців. На відміну від Австрії, ініційована ларламентом резолюція може мати для останнього непередбачувані _flac∏ifl≈^ffl, оскільки, якщо на референдумі вона не буде підтримана JiapoflOM, Президент розпускає Альтинг^6б8.

. Як і в Австрії, ядро юридичної форми правління Ісландії складають парламентські елементи. Загальне керівництво державними справами здійснює призначений Президентом Кабінет ліаістрів, котрий несе відповідальність перед Альтингом (ст.14 Конституціі).

мають право бути присутніми на засіданнях Альтингу й за бажанням можуть брати участь у читаннях за умов дотримання правил процедури. Вони мають право голосу тільки в тих випадках, коли водночас є членами Альтингу. Тобто, на відміну від Австрії, депутат парламенту в Ісландії може одночасно бути й міністром.

Основний закон Ісландії передбачає також інститут контрасигнування актів глави держави, але у зміст відповідних конституційних положень на відміну від парламентських країн вкладений, на нашу думку, дещо інший сенс. “Міністр, котрий підписує якусь пропозицію, — зазначається у ст.18 Конституції, — повинен, як правило, подати його на розгляд Президента”. І далі ст.19 проголошує: “Підпис Президента, контрасигнований одним із міністрів, надає юридичної сили законодавчому акту або акту Уряду-”. Тобто замість характерного для парламентських країн змісту контрасигнування, коли “скріплений підписом міністра акт має бути обов’язково підписаний главою держави”, в Ісландії зроблено акцент на тому, що позиція міністра, яка попередньо має бути узгоджена з Президентом, набуватиме юридичної сили тільки исля його (глави держави) підпису. Це підтверджується, зокрема, M що Президент має конституційне право (ст.26) не підписати вийнятий парламентом закон. Наслідком цього є те, що останній ^Все ж таки набуває юридичної сили, але тільки до того моменту, ⁿ°^κa обставини дозволяють Президентові винести його на Референдум: у разі відхилення дія його припиняється; у разі ■Палення — він зберігає силу закону” (ст.26 Конституції).

Наявність навіть цих “відхилень” від класичного парламентського прототипу вже ставить під сумнів можливість характеристики форми державного правління Ісландії _jir “парламентської республіки”. До них додамо й те, що “Президент Ісландії обирається народом” (ст.З Конституції) шляхом загальних j прямих виборів терміном на чотири роки (ст.6 Конституції)⁶⁶⁹ “виконавча влада здійснюється Президентом та іншими державними органами виконавчої влади” (ст.2 Конституції), щ₀ Президент, котрий “здійснює свою владу через своїх міністрів” (ст.13 Конституції), має право призначати й усувати посадових осіб на державній службі, укладати міжнародні договори, щорічно скликати або відстрочити засідання Альтингу, скликати його на надзвичайну сесію у випадку крайньої необхідності, у перервах між сесіями парламенту “видавати тимчасові акти, які мають силу закону”, за умов, що вони не суперечать Конституції”, й після скликання Альтингу одразу ж ним ухвалюються. Зі змісту цієї ж 28 статті Конституції випливає, що коли на “поточний фінансовий рік” Альтинг не прийняв бюджет, тимчасовий бюджет може бути виданий Президентом.

Вищезазначене, а також те, що Конституція (ст.16) передбачає можливість функціонування спеціального засідання уряду під головуванням Президента у формі Державної ради, на засіданнях котрої розглядаються проекти законів і “важливі державні заходи”, свідчить про неможливість визначення юридичної конструкції форми державного правління Ісландії як парламентської, оскільки за видом вона є змішаною, а за відповідним різновидом останньої — парламентсько-президентською поліархією.

Такою ж ми визначаємо й форму державного правління Ірландії, яка у своєму змісті об’єднує елементи і президентської,¹ парламентської поліархій. На президентські ознаки вказує те, ∏I° главою держави є Президент, котрий обирається шляхом загальних і прямих виборів терміном на 7 років з правом одного переобрання (ст.12 Конституції) ⁶⁷⁰ Він бере участь у формуванні Уряд)', виконує інші повноваження, частину з яких Президент здійснює “після консультацій або за узгодженістю” з Державною радою (ст.13). Правовий статус і склад Державної ради Ірландії деШ° різниться від Державної ради Ісландії. До її складу входять глав³

деякі інші посадові особи. Сюди також за їх згодою можуть включені колишні президенти, прем’єр-міністри та голови итого суду. Крім цього, сам глава держави може призначити ще ₁∙_m членів Державної ради. За приписом Конституції (ст.31-32), головним призначенням Державної ради є надання допомоги та сприяння главі держави в реалізації його компетенції.

