Історія розвитку та становлення інститутів попередження та протидії адміністративним правопорушенням

Дослідження історії будь-якого правового явища покликане виявити позитивні елементи історичного досвіду, які можуть бути використані сучасною юридичною практикою для досягнення актуальних цілей. На теперішній час людством у рамках різних систем державності й організації правового регулювання накопичено чималий досвід попередження та запобігання правопорушенням, тому цей аспект дослідження є актуальним і має як теоретичне, так і практичне значення.

Перед тим, як звернутися до історії виникнення та розвитку інститутів попередження і протидії адміністративним правопорушенням, доцільно визначитися, що потрібно розуміти під заходами адміністративного запобігання. У вітчизняній науці під заходами адміністративного запобігання розуміються, зокрема, дії уповноважених органів або посадових осіб, спрямовані на примусове забезпечення виконання громадянами обов’язків перед суспільством, забезпечення суспільної безпеки й громадського порядку, недопущення та боротьбу зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями й ліквідацію їх наслідків. Умовами виникнення конкретних відносин, пов’язаних із використанням засобів адміністративного примусу, є юридичні факти, у тому числі протиправні дії окремих осіб і організацій. Засоби адміністративного запобігання мають певну особливість, відрізняються від засобів припинення адміністративних правопорушень і адміністративних стягнень тим, що їх використання не пов’язане з фактом вчинення неправомірних дій, з фактом правопорушення. Це попереджувальні заходи. Однак вони здійснюються в примусовому порядку внаслідок реального ризику, який загрожує окремій фізичній особі або суспільству й державі, пов’язані з конкретними обмеженнями і заборонами. Ці заходи є різноманітними, застосовуються в різних галузях суспільного життя й різними суб’єктами [див. 6, с. 179-181].

У принципі історія попередження правопорушень бере початок ще з давніх часів. У країнах давнього світу не існувало поділу на звичайні правопорушення та злочини, тому варто звернутися до позитивного історичного досвіду запобігання правопорушенням взагалі. Так, давньоримські Закони XII таблиць передбачали публічне виконання окремих покарань для попередження інших осіб про наслідки протиправної поведінки (викритого у лжесвідченні, наприклад, публічно скидали з Тарпейської скелі). У багатьох архаїчних правових системах було закріплено принцип таліону (око за око), що робило легальним членоушкодження і також демонструвало потенційним правопорушникам наслідки протиправної поведінки [136].

Закони вавилонського царя Хаммурапі були висічені на чорному стовпі з базальту та доступні для загального ознайомлення, що можна назвати однією із перших спроб публікації (оприлюднення) нормативного акта. В тексті Законів чітко простежується принцип таліону. Крім того, в Законах Хаммурапі регламентувалися демонстративні покарання, які мали на меті залякування інших потенційних правопорушників. Так, згідно із § 282 Законів вавилонського царя Хаммурапі, «якщо раб сказав своєму пану: Ти - не мій пан, - то пан має викрити його як свого раба, а потім може відрізати йому вухо» [65].

У Кримінально-судовому уложенні Карла V «Кароліна» передбачалися публічні страти й інші покарання для залякування потенційних злочинців. Так, наприклад, суддям дозволялося застосовувати звичай поховання живцем та пробиття колом жінок, які вбивали своїх дітей, лиходійок перед втопленням рекомендувалося рвати розжареними щипцям тощо [75]. Зазвичай підкреслено жорстокі покарання за злочини характеризують боротьбу із правопорушеннями протягом переважної історії правового регулювання, практично до часів найновішого етапу цивілізованого розвитку людства.

У відомій правовій пам’ятці української правової культури «Права, за якими судиться малоросійський народ» 1743 р. закріплювалися публічні покарання, виконання яких у будь-якому разі впливало на свідомість інших осіб, що сприяло запобіганню новим правопорушенням. Так, відповідно до артикула 23 зазначеного нормативного документа, «якщо б хто-небудь вільну чи чиюсь людину чоловічої або жіночої статі украв або продав християнину, такого злодія за достовірних доказів повісити або відрубати голову, а коли ж продасть у злодійські нехристиянські руки - четвертувати».

Окрім того, певне значення для профілактики та запобігання правопорушенням мав артикул 22 «Прав, за якими судиться малоросійський народ». У ньому були названі підстави для отримання невільними людьми волі: «невільні і закріпачені люди можуть отримати свободу і бути вільними з таких причин: 1) якщо б їх пан виготовляв фальшиві монети, а вони про те повідомили і доказали б; 2) якщо повідомлять і докажуть, що пана убили або отруїли спадкоємці, щоб заволодіти спадщиною, або що вони знають про те, хто його убив, і приховують; 3) коли пана свого на війні або від розбійників порятують, або ж запобіжать великій шкоді, яка могла б бути заподіяна панові, або коли ж хто-небудь їхнього пана на війні або у дорозі убив, а вони, за його вбивство, законним шляхом будуть шукати помсти; 4) якщо захистять від насилля дочку або дружину пана, або повідомлять про насильство над ними...» [146]. Такими нормативними положеннями невільні люди заохочувалися до активних дій щодо запобігання правопорушенням, які вчиняв їх пан (фальшування монет) або які вчинялися проти їх пана (повідомлення про насильство проти рідних пана).

