§ 3. Форма державного устрою

Форма державного устрою — це спосіб територіальної організа­ції влади в державі, який характеризує внутрішню будову останньої, визначаючи порядок поділу її території на певні складові частини і обумовлюючи характер співвідношення влади між ними і державою в цілому.

Форма державного устрою характеризує:

— принципи поділу держави на окремі складові частини;

— управлінську діяльність держави та організацію населення на її території;

— можливості реалізації прав та інтересів національних меншин щодо самовизначення шляхом надання тій території, де вони проживають, певних преференцій на самоврядування;

— взаємодію між центральними, регіональними та місцевими ор­ганами влади.

Розрізняють прості (унітарні) та складні (федерації, імперії, кон­федерації, унії, співдружності) держави.

Схема 6. Форми державного устрою

Унітарна держава (від лат. unitas — єдність) — це проста держа­ва, адміністративно-територіальні одиниці якої не мають суверенних прав.

Унітарні держави можуть мати у своєму складі одне або декілька автономних утворень, які за своїм статусом відрізнятимуться від ре­шти адміністративно-територіальних одиниць. Але в унітарній дер­жаві немає і не може бути суверенних суб’єктів, які входили б до її складу і мали самостійну політичну суб’єктність.

Основні ознаки унітарної держави:

1) єдина конституція;

2) єдина система вищих органів державної влади, юрисдикція яких поширюється на всю територію країни;

3) єдине громадянство і єдина державна символіка;

4) єдина система законодавства і єдина судова система;

5) відсутність політичної самостійності у правовому статусі адміністративно-територіальних одиниць;

6) в міжнародних відносинах держава виступає одноособово (єдиним цілим).

Залежно від характеру державних утворень прості (унітарні) дер­жави поділяють на централізовані та децентралізовані.

Централізовані унітарні держави — це держави, адміністративно- територіальні одиниці яких мають однаковий правовий статус (голо­ви місцевих державних адміністрацій призначаються центральними органами державної влади).

Деякі унітарні держави включають автономні утворення. Такі держави називають децентралізованими унітарними державами або унітарними державами з елементами федералізму. Вони відрізня­ються від централізованих унітарних держав, у яких на чолі місцевих органів влади перебувають призначені з центру посадові особи, ко­трим підпорядковані органи місцевого самоврядування.

Слід відзначити, що серед децентралізованих унітарних держав виділяють формально децентралізовані і відкрито децентралізовані унітарні держави. У формально децентралізованих державах місцеві органи влади формуються незалежно від центральних, хоча фактично вони є підзвітні і підконтрольні останнім, будучи підпорядкованими призначуваним з центру посадовим особам. У відкрито децентралі­зованих унітарних державах місцеві органи влади обираються насе­ленням і мають право самостійно вирішувати більшість питань міс­цевого значення. У них автономії мають внутрішнє адміністративне самоврядування. Вони можуть користуватися певною самостійністю і у законодавчій сфері. Локальні закони приймаються парламентом автономії в межах своєї компетенції, головним чином у порядку де­легування йому законодавчих повноважень центральним законодав­чим органом держави у випадках, передбачених її конституцією.

Термін «автономія» (від гр. aviovoyia — незалежність) у його найзагальнішому значенні використовується в юридичній науці для характеристики певного ступеня самостійності територіальних чи національних спільнот у вирішенні питань їхньої спільної життєді­яльності.

Залежно від суб’єкта, характеру та цілей надання такої само­стійності виділяють територіальну, національну та національно- територіальну автономії.

Територіальна автономія — це самоврядування певної частини території держави, тобто право і можливість громадян, що прожи­вають на цій території, та органів, яких вони обирають, самостійно вирішувати окремі питання організації та здійснення влади в межах цієї території й наданих їм повноважень, установлених конституці­єю та законами держави.

У більшості випадків під територіальною автономією розуміють самоврядування однієї або кількох територіальних одиниць держа­ви, які характеризуються особливостями національного та етнічного складу населення, релігії, мови, культури і традицій.