Президент має деякі права, котрі можна вважати дискреційними. Так, повністю на власний розсуд він може _Бідмовитися від розпуску Палати представників (нижньої палати), ЯКЩО ⁿP^{0 це вносить} пропозицію Прем’єр-міністр, котрий втратив довіру цієї палати. Після консультації з Державною радою Президент може передавати будь-який законопроект Верховному суду для визначення ступеня його (або частини його) відповідності Конституції. Президент також може відмовитися від підписання законопроекту й винести його на референдум, але, на відміну від Ісландії, де використовується подібна процедура, таке рішення Президента в Ірландії повинно мати підтримку більшості верхньої палати — Сенату та не менше третини голосів членів палати Представників. Президент може бути звинувачений у скоєнні правопорушення і на цій підставі усунутий з поста. Процедура усунення з поста ірландського президента схожа на процедуру імпічменту американському президентові. Звинувачення формулюється однією з палат парламенту, Сенатом або Палатою представників, за рішенням, прийнятим кваліфікованою більшістю У дві третини від її складу. У такому випадку інша палата проводить розслідування дій Президента й відповідною більшістю може прийняти рішення про його усунення (ст.12 Конституції)

Серед парламентських елементів слід звернути увагу на те, що, ^{3a π}∙2∙ ст.28 Конституції, виконавча влада здійснюється Урядом або ^a його уповноваженням. Порядок формування уряду, його ^Вззємини з парламентом свідчать про перевагу парламентських елементів у системі влади Ірландії. За пропозицією Палати Редставників, Президент призначає Прем’єр-міністра (ст.13). ^ІСЛя цього вже на пропозицію Прем’єр-міністра, яка має бути ^п°Пер_Єдньо ухвалена нижньою палатою, глава держави призначає “‘^ц'^и* членів Уряду. Також за поданням глави уряду Президент Фйимає відставку або звільняє з посади будь-якого члена уряду.

Бостан С.К. Форма правління сучасної ∂epy_κaβ 1 Свої повноваження Президент здійснює “за порадою Уряду°^^И його пропозицію”. Зокрема, саме в такий спосіб, за винятк^ І зазначеного вище випадку, він може розпустити ∏an_a∙_rv І Представників (ст. 13). ^yI

Прем’єр-міністр повинен бути членом Палати Представників _a інші міністри — членами однієї з палат парламенту. Уряд ц_е’_Се політичну відповідальність перед Палатою Представників, щ₀ означає можливість вираження нею йому недовіри (π.5.1., ст.28) Особливістю Національного Парламенту Ірландії є те, що він складається з Президента і двох палат. Така формула, котра є даниною британській конституційній традиції, означає, що глава держави бере певну участь у законодавчому процесі: наприклад, І промульговує прийняті палатами законопроекти або на вимогу більшості від складу Сенату і третини від складу Палати Представників, як уже зазначалося, виносить законопроекти на референдум.

Таким чином, в Ірландії елементи парламентської поліархії суттєво домінують над президентськими і, якщо порівнювати її форму правління з Австрією та Ісландією, то вона буде на “самій межі” з парламентською поліархією. Такий парламентаризований процесів повоєнного часу.

зміст форм державного правління всіх цих трьох держав зумовлений їх “парламентським” минулим, котрий (зміст) був дещо “президенціалізований” під упливом соціально-політичних

Іншим шляхом до свого парламентсько-президентського змісту дійшли Фінляндія й Хорватія. Зміст форми правління цих держав, що спочатку характеризувався як “змішаний з домінуванням президентських елементів”, у ході конституційних реформ був трансформований у “змішаний з домінуванням парламентських елементів” або парламентсько-президентський.

Фінляндія, нагадаємо, дала, по суті, перший досвід побудови змішаної поліархії, конституювавши її ще в 1919 р. Упродовж 70-х років її зміст залишався майже незмінним і характеризувався певною перевагою президентських елементів над парламентськими- Звідси й провідна роль, котру відіграла президентура серед інших суб’єктів верховної влади. Питання про необхідність “парламентарізації” форми правління виникло ще в 70-х рр., але

H^e було підтримане з боку доволі “сильного” президента £ Кекконена. який не міг погодитися з пропозиціями членів оЛС^ПУФЙно! ^комісії про обмеження повноважень глави держави.

' Ситуація змінилася після того, як за станом здоров’я

У jr Кекконен на початку 80-х років минулого століття подав у відста^вКУ і, замість нього в 1981 р., главою фінської держави був обраний М. Койвисто. Під час його президентства стали проводитися постанні перетворешія державного ладу. Спочатку М. Койвисто добровільно віддав значну частину своїх внутрішньополітичних та внутрішньоекономічних повноважень Державній раді, і така практика згодом була закріплена в актах “Форма правління” та “Про Едускунту”. Па основі цих змін більшість своїх дій Президент повинен був здійснювати за згодою Державної ради, а призначення послів та консулів було цілком передане у ведення Ради.

