§2. Поняття парламентської поліархії

За традиційною класифікацією, значна частина вищеперелічених держав вважається парламентсько-монархічними, але ми стверджуємо, що за своєю суттю та юридичною конструкцією їх форми правління є поліархичними.

Парламент — постійно діючий орган, форум, на якому відкрито обговорюються питання суспільно-політичного й державного життя народу та приймаються акти, що мають вищу юридичну силу, — виступає носієм законодавчої влади в державі. Його становище в системі вищих державних органів визначається тим, що він є вищим представницьким органом, оскільки влада, що належить народові, здійснюється ним через своїх представників — парламентаріїв. Обрані шляхом усенародного голосування представники становлять у своїй сукупності той орган, котрий реалізує або повинен реалізовувати суверенну верховну волю. Тому як офіційна доктрина, так і політико-правова практика визнають акти парламенту, і насамперед закони країни вираженням загальної волі, що є підгрунтям їх загальнообов’язковості й верховенства стосовно будь-яких інших нормативних актів.

Найважливішою в переліку повноважень парламенту є законотворчість. Його виключною компетенцією є прийняття основних законів (конституцій) та законів про бюджет. Але якщо прийнята парламентом конституція іноді може бути винесена на остаточне затвердження народу, право прийняття бюджету не може бути делеговане будь-якому іншому суб’єктові. Подібне становище освячене й історичною традицією, адже в минулому боротьба з абсолютизмом розгорнулася саме з питання про обмеження права монарха стягувати податки без згоди парламенту, котрий виступав виразником інтересів народу.

На основі закону, прийнятого парламентом, здійснюється ратифікація найважливіших міжнародних договорів та угод. Належним чином ратифікований міжнародний договір стає

складовою частиною національного права. До виключної компетенції парламенту віднесено вирішення питань війни та миру, уведення воєнного або надзвичайного стану, застосування інших надзвичайних заходів.

Уряд у країнах з парламентськими формами державного правління є основним носієм виконавчої влади. Це також окремий колегіальний орган, який здійснює функції управління державними справами. У минулому вважалося, що уряд покликаний в основному забезпечити виконання законів. Звідси й саме найменування влади, котра уособлюється урядом як виконавча. Якщо стратегічні цілі й завдання держави покликаний визначати парламент, то уряд має право вирішувати, як ці завдання найкращим чином запровадити в життя.

Характерною рисою парламентської форми державного правління є наявність посади голови уряду. Якщо в минулому прем’єр-міністр вважався лише першим серед рівних, то за нових умов він повсюдно відіграє суттєву, якщо не вирішальну роль у персональному підборі складу' уряду, визначенні політики держави. За післявоєнні роки спостерігається помітне посилення ролі глави уряду. Фактичне “піднесення” його політичної фігури над іншими вищими керівниками держави — спікером парламенту і главою держави — найважливіший показник наявності в'^; цій державі парламентської форми правління.

Третій інститут верховної влади, на відміну' від попередніх двох колегіальних органів, представлений одноосібним главою держави. Як уже відзначалося, його правовий статус, незалежно від того, обраний цей глава чи спадкоємний, однаково “слабкий”. Цей, колись головний, інститут виконавчої влади в ході історичної еволюції парламентської форми правління втратив своє значення. Якщо в інших поліархічних державах (президентських, змішаних) тією чи іншою мірою він пов’язаний з виконавчою владою, то в парламентських глава держави фактично (деякі формально- юридичні норми стосовно цього збереглися.

З суто формальної точки зору, принцип поділу влади передбачає відокремлене існування цих владних органів. Такий підхід придатний для пізнання різних аспектів кожного з цих інститутів, але не форми державного правління як системи цих органів у цілому. Для останньої найважливіше значення мають системні зв’язки між її елементами, котрі забезпечують збалансовану структуру державної влади. У цьому контексті слушним буде уточнення змісту зазначеного вище принципу розподілу влади як принципу не “поділу”, а саме “розподілу” державної влади.