У свою чергу, територіальні автономії класифікують за такими критеріями:

1) за підставами, що обумовили їх утворення, вони поділяються на:

а) автономії, що були утворені внаслідок певних соціально значущих історичних подій та обставин, наприклад, авто­номія на територіях, що відзначаються специфікою вну­трішніх суспільно-політичних і соціально-економічних відносин (Гонконг і Макао в КНР);

б) автономії, що утворилися внаслідок реалізації загального принципу територіальної організації влади (області в Іта­лії, префектури в Японії);

2) за обсягом наданих повноважень серед територіальних авто­номій виділяють:

а) політичну — державно-подібне утворення у складі відпо­відної держави, органи якого мають право видавати закони з питань місцевого значення. В такій автономії створюєть­ся парламент, вона має власний орган виконавчої влади, ін­коли — свою конституцію, громадянство та інші формальні ознаки державності (деякі провінції в Іспанії);

б) адміністративну — являє собою територіальну одиницю держави, органи якої не мають права видавати закони, але наділяються ширшими правами у сфері управління, аніж органи в звичайних адміністративно-територіальних оди­ницях (Автономна Республіка Крим в Україні).

Національна автономія поширюється не на певну територіальну одиницю держави, а на представників певного етносу, що прожива­ють у межах всієї державної території.

а) персональну — утворюється у випадках компактного прожи­вання відповідних етнічних груп чи національних меншин. На місцевій мові здійснюється викладання в школах, іноді навіть діловодство і судочинство. Ці групи та меншини створюють свої об’єднання, що займаються питаннями мови, релігії, по­буту і можуть мати своє представництво (з правом дорадчого голосу) при деяких органах державної влади;

б) культурну — утворюється у випадках розрізненого проживан­ня відповідних етнічних груп чи національних меншин і по­лягає в наданні їм певної самостійності в питаннях організації освіти та інших форм культурного життя.

Національно-територіальна автономія утворюється за етнотери- торіальними ознаками. Подібні автономії створюються на територіях з особливостями національного складу населення, широким розпо­всюдженням місцевих діалектів і поширюються на представників певного етносу, що проживають у межах певної частини території держави. Національно-територіальну автономію має татарська наці­ональна меншина в Україні, що локалізується на території АРК і має свій власний представницький орган — місцевий меджліс.

Децентралізованими унітарними державами є, зокрема, Велика Британія, Іспанія, Португалія, Данія, Фінляндія, Нідерланди, Італія, Греція, Хорватія, Україна, Ізраїль, Грузія, Китай тощо.

Серед перелічених децентралізованих унітарних держав найбіль­шою децентралізацією відзначаються Велика Британія та Іспанія.

Сполучене Королівство, в силу свого історичного розвитку, по­діляється на чотири історичні області, які користуються дуже ши­рокою автономією: Англія, Шотландія, Уельс та Північна Ірландія. З моменту утворення та протягом всього періоду існування цього союзу постійно існувала проблема надання автономії Шотландії та Уельсу і незалежності Північної Ірландії від Англії. Такі проблеми пов’язані з досить суттєвою відмінністю цих регіонів у етнокультур­ному, мовному, релігійному, економічному та інших аспектах.

Ще більшою децентралізацією відзначається Іспанія, національ­на проблема в якій завжди мала першочергове значення. Кожна з 17 адміністративно-територіальних одиниць Іспанії користується пев- ною автономією — в більшій чи меншій мірі. Повноваження деяких автономій, зокрема Каталонії, Галісії, Андалусії, Країни басків є в де­чому такими значними, що тут можна було б вести мову вже не про де­централізацію, а про повномасштабну федералізацію країни. Кожна з цих автономій має власні парламенти і уряди, і навіть своїх президен­тів — і це за монархічної форми правління. Проте наявність власного законодавства, яке в деяких випадках не назвеш навіть делегованим, не вирішує національного питання. І зараз відбуваються процеси (як то надання іспанським парламентом права каталонцям називати себе нацією і т. ін.), які поглиблюють децентралізацію країни.

Поряд з простими державами існує значна кількість складних. Це держави, які складаються з окремих державних утворень, що мають всі ознаки державності, але частину своїх суверенних повноважень передають центральним (союзним) органам влади.

Серед складних держав виділяють федерацію, конфедерацію, ім­перію, унію, співдружність.

Федерація (від лат. foederatio — союз) — це державно-правове об’єднання суверенних держав, у якому верховна влада належить спільним центральним органам, які здійснюють її як щодо кожного суб’єкта федерації окремо, так і щодо всієї федерації в цілому.