Досить лояльна позиція М. Койвисто, відповідні політичні зміни в Центральній та Східній Європі, здійснені практичні кроки в напрямку вдосконалення змісту форми правління фінської держави на початку 90-х рр. XX ст. підготували грунт для проведення упродовж останнього десятиліття минулого століття широкої конституційної реформи. У її проведені можна виділити два етапи: перший — 1991-1995 рр., коли зміни були здійснені у відповідних законодавчих актах; другий — 1995-1999 рр., коли була підго­товлена та прийнята нова Конституція Фінляндії.

Зміни, здійснені на першому етапі в чинних законодавчих актах, суттєво підсилили парламентські елементи форми правління фінської держави, і це відобразилося насамперед у зміцненні ролі парламенту й Державної ради (уряду): призначення прем’єр- міністра й формування Державної ради стало здійснюватися Президентом за узгодженням з керівництвом Едускунти. При висловленій останньої недовіри Державній раді чи окремому міністрові, за пропозицією прем’єр-міністра, Президент мав відправити Державну раду (або міністра) у відставку. Достроковий Розпуск Едускунти й призначення нових парламентських виборів ^глава держави міг здійснити вже за пропозицією прем’єр-міністра.

Таким чином, становище глави фінської держави було послаблено. Але, на відміну від парламентських поліархій, у яких

прерогативи Президента на практиці обмежені у всіх сферах громадського життя, Президент Фінляндії зберіг за собою щ_е досить значний обсяг повноважень пердусім у зовнішньополітичній сфері. Головним чинником збереження Президентом ФІНЛЯНДІЇ частини своїх колишніх повноважень та своєрідним бар’єром проти їх повної “парламентаризації” послужив новий порядок обрання Президента, який визначався прийнятим 22 липня 1991 р., Законом “Про зміну порядку виборів і повноважень Президента Фінляндської Республіки”. Згідно з цим законом, як ми вже зазначали, фінський Президент став обиратися безпосередньо громадянами на основі мажоритарної виборчої системи абсолютної більшості у два тури. Закон також допускав, що коли під час виборів висувалася тільки одна кандидатура, то голосування не проводилося й відповідна особа ставала Президентом автоматично. Та сама особа могла обіймати цю посаду тільки два 6-річних терміни.

На другому етапі відповідні зміни у формі правління фінської держави були здійснені разом із підготовкою та прийняттям нової конституції Фінляндії. Прийнятий 11 червня 1999 р. “Основний закон Фінляндії"” (у назві відчувається вплив ФРН.— С.Б.) набув чинності з Ol березня 2000 p.⁶⁷ⁱ Стосовно державних інституцій Основний закон ніяких змін не вніс: такими залишалися Державна рада (уряд), Едускунта (парламент) і Президент Республіки; осташіі два органи формувалися на основі виборчої системи, що була встановлена колишнім законодавством. Водночас Основний закон ще більше змінив та відповідно закріпив панівне становище парламенту в системі цих органів.

У новій Конституції, зокрема, набув чіткого вираження парламентський принцип формування Державної ради з урахуванням шведського досвіду. Прем’єр-міністр, відповідно до §61, обирається парламентом і формально затверджується указом Президента, а інші міністри призначаються останнім за пропозицією прем’єр-міністра. При цьому роль глави держави у визначенні складу Державної ради зведена до мінімуму. Хоча кандидатура прем’єр-міністра пропонується, як і раніше, Президентом, він уже не може впливати на формування уряду, оскільки, згідно з Регламентом Едускунти, що був затверджений

одночасно з Основним законом, цю кандидатуру попередньо ретельно аналізує ⁶⁷² й рекомендує главі держави спеціальний депутат, призначений фракціями політичних партій в Едускунті. В Едускунті може бути проведено не більше трьох голосувань за кандидатурою прем’єр-міністра. При цьому кожного разу має пропонуватися нова кандидатура.

Згідно з § 62 Конституції, “Державна рада без зволікань повинна представляти свою програму Едускунті у формі заяви. Таке же представлення має бути зроблене, коли суттєво змінюється склад Державної ради”. Державна рада й окремі міністри несуть перед Едускунтою політичну відповідальність. Відповідно до цього, Президент зобов’язаний відправити у відставку всю Раду або окремого міністра не тільки на їх прохаїшя, але й при висловленні їм вотуму недовіри з боку більшості депутатів Едускунти (§ 64).

Справи про юридичну відповідальність Президента, Канцлера юстиції, юридичного уповноваженого Едускунти, міністрів можуть порушуватися конституційною комісією парламенту, котра наділена правом контролю за діяльністю Державної ради. У разі ухвалення відповідного рішення Едускунтою справа передається до Державного суду, де обвинувачем виступає Державний прокурор. На відміну' від колишнього порядку, міністр не може бути притягнутий до відповідальності за незаконні дії та рішення Президента, проти яких він заперечував, якщо ці заперечення були записані до протоколу ’засідання Уряду.