Поступові витіснення засад феодального суспільства, руйнування патріархальних форм громадського життя, розвиток міст, прискорення динаміки економічних процесів, модернізація відносин у сфері безпеки, політики, військової справи, фіскальної системи тощо змінювали уявлення і практику диференціації правопорушень, підходів до їх соціального оцінювання, правової кваліфікації і методів адекватної протидії. Зі становленням перших засад індустріального суспільства і відповідних змін у структурі соціальної організації (насамперед на теренах Європи та Північної Америки) було концептуально обґрунтовано виконання державою поліцейської функції в широкому розумінні цього терміна (який довгий час використовувався як синонім функції адміністративної). Розвиток капіталістичних відносин, поступова комерціалізація різних сфер суспільного життя сприяли становленню нових форм протидії суспільним правопорушенням, зокрема через широке застосування фінансових санкцій. Це, безумовно, означало суттєвий прогрес порівняно із практикою фізичного насильства над особою, що лежало в основі каральної політики попередніх часів. Варто підкреслити, що й у наш час фінансові санкції є основним інструментом держави у протидії адміністративним і значною мірою - кримінальним правопорушенням. Україна в цьому плані не становить винятку.

Однак у нашій державі існують і певні традиції налагодження протидії адміністративним правопорушенням через механізми профілактики, попередження та запобігання правопорушенням. Це, зокрема, стосується й радянського періоду її історії; певні технології попередження адміністративних правопорушень того часу заслуговують на дослідницьку увагу (при тому що тенденція до тотального одержавлення й ідеологічного монополізму, на засадах якого здійснювалася тогочасна державна політика, безумовно, не може бути сприйнята).

Торкаючись, наприклад, питання створення збройних формувань, покликаних підтримувати громадський порядок та боротися з правопорушеннями (такими формуваннями вже на етапі громадянської війни 1917-1920 рр. виступали загони робочої міліції), фахівці зазначають, що практично від самого початку організатори цього процесу прагнули робити акцент на заходах щодо підтримки населенням рішень і дій міліції, формування довіри населення до її працівників, підвищення їх авторитету. Відповідно висувалася вимога дотримання працівниками міліції принципу законності під час затримань громадян, арештів, обшуків тощо, проблемі видалення з кадрового складу міліції осіб, що зловживали службовим становищем і припускалися дій, які викликали напруження у відносинах із громадськістю. Практикувався принципи гласності; «...списки уволенных и оставленных после чистки сотрудников милиции публиковались в газетах, с тем, чтобы трудящиеся могли еще раз высказать свое мнение о каждом сотруднике милиции» [137, с. 18-19].

Ще одним прикладом може слугувати тогочасна практика профілактики правопорушень серед неповнолітніх. Характерно, що одним із перших нормативних актів, спрямованих на боротьбу зі злочинністю неповнолітніх, був Декрет Ради Народних Комісарів УРСР (до 1937 - УСРР) від 12 червня 1920 р. «Про відповідальність неповнолітніх» [137, с. 19], яким було запроваджено комісії в справах неповнолітніх, визначено їх систему, склад та компетенцію. Важливою новацією Декрета було запровадження при місцевих комісіях колекторів у складі лікаря-психіатра та педагогів - фахівців із виховання дітей, схильних до правопорушень. На колектори покладався обов’язок утримання неповнолітніх до розгляду їх справ, медичного обстеження та вивчення їхнього морального стану. Після обстеження колектори надавали висновки комісії, яка розглядала справи неповнолітніх. Основним завданням колекторів було об’єктивне дослідження особи та способу життя неповнолітнього правопорушника, з’ясування причин скоєння злочину. Всебічне вивчення особистості підлітка сприяло не лише правильному вибору виховних заходів, а й допомагало оперативно ліквідувати безпосередні причини злочинів, своєчасно розробляти заходи попередження правопорушень.

Того ж 1920 року прийнято Положення про колектори, згідно з яким вони визначались як розподільчі заклади, підвідомчі підвідділу соціального виховання Народного комісаріату освіти. Вони збирали матеріали, які всебічно характеризували підлітків, на підставі цих даних комісії в справах неповнолітніх складали відповідні плани роботи з ними. Практично згадані колектори виступали першими кримінологічними лабораторіями з вивчення причин та умов правопорушень неповнолітніх, особи правопорушника, розробки ефективніших заходів профілактики протиправної поведінки дітей [133].