Основні ознаки федерації:

1) наявність єдиної території, яка у політико-адміністративному відношенні не є одним цілим, а складається із територій — суб’єктів федерації, що мають власний адміністративно- територіальний устрій у межах єдиного загальнодержавного кордону;

2) наявність трирівневої системи повноважень органів влади:

а) виключних повноважень федерації;

б) виключних повноважень суб’єктів;

в) сумісної компетенції;

3) наявність загальної конституції федерації і конституцій її суб’єктів^[10], тобто наділення суб’єктів федерації установчою владою;

4) наявність федеральної системи законодавства і системи законо­давства суб’єктів федерації, наділення суб’єктів федерації в межах установленої для них компетенції правом видавати нормативно- правові акти, зміст яких повинен відповідати союзному законо­давству, а дія поширюватися виключно на їх територію;

5) наявність федерального двопалатного парламенту (у якому в одній з палат (верхній) представлені суб’єкти федерації, а інша (нижня) — є органом загальнофедерального представни­цтва) і парламентів суб’єктів федерації, федерального уряду і відповідних органів управління суб’єктів федерації;

6) наявність федерального громадянства і громадянства суб’єктів федерації^[11] ;

7) право і можливість суб’єктів федерації мати власну правову і судову системи;

8) наявність загальнофедеральної податкової і грошової систем;

9) наявність загальносоюзних збройних сил;

10) суб’єкти федерації можуть мати власні зовнішні ознаки суве­ренітету: прапор, герб і навіть гімн;

11) суб’єкти федерації не мають повного суверенітету і не є суб’єк­тами міжнародного права, проте в договірних міжнародних відносинах може виступати і федерація в цілому, і кожний із її суб’єктів окремо;

12) державні утворення, об’єднані у федерацію на підставі союз­ного договору, зберігають формально право на самовизначен­ня і навіть право виходу зі складу федерації.

Існує декілька критеріїв класифікації федерацій, а саме:

1. За способом творення:

а) договірні — створені на основі союзу, шляхом об’єднання рані­ше самостійних держав у федерацію з одночасною передачею їй частини власних суверенних повноважень (ОАЕ, Танзанія);

б) конституційні — створені на основі автономії, шляхом закрі­плення у конституції держави принципу поділу її на окремі суб’єкти з відповідним розподілом повноважень (Бельгія, Ав­стрія);

в) договірно-конституційні — створені шляхом об’єднання рані­ше самостійних державних утворень у федерацію з одночас­ним закріпленням у союзній конституції принципу її поділу на відповідні суб’єкти (США, ФРН).

2. За способом розподілу і здійснення владних повноважень:

а) централізовані — сфера виключних повноважень федерації значно ширша за сферу виключних повноважень її суб’єктів (Індія, Пакистан, Венесуела, Мексика, Аргентина, Бразилія);

б) відносно централізовані — вирішення більшості питань ор­ганізації суспільного життя віднесено до сфери компетенції суб’єктів федерації (США, Австралія, ФРН).

3. За характером та обсягом повноважень суб’єктів федерації:

а) симетричні — федерації, де всі суб’єкти мають рівний право­вий статус;

б) асиметричні — федерації, де правовий статус суб’єктів федера­ції неоднаковий. Наприклад, Індія поділяється на штати і союз­ні території; штати управляються парламентом, а території —

федеральною владою. У Німеччині суб’єкти федерації мають неоднакове кількісне представництво у парламенті. У Малай­зії територія складається з 13 штатів і 2 федеральних терито­рій; при цьому серед 13 штатів є 9 султанатів, які очолюють спадкові султани і безпосередньо беруть участь у обранні глави держави, та 4 губернаторства, якими керують обрані народом і затверджені центральною владою губернатори. Дві федеральні території управляються центральною владою без­посередньо.