Кожен із видів поліархічного правління спирається на свій тип “поділу й балансу влади”. Характерною рисою типу, притаманного формі правління парламентської держави, є те, що поділ влади “жорстко” здійснюється між законодавчою та виконавчою владою, з одного боку та судовою — з іншого ³⁹². У площині законодавчої й виконавчої влади взаємопереплетіння їх організаційних та функцій них зв’язків настільки міцне, що часом дозволяє сумніватися в реальності здійснення самого принципу поділу влади. Це дає підставу декотрим авторам стверджувати, що насправді поділу влади в парламентських країнах немає ³⁹³. Інші (серед них і відомий український конституціоналіст В. Шаповал) справедливо, на нашу думку, зауважують, що мова йде про особливий тип поділу влади, який спирається на концепції дифузії (дисперсії) влади ³⁹⁴. Згідно з цією концепцією, владні повноваження здійснюються різними державними органами та посадовими особами. Між ними далеко не завжди можна провести чітке розмежування за інституціональним та функціональним принципом, і тому нерідко говорять про “змішування влади”. Але між ними є досить сувора ієрархія, котра, завдяки наявній системі стримувань та противаг, протистоїть усякій імовірній спробі монополізувати владу.

Обумовлена “м’яким” типом принципу поділу влади взаємозалежність парламенту, уряду та глави держави структурно створює той самий двигун, результатом функціонування якого є правління в державі. Ефективним воно може бути тільки за умови

існування добре налагодженої системи стримувань та противаг, що відображає баланс інтересів інститутів влади й тих сил, котрі за ними стоять.

Один із таких взаємостриманих зв’язків знаходиться у площині “парламент — глава держави”. Загальновизнано, що ще однією з головних ознак парламентської форми правління є наявність у системі її елементів парламенту, який посідає чільне місце. Це знаходить свій прояв у законодавчих повноваженнях парламенту, котрий за допомогою законотворчості визначає стратегічні завдання, правові межі правління в державі. Але, як показує політична практика часів англійської буржуазної революції (1649­1653 р.), державного будівництва англійських колоній (штатів) періоду національної війни за незалежність (1776-1787 р.), Третьої та, особливо, Четвертої республік у Франції (1871-1940 рр., 1946­1958 рр.), всевладдя парламенту в цій сфері, що породжувало законодавчі “стрибки” й дестабілізацію всієї системи державної влади, стало майже таким же негативним явищем, як усевладдя глави держави. Тому загальним правилом для парламентських форм правління, своєрідною противагою “законодавчої диктатури” було визнано збереження багатовікової процедури підписання та оприлюднення закону главою держави, тобто його промульгація.

Альтернативою промульгації, своєрідний засобом “відтягування” процесу підписання прийнятого парламентом законопроекту є право глави держави накласти на нього вето або ж право повернути закон для повторного розгляду до парламенту. Між згаданими правами існує відмінність. Вимога нового, повторного розгляду закону, яка може бути висунута главою держави до закінчення терміну промульгації, процедурно менше зв’язує парламент.

Вето на закон, на відміну від повернення на повторний розгляд, є більш активним вторгненням у законодавчий процес. Вето буває двох основних видів: абсолютне та відкладальне (суспензивне). Своїми витоками абсолютне вето сягає у практику владних відносин часів феодалізму, але й на сучасному етапі таке формальне право збереглося за главами держав деяких парламентських поліархій (Великобританія та інші), котрі, однак, його не використовують. Відкладальне вето потребує повторного проходження закону в парламенті, але за дещо спрощеною процедурою. Остаточне рішення приймається за результатами голосування на основі кваліфікованої більшості голосів, після чого вето глави держави вважається подоланим. Для парламентських країн використання такого виду вета є винятковим випадком (Норвегія), він більше притаманний для держав з президентською та змішаною формами поліархічного правління.

Інший взаємоврівноважувальний зв’язок у системі елементів парламентської форми поліархічного правління існує між парламентом та урядом. Історична практика свідчить, що траплялися випадки, коли диктатура глави держави (монарха) над урядовою владою замінялася диктатурою парламенту. Постійне понукання урядом з боку законодавчої влади також виявлялося згубним для функціонування державної влади. Тому не дивно, що розробка ефективного механізму взаємодії відповідних органів стало важливим завданням практики державного будівництва періоду становлення парламентської форми державного правління.