У повоєнний час на підставі дослідження практики розробляли і приймали директивні та державні документи, спрямовані на підвищення ефективності діяльності органів правопорядку та формування їх позитивного іміджу в суспільстві; як наслідок, посилювався зворотній зв’язок між спеціальними органами правопорядку і громадськістю. Дослідники позитивно оцінюють у цьому плані, зокрема, постанову ЦК КПРС «Про підвищення дієвості виступів радянської преси» (вересень 1962 р.), постанову ЦК КПРС та Ради Міністрів СРСР «Про подальше поліпшення діяльності радянської міліції» (листопад 1968 р.): ці документи мали суттєве значення для оптимізації взаємодії органів внутрішніх справ із засобами масової інформації, культурно-освітніми установами, об’єднаннями громадян. Позитивне висвітлення правоохоронної діяльності в засобах масової інформації, популяризація цієї діяльності, налагодження цілеспрямованого інформування різних прошарків населення у профілактичних цілях стали системою. Зміцненню взаємодії між органами внутрішніх справ та засобами масової інформації значною мірою сприяло створення 1971 року міжвідомчих координаційно-методичних рад з питань правової пропаганди, що виконували координаційно-консультативні функції як стосовно органів правопорядку, так і засобів масової інформації, а також відповідних наукових установ. Згадані ради були структуровані за територіальним принципом, їх діяльність створювала наскрізну систему правового виховання населення. Цікавою організаційною формою взаємодії між органами внутрішніх справ та засобами масової інформації в рамках створеної системи були громадські редакційні ради. Вони функціонували на основі різнорівневої практики планування правового виховання та профілактики правопорушень, визначення основних напрямів інформаційних потоків, їх змісту, форми, методів реалізації тощо; правовою основою функціонування громадських редакційних рад були спільні накази (розпорядження) керівників органів внутрішніх справ та засобів масової інформації. Як «польові» підрозділи у згаданій системі функціонували громадські приймальні або правові відділи при редакціях газет, радіо, телебачення, які опрацьовували кореспонденцію, готували відповіді, консультували із правових питань тощо. Практично всі періодичні друковані засоби масової інформації (газети насамперед) мали постійні рубрики правовиховного спрямування. Правоохоронні органи, зі свого боку, забезпечували різними способами (статистика, прес-конференції, брифінги, тематичні семінари, інтерв’ю тощо) названі структури спеціальною інформацією [докладніше див. 137, с. 19-20].

Оцінюючи роль засобів масової інформації в діяльності із попередження правопорушень (у тому числі адміністративних) у радянський період, слід, підкреслимо ще раз, брати до уваги умови політичного й ідеологічного монополізму, особливості політичного і державного устрою Радянського Союзу і Радянської України як його складової. Однак при цьому було б нераціональним відмовлятися від форм і способів вирішення проблем протидії злочинності, адміністративним та іншим правопорушенням, які практикувалися того часу і були результативними, зокрема тих, що пов’язані із залученням до професійної діяльності в означеній сфері небайдужих представників громадськості, відповідно орієнтованих громадських груп і організацій (із наведеного й інших фрагментів дослідження стане очевидним, що поєднання спеціальної фахової та волонтерської в широкому розумінні цього слова діяльності у сфері попередження правопорушень є усталеною тенденцією, яка спостерігається в багатьох країнах світу). Так само можна сказати й про конкретні форми профілактичної роботи, про що згадувалося вище.

Цікавим є й інший позитивний досвід, накопичений у різних країнах у питаннях профілактики, попередження та запобігання правопорушенням. Як приклад можна навести, зокрема, започатковану з 1984 року у Сполучених Штатах Америки національну програму «нічного неспання» (NNO), яку реалізує Національна асоціація міської варти і яка має на меті об’єднати зусилля службовців поліції, спонсорів і громадян у боротьбі зі злочинністю. Якщо спочатку учасники програми NNO обмежувалися лише ходою зі свічками та організовували цілодобову демонстрацію протесту, то 1999 р. у цій програмі брали участь уже близько 32 мільйонів осіб, які проживають майже в 9 500 районах, розташованих у 50 штатах і на великій кількості територій, що належать США, в канадських містах і на військових базах по всьому світу. Головне завдання цих заходів - позбутися злочинності та наркотиків за допомогою залучення громадськості.