4. За принципом побудови:

а) національні — федерації, побудовані з урахуванням національ­ного складу населення, де її суб’єкти відрізняються за складом населення та іменуються за основною (титульною) нацією (наприклад, Бельгія, яка включає три національні регіони — Фландрію, Валлонію, Брюссель);

б) територіальні — федерації, побудовані за територіальною ознакою, де всі суб’єкти однонаціональні або багатонаціональ­ні, але жодна з національностей не має абсолютної більшості; або представники однієї національності проживають на тери­торії декількох суб’єктів федерації, а в основу їх об’єднання покладено принцип спільних економічних, політичних та культурних інтересів (США, Індія, Мексика, Малайзія, Ніге­рія);

в) національно-територіальні — федерації, що поєднують націо­нальні і територіальні ознаки. Наприклад, Канада є націо­нально-територіальною федерацією в силу того, що склада­ється з десяти провінцій, дев’ять з яких заселені англомовним населенням, а одна (Квебек) — франкомовним. Національно- територіальною є також Російська Федерація, в якій, попри домінування російського (слов’янського) населення, в деяких (подекуди дуже значних за територією) складових її частинах проживають представники інших національностей, які не ма­ють практично жодних етнокультурних зв’язків з домінуючою нацією.

Докладніше розглянемо суттєві ознаки територіальної та націо­нальної федерації.

Ознаки територіальної федерації:

1) державні утворення в її складі не є суверенними, вирішення питань внутрішньої і зовнішньої політики належить до компе­тенції центральних органів влади;

2) юридичне розмежування повноважень між центральними і місцевими органами влади здійснюється на основі загально­союзної конституції;

3) суб’єкти не мають права представництва у міжнародних орга­нізаціях;

4) федеральна конституція не передбачає або забороняє односто­ронній вихід суб’єктів зі складу союзу;

5) збройні сили підпорядковані союзним органам, головноко­мандуючий — глава держави. Суб’єктам у мирний час заборо­няється утримувати власні професійні збройні сили.

Національна федерація характеризується багатонаціональним складом населення, що компактно проживає на території суб’єктів федерації. Вона має такі ознаки:

1) суб’єктами є національні державні утворення, які мають рів­ний правовий статус;

2) утворена на основі добровільного об’єднання суб’єктів;

3) забезпечує суверенітет великих і малих націй, їх вільний роз­виток;

4) суб’єкти мають власні органи влади: парламент, уряд, судову систему; їх органи виконавчої влади самостійно здійснюють зовнішню політику;

5) вищі органи федерації формуються із представників суб’єктів і лише координують діяльність останніх;

6) наявність права суб’єктів на вільний вихід зі складу союзу.

Сьогодні в світі налічується всього 25 федерацій, серед них: Фе­деративна Республіка Німеччина, Королівство Бельгія, Швейцар­ська Конфедерація, Австрійська Республіка, Російська Федерація, Об’єднані Арабські Емірати, Ісламська Республіка Пакистан, Респу­бліка Індія, Федеративна Демократична Республіка Непал, Малай­зія, Федеративна Республіка Нігерія, Федеративна Демократична Республіка Ефіопія, Об’єднана Республіка Танзанія, Федеративна Ісламська Республіка Коморські Острови, Канада, Сполучені Шта­ти Америки, Мексиканські Сполучені Штати, Федерація Сент-Кітс і Невіс, Федеративна Республіка Бразилія, Боліварійська Республіка Венесуела, Республіка Парагвай, Аргентинська Республіка, Австра­лійська Співдружність, Нова Зеландія, Федеративні Штати Мікро­незії.

Конфедерація (від пізньолат. confoederatio — спілка, об’єднан­ня) — це тимчасовий союз суверенних держав, які об’єдналися для досягнення певних цілей (економічних, зовнішньополітичних, військових) і з цією метою спільно здійснюють низку напрямків державної-владної діяльності, зберігаючи при цьому повну самостій­ність в інших сферах державного життя.

Основні ознаки конфедерації:

1) об’єднання суверенних держав на підставі договору;

2) відсутність спільної для всієї конфедерації єдиної території і державного кордону;

3) відсутність загальних законодавчих органів і системи управ­ління;

4) відсутність загальних для всієї конфедерації конституції, сис­теми законодавства, громадянства, судової та фінансової сис­тем;

5) відсутність суверенітету конфедерації, збереження незалеж­ності і міжнародно-правового статусу кожним з учасників конфедерації;

6) наявність загального конфедеративного органу, що складаєть­ся з делегатів суверенних держав і має на меті координацію ді­яльності конфедерації; рішення загальних конфедеративних органів, прийняте за консенсусним принципом, у разі незго­ди з ним окремих членів конфедерації може бути нуліфікова­не (відхилене) ними. В цьому випадку таке рішення не буде обов’язковим для виконання і не спричинить жодних санкцій;

7) наявність права виходу зі складу конфедерації (права сецесії), що належить кожному із її суб’єктів.