Зміст згаданої ознаки, яка вказує на провідне місце парламенту в системі елементів парламентської поліархії, може бути доповнений з урахуванням ступеня залежності уряду від законодавчого органу. Характерною рисою парламентської форми державного правління е те, що парламент завжди відіграє вирішальну роль у формуванні уряду. Скільки б не говорилося про значення партій у формуванні уряду, загальною та обов’язковою

умовою для цього є володіння парламентською більшістю, без чого формування уряду цією партією неможливе. Правило, відповідно до котрого уряд залишається при владі доки має підтримку парламентської більшості, визнається загальнообов’язковим конституційним принципом.

Право парламентських країн зазвичай не знає будь-яких формальних обмежень для призначення на посаду глави або члену уряду. Тривалий час загальним правилом був принцип сумісності, за яким член парламенту, уведений до складу уряду, зберігає мандат і статус члена парламенту. Уперше ця вимога, як зазначалося, була сформульована у Великобританії, а згодом її сприйняли в більшості європейських країн. На сучасному етапі, однак, принцип сумісності мандата депутата й посади члена уряду не видається імперативом за умов парламентського правління. У деяких (особливо в нових парламентських державах — Молдова, Естонія та ін.) встановлена несумісність депутатського мандату й посади члена уряду або ж призупинення його дії. Але зазначені риси засвідчують тільки про особливі прояви сучасних парламентських форм, котрі на їх загальний зміст суттєво не впливають. Принцип сумісності мандату депутата з посадою в уряді в жодному разі не можна розглядати як порушення принципу поділу влади. Він спрямований на зміцнення' взаємодії двох основних гілок влади і служить як підтримка тісних зв’язків між парламентом та урядом.

У порядку формування уряду, однак, є певні розходження, зумовлені наявністю тієї чи іншої партійної системи. Країни з двопартійною системою особливих проблем з формуванням уряду не відчувають (Великобританія); виняток — відсутність у якої- небудь партії абсолютної більшості мандатів або відсутність у партії більшості загальновизнаних лідерів. Такого роду ситуації виникли у Великобританії, наприклад, у 1956 р. при відставці прем’єр-міністра А. їдена та в 1963 р. — Г. Макміллана, коли королева сама здійснювала необхідні консультації з приводу вибору кандидатури на посаду прем’єр-міністра ³⁹⁶. Але такі випадки на практиці трапляються нечасто, позаяк в умовах двопартійної системи навіть партія, котра перебуває в опозиції, має не лише свого лідера, але й так званий “тіньовий кабінет”, готовий замінити попередній уряд.

Дещо складніший стан справ у країнах з багатопартійною системою, котра зазвичай не дає переваги в парламенті жодній із політичних партій. У цьому випадку глава держави повинен проводити досить важкі й складні переговори з лідерами партій у парламенті. З метою досягнення угоди та недопущення компрометації глави держави помилковим вибором кандидатів уводився новий інститут — форматора уряду, що використовується в країнах Бенілюксу й деяких інших³⁹'. Його суть полягає в тому, що одному зі значних політичних діячів держави доручається проведення переговорів з лідерами парламентських партій про можливість формування уряду шляхом створення коаліцій та про висунення кандидатури керівника уряду. На основі доповіді форматора, якщо його місія виявлялася успішною, здійснювалося призначення глави й членів уряду. Знову призначений уряд представлявся потім перед нижньою палатою парламенту, котра мала затвердити його склад, повноваження та програму діяльності.