Взаємодія поліції з населенням здійснюється також у вигляді залучення громадян до навчання в Народних поліцейських академіях. Уперше ідея Народної поліцейської академії була реалізована в Англії 1977 р. у вигляді Поліцейської вечірньої школи. А вже 1985 р. таку школу було створено в м. Орландо (США). Співробітники Департаменту поліції пристосували англійську програму до американських норм і специфіки роботи. Так на світ з’явилися Народні поліцейські академії, основна мета яких - познайомити населення з роботою поліції, але не готувати поліцейський резерв чи добровільних помічників поліції. У першу чергу такі академії потрібні для формування позитивного ставлення до поліції і посилення взаємозв’язків між поліцією і громадянами. Особи, які закінчили Народну поліцейську академію, краще розуміють роль і специфіку роботи поліції, більше допомагають поліцейським і швидше йдуть на контакт із ними [69]. Ці або схожі форми поєднання можливостей професіональної роботи із заінтересованим ставленням громадян (адже громадський порядок, спокій, мінімізація протиправних посягань - це спільне, універсальне благо) могли б бути реалізовані й в Україні, особливо зараз, коли в скрутний історичний момент її громадяни демонструють неабияку спроможність формувати інститути громадянського суспільства, активно долучатися до розв’язання проблем, які традиційно вирішували (з різним ступенем ефективності) інститути держави.

Перспективність подальшого дослідження історії становлення, розвитку та правової регламентації інститутів попередження та протидії вчиненню адміністративних правопорушень обумовлена великим масивом історичного та порівняльного матеріалу, який містить інформацію про заходи попередження, запобігання та профілактики адміністративних правопорушень і потребує обробки, а також практичною значимістю запозичення позитивного історичного досвіду з метою внесення пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства та механізму охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, захисту прав і свобод людини.

Варто зазначити, що проблематика попередження та протидії адміністративним правопорушенням привертала увагу вчених- адміністративістів у різні історичні періоди (ідея про пріоритетну роль запобігання правопорушенням перед каральною політикою, як було досліджено, існувала ще в давні часи, проте розквіту у практичній діяльності почала набувати відносно нещодавно; її основоположником вважається відомий італійський мислитель XVIII ст. Ч. Беккарія [72, с. 38]). Із плином часу обсяг дослідницької уваги, глибина наукового пошуку в зазначеному напрямі були різноманітними, що обумовлювалося станом розвитку адміністративно- правової науки, специфікою законодавчого, нормотворчого, правозастосовного процесів та низкою інших факторів. Для визнання наукових напрацювань комплексними, фундаментальними не завжди є підстави, враховуючи те, що вчені-адміністративісти в різні історичні періоди зосереджували увагу на дослідженні попередження та протидії адміністративним правопорушенням у контексті інших питань - застосування адміністративного примусу в цілому, заходів адміністративного припинення або ж акцент робили на особливостях попередження та протидії адміністративним правопорушенням у діяльності окремих державних органів, що є характерним для сучасного періоду розвитку вітчизняної адміністративно-правової науки. В той же час наукові напрацювання є, вони слугують основою для сучасних цільових доктринальних правових досліджень проблематики попередження та протидії адміністративним правопорушенням, дають змогу простежити ґенезу доктринального дослідження питання, виокремити етапи, їх специфіку, а також визначити тенденції наукових пошуків на майбутнє для формування новітнього ґрунтовного наукового базису для нормотворчого процесу з метою прийняття досконалого законодавчого підґрунтя використання потенціалу заходів з адміністративного запобігання та припинення.

Удосконалення діяльності та правового регулювання попередження адміністративних правопорушень як в історичному плані, так і в умовах сучасності передбачає дослідження еволюції та актуальної практики державного примусу - не в останню чергу з тієї причини, що така форма попередження адміністративних правопорушень, як запобігання їх вчиненню, не може бути реалізована без конкретних примусових заходів.

За останні роки в Україні з’явилася велика кількість праць, переважно дисертаційного характеру, автори яких намагаються висвітлити властивості адміністративного примусу, специфіку його застосування в діяльності окремих державних органів або в різних сферах суспільних відносин. Так, із останніх досліджень можна назвати роботи О.М. Бандурки «Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції» [15], В.В. Галунька «Адміністративно-правові основи організації та діяльності Державної служби охорони при Міністерстві внутрішніх справ України» [43], В.В.