Конфедерації мають нестійкий, перехідний характер: вони або розпадаються, або трансформуються у федерацію. Через етап кон­федерації пройшли США (з 1777 р. по 1787 р.), Канада (з 1867 р. по 1949 р.), Нідерланди (з 1579 р. по 1795 р.), Німеччина (з 1815 р. по 1866 р.), Швейцарія (з 1242 р. по 1848 р.). Серед африканських держав конфедерацією недовгий період була Сенегамбія (1982­1989 рр.). Останньою конфедерацією стала Сербія і Чорногорія (з лютого 2003 р. по червень 2006 р.). Де-факто конфедерацією на сьо­годні є колишня югославська республіка Боснія і Герцеговина, яка складається з двох мікро-держав — ісламсько-хорватської Федерації Боснії і Герцеговини та Республіки Сербської.

На даний момент формальний статус конфедерації зберігає лише Швейцарія, проте за своєю конституцією («Федеральна конституція Швейцарської Конфедерації» 2000 р.) вона є федеративною респу­блікою.

Складними державами є також імперії та унії. Проте натепер вони вичерпали себе як такі.

Імперія (від лат. imperium — влада, панування) — це держава, яка характеризується насильницьким об’єднанням територій суверенних багатонаціональних держав або їх окремих складових частин.

Особливі риси імперії:

1) утворена в результаті експансії;

2) складається з головної держави — метрополії, що відзначаєть­ся особливим (привілейованим) правовим статусом відносно інших адміністративно-територіальних одиниць — колоній, які були нею завойовані і не мають ознак суверенітету;

3) двоступенева система органів державної влади (влада метро­полії і колоній);

4) центральний орган влади — глава держави (імператор), місце­ві органи влади — повноважні представники глави держави на місцях (губернатори, намісники тощо);

5) правова система ґрунтується на принципах права метрополії;

6) для правового статусу населення характерне дискримінацій­не становище представників непанівних націй, відсутність або обмеження їхніх прав і свобод.

Імперія як форма державного устрою розглядається у історичній ретроспективі: Римська імперія, Османська імперія, Російська імпе­рія тощо.

Єдиною країною сьогодні, яка володіє формальним статусом ім­перії, є Японія, але фактично вона є децентралізованою унітарною (простою) державою.

Унія (від лат. unitas — єдність) — це держава, в якій кілька суве­ренних держав об’єдналися під скіпетром одного монарха (Польсько- Литовська унія 1386-1568 рр., Утрехтська унія 1579-1581 рр.).

Заслуговує на увагу також особлива форма об’єднання держав, відома як співдружність. Співдружність — це об’єднання держав, що виступають як асоційовані учасники при збереженні ними повного суверенітету і незалежності. В основу співдружності, як і конфеде­рації, покладено міждержавний договір. Цілі, висунуті при ство­ренні співдружності, також мають різноплановий характер — від соціально-економічних до національно-культурних. Спільні органи співдружності створюються не для управління, а для координації дій у виконанні спільних проектів чи реалізації спільних програм, спря­мованих на досягнення бажаних показників в економічній та інших сферах суспільного життя.

Співдружність, подібно до конфедерації, має перехідний харак­тер, оскільки за наявності необхідних умов може трансформуватися у конфедерацію і навіть федерацію, або, навпаки, призвести до дезін­теграції учасників співдружності.

Сьогодні в світі існує ряд співдружностей. До них, зокрема, на­лежать:

— Британська Співдружність Націй (нинішні британські доміні­они та колишні британські колоніальні володіння — понад 60 країн світу);

— Співдружність франкомовних країн (колишні французькі ко­лонії в Африці, Центральній та Латинській Америці, Океанії);

— Європейська Співдружність (країни Західної, Центральної і Східної Європи — всього 27 держав), хоча ЄС вже тяжіє до конфедерації;

— Співдружність незалежних держав (країни Східної Європи та Північної Азії — 11 з 15 колишніх радянських союзних респу­блік, — окрім країн Балтії) і та ін..