Надання урядом програми діяльності, її прийняття парламентом, що водночас означає затвердження складу уряду, є частиною процедури так званої інвеститури уряду. Сенс інвеститури полягає в отриманні новоутвореним урядом довіри парламенту (нижньої палати). Для прийняття позитивного рішення ■ необхідна абсолютна більшість голосів депутатів. Саме надання урядові інвеститури забезпечує йому легітимність і здатність реалізовувати свої повноваження. За змістом інвеститури парламент, зокрема, затверджує уряд, сформований уже призначеним прем’єр-міністром або особою, котра номінована президентом як кандидат на посаду прем’єр-міністра. Затвердження складу уряду і є, по суті, вираженням йому довіри, тобто інвеститурою. Як зазначалося, надання уряду інвеститури пов’язується зазвичай із затвердженням (схваленням) у парламенті його програми. Саме з цього приводу виникає питання про вотум довіри новоутвореному урядові хоча порядок вирішення зазначеного питання може бути іншим ³⁹⁸. Інвеститура як надання (отримання) довіри урядові, притаманна для держав з парламентською формою правління, але останнім часом почала використовуватися й у змішаних поліархіях.

Традиційним для парламентської форми правління є сильна урядова влада, але з метою запобігання можливості концентрації в руках уряду надмірної влади парламент має відповідні важелі впливу на його діяльність через інститут парламентської відповідальності уряду. Загальне правило, яке застосовується в цій сфері, говорить, що уряд, як і при формуванні, залишається доти, доки має підтримку парламентської більшості. Якщо парламент (нижня палата) відмовив у довірі уряду, то він повинен подати у відставку. Політико-правова практика парламентських країн знає два основних способи впливу на уряд з боку парламентаріїв, результатом яких може бути відставка уряду.

1. Постановка питання про недовіру уряду або, точніше, ініціювання депутатами резолюції осуду. До числа постанов, що обмежують свободу парламенту (палати) у цьому питанні, належить низка спеціальних правил, пов’язаних із постановкою питання про довіру та проведення голосування. У багатьох країнах вносити пропозицію про недовіру уряду або ініціювати резолюцію осуду уряду може тільки значна група депутатів. Відповідна пропозиція ставиться на голосування тільки після закінчення визначеного терміну (48 або 72 години). Для ухвалення рішення, котре відмовляє урядові в довірі, потрібна абсолютна більшість голосів депутатів.

2. Інтерпеляція — сформульована одним або групою депутатів і подана в письмовій формі вимога до прем’єр-міністра, окремого члена уряду або уряду в цілому дати пояснення з приводу конкретних дій або з питань загальної політики. За процедурою інтерпеляції й подібних до неї відбувається фактичний звіт уряду або його окремого члена з питання, яке є предметом обговорення в парламенті. Інтерпеляція, за деякими винятками, вноситься тільки в нижню палату, перед котрою уряд несе політичну відповідальність. Наслідком інтерпеляції зазвичай є постановка в парламенті (палаті) питання: про недовіру уряду або його окремому членові й відповідне голосування. У такий спосіб парламентський контроль за урядом поєднується з політичною відповідальністю останнього в парламенті. Характерно, що лише зазначена форма парламент­ського контролю встановлена в конституціях і при цьому деталізована. Це свідчить не тільки про її значущість, а й відносну' ефективність ³⁹⁹.

Водночас її не слід переоцінювати, оскільки невиправдане використання парламентарями запиту з конкретних, часом не з найважливіших питань та негативне голосування за ними може викликати часті урядові кризи. Політико-правовий досвід показує, що інтерпеляція певного мірою є історичною формою контролю парламенту над урядом. Вона притаманна для періодів найбільш активного “прагнення” парламенту ставити виконавчу владу під свій контроль, тому не дивно, що в низці сучасних парламентських розвинутих країн від неї відмовилися. Поряд із цим у багатьох постсоціалістичних змішаних поліархічних державах, котрі тільки вступили в цей період, вона була конституйована як засіб контролю над урядом.

Хоча уряд і є “плоттю від плоті парламенту”, в компетенційному плані він має значну самостійність. Уряд сучасної парламентської держави — це орган, що здійснює не тільки адміністративне управління (підпорядковане правління — М. Коркунов), і насамперед державне правління. Про це дають підстави говорити такі ознаки:

1. Уряд та особливо його глава відіграють вирішальну’ роль у розробці, формулюванні й реалізації внутрішньої та зовнішньої політики держави, основні напрямки яких зазвичай містяться у виробленій урядом програмі діяльності. Програма, що її пропонує уряд, має бути підтверджена і схвалена парламентом. Однак система противаг працює і в цьому випадку. Якщо навіть парламент не схвалить представленої йому програми з викладом основних цілей та завдань державної політики, то це не змінить самих функцій уряду. Замість уряду, котрий ішов у відставку, нову програму має пропонувати новий уряд. Розподіл ролей між парламентом та урядом навряд чи зазнає суттєвих змін (хоча політичний курс може змінитися). Схема, за якою уряд розробляє та пропонує певний політичний курс, що його парламент затверджує (чи відхиляє й вимагає інший), а потім урядова команда втілює в житія, цілком вписується в загальну схему поділу влади. Механізм противаг і взаємодії законодавчої й виконавчої влади простежується в цьому випадку досить чітко. Звичайно, можна сперечатися в питанні про те, хто важливіший — інститут, що розробляє і здійснює рішення, чи інститут, котрий їх приймає; але

яких би висновків ми не дійшли, зрозуміло, що тільки взаємодіючи дві гілки влади здатні виробити та здійснити обраний політичний курс.

2. Уряд бере участь у законодавчому процесі й нормативно- регулятивній діяльності. В усіх парламентських країнах уряд має право законодавчої ініціативи, він — головний постачальник законопроектів, розгляд яких у парламенті є пріоритетом. Представники уряду беруть участь у засіданнях комісій та палат, уряд може звертатися в органи конституційного нагляду (у тих країнах, де вони є), він може порадити главі держави повернути прийнятий парламентом законопроект для повторного обговорення (у тих країнах, де подібне відкладальне вето передбачено). В усіх парламентських країнах передбачена можливість делегування парламентом повноважень уряду в законодавчій сфері. Зазвичай закон про делегування повноважень указує підстави й межі, а також терміни такої делегації. Зрештою, уряд має право видання власних нормативних актів, котрі можуть містити правові норми загального характеру та обов’язкові до застосування на всій території країни. Однак такі акти розглядаються як підзаконні й у випадку колізії норми закону мають переважну силу.

3. Уряд при спробах тиску на нього з боку парламенту або глави держави має засоби зворотного впливу на них. Як уже зазначалося, уряд, котрий втратив підтримку більшості в парламенті (нижній палаті), повинен іти у відставку. Але це має відбутися, якщо парламентом прийнята резолюція осуду або ж вотум недовіри уряду в результаті інтерпеляції. Водночас сам уряд може поставити на голосування в парламенті питання про довіру до себе, отримати так званий вотум довіри. Якщо таку довіру не отримано, глава уряду має право звернутися до глави держави з клопотанням про розпуск парламенту (нижньої палати) та призначення нових парламентських виборів.

Розпуск парламенту (палати) ⁴⁰⁰, що зазвичай досить детально відрегульований сучасним конституційним законодавством, завжди дозволяє винести суперечки на вирішення вищого арбітра, яким є народ. У результаті нових виборів з’ясовується, хто був “правий”: якщо уряд, то новий склад парламенту продовжить його повноваження, якщо ж перевага буде за парламентом — уряд таки

піде у відставку, “Відставка уряду — розпуск парламенту” в системі зв’язків парламентської форми правління — найбільш дієва зброя, що змушує і уряд, і парламент добре зважувати свої дії перед прийняттям остаточного рішення. Найчастіше, щоб не втратити свого місця в парламенті або в уряді, представники обох вищих органів влади ідуть на компроміси, що в цілому забезпечує стабільність та ефективність функціонування форми державного правління.