Єгупенка «Заходи запобігання та припинення адміністративних правопорушень на транспорті органами Державної автомобільної інспекції МВС України» [61], А.Т. Комзюка «Адміністративний примус в правоохоронній діяльності міліції в Україні» [92], О.В. Негодченка «Забезпечення прав і свобод людини органами внутрішніх справ: організаційно-правові засади» [130], В.Й. Развадовського «Державне регулювання транспортної системи України (адміністративно-правові проблеми та шляхи їх розв’язання)» [205], О.Ю. Салманової «Адміністративно-правові засоби забезпечення міліцією безпеки дорожнього руху» [213], В.П. Чабана «Акти адміністративного примусу в діяльності міліції України» [232] - зосереджена увага на адміністративному примусі в діяльності органів внутрішніх справ; В.В. Половнікова [143] - у діяльності державної прикордонної служби; С.О. Баранова [16], В.Т. Комзюка [95] - у митній справі; А.В. Головача [46], Т.О. Мацелик [119], М.О. Мацелик [118] - у діяльності органів державної податкової служби; О.В. Чайкіної [233] - у сфері державної безпеки; Т.О. Коломоєць - у публічному праві [84]; О.М. Музичука - у правоохоронній діяльності громадськості [129]; Ю.Я. Кінаш - у сфері забезпечення безпеки у вугільних шахтах [77]; О.В. Баклана - у сфері охорони праці [12]; В.В. Серафімова - у сфері торговельного мореплавства [214]; З.В. Кузнєцової - у сфері рекламної діяльності [106]; В.М. Дорогих - у гральному бізнесі [56].

Чимало праць присвячено окремим групам заходів адміністративного примусу: Є.О. Безсмертного - адміністративно-запобіжним заходам у діяльності органів внутрішніх справ [22]; Р.С. Мельника [121], М.П. Федорова [226], О.С. Фролова [229], Л.Г. Чистоклєтова [236] - заходам адміністративного припинення; Г.В. Джагупова [53], Д.М. Лук’янця [112], Р.В. Миронюка [125], Н.В. Хорощак [230] - адміністративним стягненням; С.В. Продайко - заходам адміністративно-процесуального примусу [201]. Не залишають поза увагою питання адміністративного примусу й автори всіх новітніх навчальних посібників та підручників [224, с. 18-19].

Як уважає Д.В. Приймаченко, адміністративний примус є, з одного боку, особливим видом державного примусу, а з іншого, - може розглядатися з позиції способів впливу органів державного управління на керовані об’єкти (наприклад уведення заборон і обмежень, установлення конкретних зв’язків тощо). В системі багатьох заходів управління центральне місце посідають заходи адміністративного примусу, за допомогою яких відбувається безпосередній, цілеспрямований вплив органів управління та їх посадових осіб на фізичних та юридичних осіб з метою забезпечення виконання ними встановлених правил поведінки незалежно від того, чи бажають вони дотримуватись цих правил, чи ні [148, с. 19].

Інколи, бажаючи підкреслити правову природу адміністративного примусу, окремі науковці відображають це й у терміні, називаючи примус «адміністративно-правовим» [85, с. 105], щоб розмежувати його з так званим управлінським примусом. На думку професора А.Т. Комзюка, адміністративний примус, оскільки він регулюється нормами адміністративного права, не може бути нічим іншим, як правовим примусом, проте підкреслювати це в терміні, тим самим ускладнюючи його, є дещо зайвим [91, с. 47].

Відомий фахівець в області адміністративного права, професор Д.М. Бахрах уважає, що залежно від юридичного критерію потрібно розрізняти легітимний (правовий) і нелегітимний, не заснований на законі примус (насилля) [20, с. 324].

На думку професора Т.О. Коломоєць, некоректно ототожнювати нелегітимний примус та неправовий примус, оскільки у сфері дії публічного права примус є дещо вужчим, ніж у приватному праві. Проте особливість публічного права впливає й на потенціал примусу і, як наслідок, поняття правового й легітимного примусу збігаються. Отже, враховуючи, що суб’єктом застосування примусу в цьому випадку є держава в особі уповноважених органів, осіб (і лише інколи інші особи наділяються відповідними повноваженнями, згідно з вимогами законодавства), можна зробити висновок, що примус у публічному праві обов’язково є легітимним і має бути правовим, хоча деякі аномалії ще, на жаль, трапляються.

Таким чином, у приватному праві примус є набагато ширшим і охоплює державний (легітимний) і недержавний (але правовий) примус. У публічному праві поняття легітимного і правового співвідносяться, тобто державний примус обов’язково є легітимним, а, крім того, має бути правовим. Хоча остання вимога виконується не завжди, однак держава, яка претендує на визначення її «правовою», має прагнути дотримуватися цього принципу [87, с. 79].

Науковці виділяють різні особливості адміністративного примусу. Найбільш вдале і повне, на нашу думку, бачення пропонує Т.О. Коломоєць, зазначаючи таке:

- заходи адміністративного примусу застосовуються, як правило, органами виконавчої влади та їх посадовими особами без звернення до суду;

- застосовувати заходи адміністративного примусу правомочні не всі органи виконавчої влади і не всі їх посадові особи, а лише спеціально уповноважені на це;

- адміністративно-примусові заходи можуть застосовуватися не тільки у зв’язку зі вчиненням правопорушень, а й за їх відсутності, коли потрібно їх попередити або забезпечити громадський порядок і громадську безпеку під час різних надзвичайних ситуацій;

- адміністративний примус за змістом значно ширший за адміністративну відповідальність, оскільки може застосовуватись поза фактом правопорушення;