Основний закон значно розширив коло питань, що можуть регулюватися тільки законами. При цьому суворо обмежується Можливість делегування законодавчих та інших повноважень Уряду й підпорядкованим йому органам: їм вони можуть передаватися на °снові закону у виключних випадках (§124 Конституції).

Основний закон значно підсилив парламентський контроль. Найбільш важливою його ланкою, як і раніше, є конституційна ^к°місія Едускунти, котра вправі ознайомлюватися з усіма Документами й протоколами Державної ради, порушувати питання ^ПеРед Едускунтою про залучення до відповідальності міністрів, контролювати роботу омбудсмана й Канцлера юстиції, давати свій ^eHchobok щодо питання про резолюцію осуду Державній раді. Цій Комісії надане право проводити розслідування з власної ініціативи,

за пропозицією Канцлера юстиції, омбудсмана, кожної з інших постійних комісій, а також не менш ніж 10 депутатів. Підставою для висунення обвинувачення в порядку імпічменту Є не ТІЛЬКИ пряме порушення закону, але й груба зневага своїми обов'язками.

Контрольними повноваженнями у сфері зовнішньої політики наділені Велика комісія та комісія з іноземних справ, яким Державна рада зобов’язана надавати всю необхідну інформацію з питань зовнішньої політики й політики безпеки. Відповідно до §97 Основного закону, прем’єр-міністр має заздалегідь ознайомлювати ці комісії зі справами, котрі підлягають розглядові в Європейському Союзі, а вони вправі направляти до Державної ради свої рекомендації з зазначених питань.

Відтак можна констатувати, що Основний закон не тільки формально поставив Едускунту на перше місце в державному механізмі, але й створив необхідні передумови для забезпечення її верховенства. Обмеживши права Президента, Основний закон безпосередньо пов’язує Едускунту з Державною радою. Він не тільки закріпив формування Ради Едускунтою, але й зобов’язував міністрів бути присутніми на її пленарних засіданнях, надавати їй та постійним комісіям усю необхідну інформацію, зокрема з міжнародних справ.

Але обмеження президентських прерогатив зовсім не означає, що функції глави держави зводяться до суто представницьких. Конституція зберегла за ним права, які він може здійснювати самостійно. Сюди входить його право на призначення цілого ряду посадових осіб, Канцлера юстиції та суддів, внесення законопроектів, у тому числі тих, що стосуються Аландських островів. Незважаючи на те, що в новій Конституції вказана у “Формі правління” 1919 р. норма стосовно того, що “виконавча влада здійснюється Президентом, при якому для управління країною створюється Державна рада”, була змінена на “виконавча влада знаходиться в руках Президента й Державної ради (§3), уплив глави держави на Державну раду залишився досить суттєвим-

Під керівництвом Президента Уряд на своїх засіданнях розглядає й вирішує найбільш важливі питання зовнішньої політики, державної безпеки, оборони, внутрішньої політики. проблеми історії, теорії, практики державного бюджету. Пропозиції Державної ради, котрі не одержали схвалення Президента, повертаються на додаткове доопрацювання. Якщо питання чи рішення повинно спрямо­вуватися в Едускушу, то Президент зобов’язаний погодитися з другою пропозицією Державної ради. Стосовно питань виконавчо- розпорядчої діяльності думка Президента може виявитися вирішальною, оскільки незгодні з нею Державна ради або відповідний міністр, як правило, подають у відставку ⁶⁷⁴.

Отже, збереження таких важливих повноважень за Президентом, котрий одержує свій мандат за типовою для президентської поліархії схемою — безпосередньо від народу, не дає підстав характеризувати форму державного правління Фінляндії як парламентську ^б7У За сукупністю юридичних ознак вона, на нашу думку, є також парламентсько-президентською, але з більшим обсягом повноважень Президента ніж у Австрії, Ісландії та Ірландії.

Досвід “перебудови” змісту форми правління фінської держави шляхом його “парламентаризаціі"”, як уже зазначалося, міг би бути корисним для тих країн, котрі вирішили піти на схожі зміни. Але слід визнати, що відповідні конституційні формулювання, та й сама структура влади Фінляндії, які випробували на собі і скандинавський, і російський, і почасти “континентальний” європейський досвід, за своїм змістом є досить складними. У цьому плані вигідно відзначається перебудована в ході проведеної конституційної реформи структура влади в Хорватії. З точки зору практичних потреб, пов’язаних із проведенням політичної реформи ^β Україні, саме накопичений хорватами досвід перебудови своєї президентсько-парламентської республіки” на “парламентсько- президентську” може бути особливо корисним для здійснення Оповідних конституційних змін, зокрема в Україні.