Засобом зворотного впливу уряду на главу держави є інститут контрасигнації актів останнього. Контрасигнація “має подвійне значення: по-перше, надає цим актам юридичної сили, по-друге, слугує обґрунтуванням відповідальності міністрів за ці акти перед судом і перед парламентом”⁴⁰¹ У тому разі, коли ці акти мають загальне значення, скріплення здійснює прем’єр-міністр, акти ж, віднесені до галузевого управління, скріплює компетентний міністр самостійно або за дорученням глави уряду або, у разі їх значущості, разом із прем’єр-міністром. За умов парламентського правління зазвичай контрасигнуються всі, або майже всі акти глави держави. На правовий статус останнього інститут контрасигнування впливає подвійно. З одного боку, початкове, що походить з феодальних часів, призначання контрасигнування полягає насамперед у тому, щоб “звільнити” главу держави від політичної відповідальності й покласти її на уряд та його окремих членів. З іншого — “усунення ” глави держави під приводом “невідповідальності” від прямого скріплення актів суттєво послаблює, як правило, досить широкі його конституційні повноваження, наприклад, право промульгувати законопроекти, прийняті парламентом; скликати й розпускати парламент, призначати парламентські вибори; призначати членів уряду та його главу, відкликати в разі необхідності останнього; призначати на вищі державні посади; здійснювати верховне головнокомандування збройними силами; нагороджувати державними нагородами й почесними званнями; помилувати тощо. Виходячи саме з цього, тобто з обмеженості влади глави держави зазвичай говорять, що в парламентських країнах він має не владу, а вплив ⁴⁰³. Але цей уплив за певних обставин, особливо коли глава держави має можливість відмовитися, “затягнути” остаточне підписання того чи іншого

акту, контрасигнованого урядом, може змусити як уряд, так і парламент у ході прийняття важливих політичних рішень враховувати й позицію глави держави.

У більш конкретизованому вигляді вищенаведені ознаки парламентської поліархії будуть такими.

1. Структура системи вищих органів законодавчої та виконавчої влади, що утворюють форму правління парламентської держави, побудована на засадах притаманного їй “м ’якого ” типу поділу влади й системи стримувань та противаг, котра йому відповідає. Це виражається в тому, що:

а) виконавча влада відокремлена від глави держави й реально належить урядові;

б) повноваження глави держави та глави уряду здійснюються різними особами;

в) глава держави має право розпуску парламенту;

г) акти, що промульговуються главою держави, потребують контрасигнації з боку глави уряду або відповідного міністра.

2. Провідне місце в системі вищих державних органів належить парламентові, тому утворена ним у сукупності з такими інституціями, як уряд та глава держави форма правління отримала назву парламентської. Це виражається у значному впливі парламенту на уряд:

а) уряд, за номінальною участю глави держави, формується парламентом (нижньою палатою) з обов’язковим урахуванням позиції політичної партії або коаліції партій, котрі мають більшість у законодавчому органі;

б) уряд несе солідарну (колективну), а іноді й індивідуальну політичну відповідальність виключно перед парламентом, який через прийняття резолюції осуду може відправити главу уряду, а разом із ним і весь уряд, а також окремих його членів у відставку.

3. Правовий статус глави держави, його фактичний вплив на уряд — основного “реалізатора” правління в державі ■■— характеризується як “слабкий”. Це виражено в тому, що:

а) глава держави не є центральною фігурою в системі вищих державних органів;

б) він формально-юридично й ще більше фактично виведений за межі виконавчої влади;

в) функції глави держави суттєво обмежені, можливостей для значного впливу на уряд немає, оскільки він не може бути главою уряду, здійснювати контроль над ним;

г) глава держави невідповідальний за свої дії, оскільки його акти контрасигнуються прем’єр-міністром або відповідним міністром, котрі й несуть відповідальність за реалізацію запропонованих ними політичних рішень.

Синтезуючи вищенаведені ознаки, можемо сформулювати дефініцію парламентської форми державного правління, що являє собою один з класичних поліархічних видів. Парламентська поліархія — це заснована на "м’якому” типові поділу влади політико-правова система вищих органів держави (глави держави, уряду та парламенту), серед яких провідну роль у здійснені правління в державі відіграє очолюваний головою (прем ’єром) уряд, котрий формується парламентом і є відповідальним перед ним.

Якщо здійснити спробу класифікації форм правління держав у межах зазначеного виду, визначити підвиди парламентської поліархії, то основним критерієм для цього може слугувати порядок формування інституту глави держави, який дозволяє чітко поділити держави з парламентською формою правління на дві групи: в одній із них глави держав обіймають цю посаду непарламентським шляхом, за спадком, в іншій — виборчим шляхом, де тією чи іншою мірою, але обов’язково бере участь парламент.