- заходи адміністративного примусу застосовуються як до фізичних, так і до юридичних осіб;

- регулювання адміністративного примусу, підстав, умов і порядку застосування заходів впливу здійснюється нормами адміністративного права, причому не тільки законами, а й підзаконними актами;

- заходи адміністративного примусу різноманітні, вони можуть мати характер морального, майнового, особистісного впливу, допускається застосування фізичної сили і вогнепальної зброї;

- заходи впливу застосовуються саме в примусовому порядку, тобто незалежно від волі й бажання суб’єкта, до якого застосовується, часто з можливістю використання для його реалізації інших примусових заходів;

- застосовується адміністративний примус із потрійною метою: 1) для запобігання різним антигромадським проявам, недопущення виникнення певної протиправної ситуації; 2) для припинення розпочатого або вже вчиненого протиправного діяння та забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки; 3) для покарання осіб, які вчинили правопорушення тощо [див. 86, с. 413].

На основі названого Т.О. Коломоєць визначає адміністративний примус як особливий різновид державно-правового примусу, тобто встановлені нормами адміністративного права способи офіційного фізичного або психологічного впливу уповноважених державних органів, а в деяких випадках і громадських організацій, на фізичних і юридичних осіб у вигляді особистих, майнових, організаційних обмежень їх прав, свобод та інтересів у випадках учинення цими особами протиправних діянь (у сфері відносин публічного характеру) або в умовах надзвичайних обставин у межах окремого адміністративного провадження задля превенції, припинення протиправних діянь, забезпечення провадження у справах про правопорушення, притягнення винних осіб до відповідальності, попередження та локалізації наслідків надзвичайних ситуацій [86, с. 247].

У цілому можна погодитися із таким визначенням, адже воно охоплює найсуттєвіші ознаки адміністративного примусу і чітко окреслює мету його застосування, включаючи превенцію та припинення правопорушень.

Водночас дослідники наголошують, що на сьогодні на законодавчому рівні немає розподілу адміністративно-примусових заходів на види [224, с. 23], хоча про таку необхідність, як і про потребу у прийнятті комплексного нормативного акта (наприклад прийняття Закону України) про адміністративний примус неодноразово йшлося в літературі [див., наприклад, 11, с. 126-127]. Принагідно зазначимо, що питання розробки єдиного нормативно-правового акта, який би систематизував застосування засобів адміністративного примусу в частині попередження та протидії адміністративним правопорушенням, буде детально розглянуто в підрозділі 3.2 дисертаційного дослідження.

Період, у ході якого формувалися й обґрунтовувалися висновки щодо окремих різновидів адміністративного примусу та робилися спроби їх наукової класифікації, можна з певною мірою умовності розбити на декілька етапів. Так, ще за радянських часів такі відомі вчені-адміністративісти, як В.А. Власов, І.І. Євтіхієв, С.С. Студенікін та інші, залежно від наявності адміністративно- правової санкції, розрізняли адміністративні стягнення й інші заходи адміністративного примусу [223, с. 172-179]. М.І. Єропкін, залежно від способу охорони правопорядку, - заходи адміністративного запобігання, заходи адміністративного припинення, адміністративні стягнення [85, с. 107]. Такий розподіл заходів адміністративного примусу сьогодні підтримують

О.М. Бандурка, Л.Р. Біла, Ю.П. Битяк, С.В. Ківалов, Л.В. Коваль, А.Т. Комзюк, але в останній час ці науковці замість адміністративних стягнень частіше вживають термін «заходи адміністративної відповідальності» [14, с. 194; 76, с. 41; 6, с. 171; 79, с. 94; 4, с. 415], а В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко називають їх «заходами відповідальності за порушення адміністративно-правових установлень» [88, с. 23; 89, с. 192].

У 90-х роках XX ст. - на початку XXI ст. також пропонується кілька варіантів класифікації заходів адміністративного примусу. Так, А.В. Басов, С.Т. Гончарук, Л.Л. Попов, О.П. Альохін, Ю.М. Козлов, І.П. Голосніченко та інші розрізняли заходи адміністративного попередження, заходи

адміністративного припинення, адміністративні стягнення, заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення [17, с. 10], Г.Г. Забарний, Р.А. Калюжний, О.В. Баклан - заходи адміністративного припинення, заходи попередження, адміністративно-відновлювальні заходи, адміністративні стягнення [63, с. 90-95; 12, с. 10]. Схожу класифікацію подають М.В. Коваль, М.О. Мацелик, С.В. Продайко, О.П. Савчук, Л.П. Самофалов,

В.К. Шкарупа [10, с. 125; 200, с. 83], однак замість терміна «адміністративні стягнення» вживають термін «адміністративно-каральні заходи» [224, с. 23-24].