Корисність хорватського досвіду для нас зумовлена схожістю процесів державного будівництва, котрі відбувалися в обох країнах Упродовж останнього десятиліття XX ст. Хорватія — перша з ^Соціалістичних країн, яка 22 грудня 1990 р., ще за часів СФРЮ і оціалістичіюї Федеративної Республіки Югославії) прийняла ^Н°^ВУ Конституцію ⁶⁷⁶. Після цього 25 червня 1991 р. парламент °Дноголосно прийняв Декларацію про проголошення суверенної та Постійної Республіки Хорватія, а 8 жовтня того ж року — Постанову про припинення всіх державно-правових відносин з колишньою Югославією та проголошення незалежності Республіки Хорватія.

Встановлена Конституцією 1990 р. форма державного правління в Хорватії за своїм змістом стала досить близькою до конституйованого пізніше (1996 р.) в Україні напівпрезидентсько- напівпарламентського різновиду змішаної поліархії. Оскільки, як і в Україні, закріплена Конституцією 1990 р. форма правління хорватської держави належним чином не показала своєї ефективності, на рубежі століть вона була реформована. Прийнята 9 листопада 2000 р. Постанова Палати представників Хорватського Державного сабору “Про проголошення Змін Конституції Республіки Хорватія”⁶⁷⁷ суттєво “парламентаризувала” зміст форми державного правління Хорватії. Оцінити ступінь кардинальних законодавчих змін у цьому напрямку, можливо при порівнянні відповідних норм Конституції 1990 р. та “Постанови...” парламенту від 9 листопада 2000 р.

За нашою класифікацією, форма державного правління Хорватії, що була закріплена в Конституції 1990 р., є напівпрезидентсько-напівпарламентською, тобто такою, де в системі верховної влади існував певний баланс президентських та парламентських сил, але з незначною перевагою інституту' глави держави у своєму впливі на уряд. Останнє забезпечувалося конституційним положенням про те, що обраний шляхом загальних і прямих виборів терміном на п’ять років Президент виступав “гарантом дотримання Конститущії, забезпечення територіальної цілісності та єдності Республіки й належного функціонування державної влади” (ст. 94 Конституції), тобто положення, котре, як уже зазначалося, сприяло певному “піднесенню” Президента над іншими суб’єктами влади саме через “претензію” глави держави на безпосереднє керівництво тими державними органами, які насамперед “силою” можуть забезпечити дотримання вказаної конституційної норми. “Постанова...” 2000 р. (ст.ЗЗ) скоригувала зміст цієї статті Конституції в такому сенсі, що “Президе’¹'¹ Республіки піклується про регулярну та узгоджену діяльність державної влади, а також про її стабільність. Президент Республік^ несе відповідальність за захист незалежності та територіальної цілісності Республіки Хорватія”.

“Постанова...” 2000 р. суттєво обмежила повноваження Президента. За Конституцією 1990 р., він, по суті, на власний розсуд міг оголошувати референдум відповідно до Конституції, призначати на посаду та звільняти з посади Прем’єр-міністра, за поданням останнього призначати й звільняти інших членів уряду (ст.98); скликати засідання Уряду та вносити до їх порядку денного питання на розгляд, головувати на тих засіданнях, у яких бере участь (ст.102), призначати членів очолюваного ним спеціального органу — Національної ради оборони, будучи Головнокоман­дувачем збройних сил, призначати та звільняти з посад склад Збройних Сил (ст.100); призначати й відкликати дипломатичних представників (ст.99); видавати укази, котрі мають силу закону, та вживати надзвичайних заходів у випадку стану війни або за наявності “безпосередньої загрози незалежності та єдності Республіки, або коли інші органи державної влади позбавлені стійкої здатності виконувати свої конституційні обов’язки” (ст. 101). За новою редакцією відповідних конституційних статей перелік цих повноважень глави держави або скорочений або пов’язаний з контрасигнатурою, яка раніше була передбачена тільки при прийнятті Президентом рішення про розпуск Палати представників.

Згідно з новою редакцією зазначених вище конституційних положень, Президент уже вручає мандат на формування Уряду тій особі, котра на основі розподілу депутатських місць у Палаті представників користується довірою більшості депутатів останньої (ст.98 Конституції 1990 р./ст.37 “Постанови...” 2000 р. — далі: 98/37); “може пропонувати Урядові скликати засідання уряд}' й Розглядати певні питання.... може бути присутнім на засіданні Уряду й брати участь у розгляді питань” (102/41); співпрацює з Урядом “у формуванні та проведенні зовнішньої політики.... за пропозицією Уряду й при наявності контрасигнатури голови Уряду приймає рішення про встановлення дипломатичних та ^к°^НсУльських представництв”; у такий же спосіб, але й за згодою ^Компет_{Снтного} комітету парламенту “призначає та відкликає дипломатичних представників за кордоном” (99/38).

K Постанова...” 2000 р. (ст.39) взагалі вилучила зі ст.100 Нституції 1990 р. ту частину, котра закріплювала президентські н°важення щодо Національної ради оборони. Надалі Президент

як Головнокомандувач збройних сил мав право внести зміни не у весь, а тільки “в командний склад Збройних Сил”, а “в разі безпосередньої загрози незалежності, єдності та існуванню держави” він “може за наявності контрасигнатури голови Уряду віддати наказ про використання Збройних Сил без оголошення військового стану”.

Суттєво обмежені, що передбачено ст.101 Конституції 1990 р., законодавчі повноваження Президента Хорватії. За новою редакцією цієї статі, він може під час військового стану видавати укази, котрі мають силу закону⁷ “на підставах та повноваженнях, отриманих від Палати Представників Хорватського Сабору”, а у випадках “безпосередньої заірюзи незалежності, єдності та існуванню держави або коли органи державної влади не в змозі постійно виконувати свої конституційні обов’язки” такі укази Президент може видавати тільки “за пропозицією голови Уряду й за наявності його контрасигнатури” (ст.40 “Постанови...” 2000 р.).

Більше, ніж раніше, з парламентом та Урядом пов’язане право Президента про розпуск Палати представників. Ст.104 Конституції в новій редакції закріплює, що Президент може розпустити Палату Представників Хорватського сабору за пропозицією Уряду й за наявності контрасигнатури голови Уряду, попередньо проконсультувавшись з представниками парламентських груп (раніше — тільки з Головою Палати), якщо вона висловила недовіру Урядові або не затвердила державний бюджет упродовж ста двадцяти днів (раніше — тільки місяць), як його було внесено в палату (ст.104).

Закріплення нової норми про те, що Палата представників також може бути розпущена Президентом, якщо вона після відставки Уряду впродовж тридцяти днів не висловила довіру новому кандидатові на посаду голови Уряду і членам Уряду (ст.53 “Постанови...” 2000 р.), також свідчить про посилення парламентських елементів форми державного правління Хорватії та, відповідно, про послаблення президентських. Останнє також підтверджується новим змістом ст.106 Конституції. Якщо раніше Президентові у здійсненні своїх функцій допомогу надавали “Президентське віче, а також інші дорадчі та допоміжні органи”, то за нової редакції цієї статті допомогу Президентові надають тільки

„ооблеми історії, теорії, практики e½— — "

“дорадчі органи”, котрі формуються за колишнім порядком. Але “_йове продовження” цієї статті регламентує, що “неприпустимим є призначення посадових осіб за умов недотримання принципу поділу влад. Дорадчі, спеціальні та інші функції здійснюються в Адміністрації Президента Республіки. Організація й коло повноважень Адміністрації Президента реіулюються законом та її регламентом” (ст.46 “Постанови...” 2000 р.)..

Майже без змін залишилися ст.81 та ст.105 Основного закону Хорватії. Нова редакція ст.81 також не наділяє Президента правом вета, яке, по суті, здійснюється верхньою палатою парламенту — Палатою жупаній. Повернений нею (в передбачених Конституцією випадках) закон до Палати представників долає це “вето”, якщо при повторному розгляді остання прийме його більшістю голосів від загальної кількості депутатів, за винятком випадків, коли для прийняття рішення необхідна більшість не менше ніж двох третин голосів Палати представників (ст.24 “Постанови...” 2000 р.)

Ст. 105 Конституції регламентує процедуру дострокового усунення з поста глави держави за порушення Конституції. Це може статися, якщо таке рішення Палати Представників, прийняте двома третинами від їх складу впродовж місяця (раніше термін не був вказаний), буде підтверджене такою ж кваліфікованою більшістю членів Конституційного Суду. Водночас незвичним для сучасних конституцій є зміст нової, доданої до ст. 105 Конституції, 105(a) статті, котра закріплює, що Президент може бути затриманий під варту й без згоди Конституційного суду, але “тільки в тому разі, якщо він був застигнутий в момент скоєння злочину, за який передбачена кара не менше п’яти років позбавлення волі” (ст.45 “Постанови...” 2000 р.).

Зміст нової редакції статей 107-114 Конституції Хорватії, які Регламентують правовий статус Уряду, свідчить про суттєве посилення на нього впливу парламенту. Це, зокрема, відображене в тому, що₅ по-перше, центр ваги в питанні про відповідальність Уряду змістився в бік Хорватського сабору, а точніше, його нижньої Палати. Якщо ст.111 Конституції 1990 р. закріплювала підзвітність Ряду Президентові Республіки й Палаті представників Сабору ^ЄспУбліки Хорватія, то ст.112 в новій редакції визначила й ^кріпила підзвітність Уряду (тільки. — С.Б.) Палаті представників ^Рватського Сабору (ст.52 “Постанови...” 2000 р.).

По-друге, Президент, по суті, втратив колишнє право на власний розсуд підбирати кандидатуру на посаду голови Уряду і має це робити обов’язково з урахуванням позиції тих партійно- політичних сил, котрі “користуються довірою більшості депутатів Палати представників” (ст.98 Конституції 1990 р./ст.37 “Постанови...” 2000 р.). Раніше цю довіру (інвеституру) призначений Президентом Прем’єр-міністр (та запропоновані ним не пізніше ніж через 15 днів після призначення кандидатур міністрів. — С.5.) міг отримати в разі, якщо за такий склад Уряду проголосувала більшість членів Палати Представників (ст.113 Конституції). Після внесення відповідних змін “кандидат на посаду голови Уряду повинен негайно після формування Уряду й не пізніше тридцяти днів з моменту прийняття мандату (на формування Уряду.—С.Б.) запропонувати Палаті представників Хорватського сабору програму (раніше цього положення не було.— С.Б.) і склад Уряду та просити про висловлення довіри. Уряд вступає на посаду після отримання вотуму довіри всіх депутатів Палати представників”(109/48). Свідчити про наявність такої довіри має голова Хорватського сабору (парламенту), без підпису (контрасигнатури) якого Президент не може остаточно призначити голову Уряду, а останній, у свою чергу, — інших членів уряду”( 109/48).

Як бачимо, напівпрезидентсько-напівпарламентській зміст форми правління хорватської держави в ході проведеної конституційної реформи набув парламентсько-президентського змісту. Це є певним уроком для України, котра в процесі реформування своєї форми державного правління не змогла “піднятися” до рівня здійснених у Хорватії “парламентсько- президентських” конституційних змін ^67s.

Від форми правління “народно-демократичного (соціаліс­тичного)” типу до змішаної з суттєвим домінуванням парла­ментських елементів пройшла шлях і Монголія. У цьому плані вона є певним винятком порівняно з іншими азіатськими постсоціалістичними державами, котрі конституювали в себе, як правило, президентські або ж змішані з суттєвим переважанням президентських елементів форми правління.

Домінування парламентських елементів у формі правління Монголії відображаються в тому, що обраний прямим виборчим шляхом Президент суттєво обмежується у своїх повноваженнях. За чинною Конституцією Монголії (1992 р.), Президент несе відповідальність перед однопалатним парламентом — Великим державним хуралом. У разі порушення конституції або присяги він може бути усунений з поста. Без консультації з парламентом глава держави не може здійснювати свої конституційні повноваження у сфері зовнішньої політики, доволі “парламентаризовані” його зв’язки з урядом. Зокрема, Президент має право пропонувати хуралові кандидатуру прем’єр-міністра, але повинен він це робити тільки після консультацій з політичною партією або партіями, які мають більшість у парламенті.

Призначений рішенням хуралу прем’єр-міністр після консультацій з президентом пропонує структуру й персональний склад уряду. Хурал розглядає окремо кожну кандидатуру на посаду члена уряду та приймає відповідне рішення. У конституції встановлено термін повноважень новопризначеного уряду — 4 роки, що, утім, не виключає можливості його дострокової відставки за певних умов. Це може статися, коли хурал проголосує за недовіру урядові, що була ініційована не менше ніж ¼ депутатів парламенту, Президентом або ж самим урядом. На суттєве домінування парламентських елементів у формі державного правління Монголії вказує також той факт, що всі акти Президента потребують контрасигнування з боку прем’єр-міністра ⁶⁷⁹.

До цього різновиду змішаної поліархії ми відносимо також форму правління ще однієї південнослов’янської держави — Боснії та Герцеговини, котра, однак, відзначається певною своєрідністю, зумовленою обставинами, що склалися в цій країні після набуття нею незалежності (1992 р.). Мова йде про збройний конфлікт на її терені між мусульманами, сербами й хорватами, який вдалося зупинити лише в 1995 р. зусиллями міжнародних організацій (ООН, ОБСЄ) та деяких країн (США, Франція, Росія). За допомогою останніх вироблено Загальну рамкову угоду про мир у Боснії та ®РЦеговині, що її представники Боснії, Герцеговини, Хорватії та тославії 21 листопада 1995 р. парафували на американській базі облизу м. Дейтона (шт. Огайо), а наступного місяця (14 грудня) _gC^{gltιcajnι на} Паризькій конференції.

Серед складових цієї угоди особливий інтерес становить “Додаток 4” Дейтонської угоди, котрий містить текст Конституції Боснії й Герцеговини. Незважаючи на деякі формальні запозичення з американської конституції (наприклад, Конституція Боснії й Герцеговини складається зі статей, позначених римськими цифрами, не має спеціальної статті, присвяченої уряду та ін.), за змістом Конституції, Боснія й Герцеговина є змішаною поліархією з сильним переважанням парламентських елементів. Це виявляється в тому, що вища законодавча влада належить бікамеральній Парламентській асамблеї, яка формує уряд — Рад)' міністрів, і може відправити його у відставку (ст. IV, V Конституції) ^б8°.

Своєрідність форми державного правління Боснії й Герцеговини полягає в тому, що за Конституцією функції глави держави виконує не одноосібний, а (як у Швейцарії. — С.Б.), колективний орган — Президія (cτ.V Конституції). Вона складається з трьох членів, обраних безпосередньо громадянами відповідних “територіальних утворень” держави — “Федерації Боснія й Герцеговина” (одного боснійця та одного хорвата) та Республіки Сербської (одного серба) — терміном на чотири роки. До її компетенції входять призначення Голови Ради міністрів (він, проте, вступає на посаду тільки після ухвалення його кандидатури нижньої палатою Парламентської асамблеї — Палатою представників— С.Б.) та послів, питання зовнішньої політики, представництво в міжнародних організаціях, ведення міждержавних переговорів, ратифікація договорів, підготовка річного бюджету тощо. Очолює Президію голова, який призначається Президією з числа своїх членів. На перший термін повноважень (2 роки) Головою президії призначався той із її членів, котрий отримав найбільшу кількість голосів виборців, У подальшому — шляхом ротації або ж іншим способом, визначеним Парламентською асамблеєю. Остання також може покласти на Президію інші функції, необхідні для виконання її зобов’язань.

Таким чином, ми маємо справу з досить специфічною формою правління, яка була обумовлена складною внутрішньополітичною ситуацією в Боснії й Герцеговині в першій половині 90-х рр. XX ^cτ' Але навіть через розмиту систему влади, запропоновану представниками примирливого процесу, проглядається схем³

змішаної поліархії, що спирається на два сформовані безпосередньо народом органи — Президію та Парламентську асамблею, а також на відповідальну перед останньою — Раду Міністрів. Очевидно, що закріплена форма державного правління, як і сама Конституція Боснії й Герцеговини, — це явища тимчасові й згодом будуть видозмінені. Але, судячи з майже десятирічного досвіду їх існування, вважаємо, що їх потенціал ще не вичерпаний.

Завершуючи аналіз форм правління вищезазначених держав, ми дійшли висновку, що за юридичними ознаками, котрі виявляються в закріплених у конституціях повноваженнях відповідних органів державної влади, вони є парламентсько- президентськими, тобто змішаними поліархіями з суттєвим домінуванням парламентських елементів. Про це свідчить насамперед те, що виконавча влада зосереджена в особі уряду, процес формування якого майже повністю перебуває під контролем парламенту. Участь президентів у цьому дуже нагадує аналогічну процедуру в парламентських країнах, де існує конституційний обов’язок призначення глави уряду, інших міністрів тільки з урахуванням співвідношення партійно-політичних сил у парламенті (у тій чи іншій формі це передбачають конституції всіх згаданих держав). Додамо до цього, що уряди несуть відповідальність виключно перед законодавчим органом, у більшості з них використовується інститут контрасигнатури, в деяких випадках президент може розпустити парламент.

Водночас ці держави за своїми формально-юридичними ознаками не можна віднести до парламентських. Вважати їх змішаними, на нашу думку, було б достатньо тільки через те, що президентська влада легітимізується таким же шляхом, як і законодавча — безпосередньо народом. За своєю юридичною природою, президент “рівний” парламенту, оскільки, як стверджує Ж. Лінц, не існує жодного демократичного принципу, щоб Розв’язати розбіжності між виконавчою (президентською — С.Б.) і законодавчою владою стосовно того, яка з них справді виражає ^b°^j?^o народу. Але, окрім цього, деякі парламентські елементи не ^Маі°ть абсолютного характеру. Це стосується контрасигнатури, ^κ°τpa, хоч і використовується широко, все ж таки обмежена ^іак°нодавчо закріпленим переліком; а також права президента на

розпуск парламенту, яке обумовлене не тільки “побажанням” цього Прем’єр-міністра, а й відповідними приписами конституції.

Особливу слід звернути увагу на наявність у трьох країнах (Ірландії, Ісландії та Фінляндії) спеціального органу — Державної Ради. Але якщо в останніх двох країнах це, по суті, уряд, засідання котрого проходять під головуванням президента (для класичних парламентських держав це не характерно. —∙ CK), то в Ірландії — це консультативний орган, котрий допомагає Президентові в управлінні державними справами, послаблюючи тим самим уряд. Цей орган, на нашу думку, має багатий потенціал у сфері узгодження позицій представників різних гілок влади. Утворення подібного органу, вважаємо, було б доцільним у змішаних поліархіях із нестабільною соціально-політичною ситуацією та конфронтаційним партійно-політичним станом. Певною мірою корисність такої консультативної інституції підтвердила Португалія, правовий статус Державної ради якої конституйований, вірогідно, під упливем Ірландії.

Нагадаємо, що зазначене вище (§3 і §4) стосується саме “юридичного змісту” змішаних поліархій. На практиці ж вони, як і інші види форми державного правління, можуть набути різних політичних проявів.