Т.О. Коломоєць пропонує класифікацію заходів адміністративного примусу в публічному праві України здійснювати за низкою критеріями в декілька етапів. На першому етапі, залежно від фактичних підстав застосування, варто виділити дві підсистеми однорідних заходів: заходи адміністративного примусу в публічному праві України, пов’язані із протиправними діяннями (адміністративними порушеннями, порушеннями митних правил, земельного, екологічного законодавства тощо), і заходи адміністративного примусу в публічному праві України, застосування яких не пов’язане із протиправними діяннями (так звані попереджувальні заходи). На другому етапі класифікації заходів адміністративного примусу в публічному праві України, обравши критерієм безпосередню мету застосування, заходи, пов’язані із протиправними діяннями, можна розрізняти як заходи відповідальності за порушення норм та заходи адміністративного припинення в публічному праві України, а примусові заходи, не пов’язані із правопорушеннями, - як пов’язані з надзвичайними ситуаціями, а також власне адміністративно-попереджувальні заходи. На третьому етапі заходи адміністративного припинення, залежно від характеру дії, доцільно поділити на власне заходи адміністративного припинення в публічному праві України та заходи адміністративно-процесуального примусу в публічному праві України [87, с. 135]. Як наслідок, чітка класифікація заходів адміністративного примусу в публічному праві України дасть змогу професійно та науково підійти до питання вдосконалення чинного адміністративно-деліктного законодавства та відповідної юридичної практики.

О.А. Троянський справедливо наголошує, що стан забезпечення законності та правопорядку в державі значною мірою залежить від якісного виконання посадовими особами правоохоронних органів покладених на них завдань і функцій. Ця обставина є об’єктивною передумовою для використання ними всіх наявних засобів у боротьбі з правопорушеннями. Одним із найпоширеніших каналів впливу адміністративного примусу взагалі і тих, що застосовуються правоохоронними органами в правоохоронній діяльності зокрема, є адміністративно-запобіжні (адміністративно-попереджувальні) заходи [224, с. 25].

О.М. Бандурка також висловлює важливу думку про те, що адміністративно-запобіжні заходи в системі адміністративного примусу відіграють значну роль у забезпеченні правопорядку та громадської безпеки, мають чітку профілактичну спрямованість, орієнтовані на захист інтересів громадської безпеки, на недопущення вчинення правопорушень. Адміністративно-запобіжні заходи передбачають у встановлених законом випадках застосування обмежень до громадян та організацій і в цьому виявляється їх примусовий характер, хоча правопорушення при цьому відсутні [13, с. 36]. Додамо до того ж, що, незважаючи на наявність примусу за відсутності факту правопорушення, інтересам особи не завдається значної шкоди, її права суттєво не обмежуються, проте досягається основна мета правового регулювання у вигляді забезпечення режиму законності та стану правопорядку, реалізації та захисту прав і свобод громадян.

До останнього часу, зауважує О.А. Троянський, у наукових працях певна увага приділялася лише заходам припинення й адміністративним стягненням. У дослідженнях, присвячених проблемам адміністративного примусу, практично не подається аналіз специфічних рис адміністративно-запобіжних заходів, їх сутності та видів, ефективності дії та порядку і підстав застосування. В науковій літературі немає єдності поглядів щодо цієї групи заходів адміністративного примусу. Зазвичай справа обмежується переліком цих заходів і їх короткою характеристикою [224, с. 25-26.]. Д.М. Бахрах взагалі заперечує їх існування і додає їх до заборон (норм права) [18, с. 13], із чим погодитися загалом не можна.

На думку О.В. Виноградова, адміністративно-запобіжні заходи не можна ототожнювати зі звичайними заборонними нормами, оскільки останні реалізуються у правовідносинах загального типу (у формі дотримання правового припису). На відміну від норм-заборон адміністративно-запобіжні заходи реалізуються в конкретних правовідносинах, а саме: застосування цих заходів може виражатися в оголошенні компетентним суб’єктом вимоги вчинити певні дії або утриматися від їх учинення. Однак слід враховувати, що в певних випадках деякі норми-заборони є передумовою застосування адміністративно-запобіжних заходів, оскільки і застосування окремих адміністративно-запобіжних заходів передбачає встановлення норм-заборон [36, с. 19].

На сьогодні проблеми завчасного попередження й ефективної протидії адміністративним правопорушенням досліджуються в рамках того напряму знань у науці адміністративного права, який названо «адміністративною деліктологією». Дискусійність полягає в тому, що адміністративний проступок за його складом як різновид правопорушення не вкладається в класичне розуміння делікту як позадоговірної форми спричинення майнової шкоди одним суб’єктом іншому (у декількох словах про це згадувалося вище). Тим не менше цей термін є до певної міри усталеним; окрім того, нелегко віднайти термін для лаконічного позначення сукупності специфічних знань, зокрема про детермінанти протиправної поведінки, причини та умови вчинення адміністративних правопорушень, особистість правопорушника тощо; тому використання поняття «адміністративна деліктологія» на теперішньому етапі можна вважати виправданим.

Предметом адміністративної деліктології відповідно можна вважати адміністративну деліктність, тобто феномен присутності в правовій практиці такого типу правопорушень, як адміністративний проступок, передумови їх скоєння, механізму протидії і спеціальної діяльності з попередження такого скоєння в різних формах. За окремими визначеннями предметом

адміністративної деліктології є: феноменологія адміністративної деліктності (її об’єктивна характеристика, класифікація, внутрішні закономірності й тенденції); етіологія (причини й умови, які сприяють її існуванню); профілактика адміністративної деліктності як у цілому, так і складових її частин [86, с. 277-278]. Методологічно всі дослідження у сфері адміністративної деліктології прийнято поділяти на чотири основних напрями: аналіз характеру вчинених правопорушень, їх масштабності, динаміки розвитку; дослідження причин конкретних правопорушень і умов, що їм сприяють; вивчення особистості правопорушника; розробка заходів щодо запобігання правопорушенням [86, с. 277-278]. У цьому контексті слушно зазначити, що очевидно недостатньо дослідженими є питання про причини адміністративних деліктів; ця проблема ще не посіла належного місця в адміністративно-правовій науці, тому дослідникам часто доводиться звертатися до кримінології як спорідненого напряму наукового знання, що вивчає приблизно ті ж проблеми, пов’язані зі скоєнням злочинів. У рамках кримінологічної науки існує велика кількість теорій сутності та причин виникнення злочинності (біологічні, психологічні, соціологічні тощо) [21, с. 96-97; 72, с. 45-51].У межах адміністративної деліктології розрізняють причини й умови вчинення правопорушень (на відміну від причини, яка безпосередньо породжує те або інше явище, умови становлять середовище, в якому адміністративна деліктність існує) [71, с. 43; 203]; причини, у свою чергу, поділяються на суб’єктивні (перекручені потреби, цілі осіб, які вчиняють правопорушення тощо) та об’єктивні (соціальні суперечності в суспільному бутті тощо) [див. докладніше 28, с. 76-77; 72, с. 52; 105, с. 126; 132, с. 522, 802; 135, с. 69]. Автор є прихильником комплексного підходу, відповідно до якого виокремлення одного фактора не є достатнім, передумови і безпосередні чинники скоєння правопорушень мають розглядатися у взаємозв’язку; тільки враховуючи ввесь комплекс обставин, що зумовлюють таке скоєння, діяльність із запобігання та протидії їм буде ефективною. На особливу увагу заслуговують процеси соціалізації та індивідуалізації, під час яких відбувається становлення людини, формування її як особистості, яка виступає щодо світу як суб’єкт. Г армонійність соціалізації та індивідуалізації найбільшою мірою виявляється в поведінці людини, оціненої з погляду вимог усталеного в соціумі нормативного порядку, зокрема формалізованих стандартів поведінки, встановлених організованою владою. Останні обов’язково включають вимоги щодо підтримання елементарного порядку в спільному існуванні безлічі людей. Саме такі вимоги переважно є змістом адміністративно-правових норм. Отже, означені процеси відіграють виняткову роль як передумова законослухняної чи протиправної поведінки, водночас правова поведінка може розглядатися як результат і критерій цих процесів [122].

З огляду на згадане адміністративна деліктологія є практично корисним напрямком науково-практичної роботи. Для отримання комплексного уявлення про адміністративні правопорушення, про способи їх попередження та протидії їх скоєнню уявляється корисним викладання відповідного спецкурсу студентам юридичних спеціальностей, орієнтованих на роботу в правоохоронних органах.

1.3.

<< | >>
Источник: МІЛОВІДОВА СВІТЛАНА ВАЛЕРІЇВНА. ПОПЕРЕДЖЕННЯ ТА ПРОТИДІЯ АДМІНІСТРАТИВНИМ ПРАВОПОРУШЕННЯМ В УКРАЇНІ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2016. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме Історія розвитку та становлення інститутів попередження та протидії адміністративним правопорушенням:

  1. СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ:
  2. ЗМІСТ
  3. ВСТУП
  4. Історія розвитку та становлення інститутів попередження та протидії адміністративним правопорушенням
  5. 3.1. Використання зарубіжного досвіду в удосконаленні механізму попередження та протидії адміністративним правопорушенням
  6. 3.2. Удосконалення правового регулювання попередження та протидії адміністративним правопорушенням
  7. СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
  8. СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
  9. Поняття та види адміністративно-правових засобів протидії дискримінації осіб з інвалідністю
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -