Статья 21. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью

Прокурорский надзор за исполнением настоящего Федерального закона осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры.

По требованию указанных прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представ­ляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно­розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведом­ственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляю­щих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказы­вающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, пред­ставляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

Прокуроры, указанные в части первой настоящей статьи, обе­спечивают защиту сведений, содержащихся в представленных доку­ментах и материалах.

Неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий по надзору за оперативно-розыскной деятельностью, влечет за собой установленную законом ответственность.

Посредством прокурорского надзора на территории РФ обеспе­чивается точное и единообразное исполнение законов всеми госу­дарственными органами, включая правоохранительные органы. При этом прокурорский надзор за ОРД является специфическим видом деятельности органов прокуратуры. Это связано с тем, что его осу­ществлять имеет право определённый, обозначенный законом круг субъектов уполномоченные на то сотрудники прокуратуры. Это связано с тем, что и объектом, и предметом прокурорского надзора являются документы, которые отнесены законом к разряду служеб­ной и государственной тайны.

При осуществлении надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности сотрудники прокуратуры действуют на основе поло­жений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федера­ции» от 17 января 1992 г. и положений ФЗ «Об ОРД» от 12 августа 1995 г. Следует отметить, что правовые акты, издаваемые Генераль­ным прокурором РФ, не распространяются на сотрудников орга­нов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. К при­меру, из содержания ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» следует, что Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполне­ния только работниками органов и учреждений прокуратуры прика­зы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирую­щие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ и порядок реализации мер материального и социального обеспече­ния указанных работников. Далее, согласно ч. 2 ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный про­курор РФ имеет право издавать указания только по вопросам дозна­ния, которые не требуют законодательного регулирования. В этой связи приказы Генерального прокурора РФ по вопросам прокурор­ского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, включая и приказ Генпрокуратуры РФ от 15 февраля 2011 № 33 «Об орга­низации прокурорского надзора за исполнением законов при осу­ществлении ОРД» касаются только деятельности уполномоченных прокурорских работников, осуществляющих контроль за оператив­но-розыскной деятельностью.

В комментируемой статье Закона об ОРД отсутствует четкая формулировка предмета прокурорского надзора. По этой причине при определении его содержания следует исходить из того, что про­курорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью является одной из разновидностей надзора за исполнением законов. На эту позицию акцентировано внимание в ч. 1 комментируемой статьи. Исходя из сказанного, при определении предмета прокурорского надзора следует ориентироваться на положение ст.ст. 21 и 29 Феде­рального закона от 17 января 1992 № 2202-1 «О прокуратуре Россий­ской Федерации».

Таким образом, резюмируя изложенное, можно заключить, что видовым предметом прокурорского надзора за оперативно-розыск­ной деятельностью выступает: 1) соблюдение Конституции РФ; 2) исполнение законов, действующих на территории РФ; 3) соот­ветствие законам, издаваемых органами, осуществляющими ОРД, и их должностными лицами правовых актов; 4) законность реше­ний, принимаемых органами, реализующими задачи ОРД при осу­ществлении оперативно-розыскных мероприятий.

Согласно ст. 21 Закона об ОРД прокурорский надзор за испол­нением законов органами, осуществляющими оперативно-розыск­ную деятельность, возложен на Генерального прокурора РФ и уполномоченных им прокуроров. При этом конкретизация дан­ного нормативного положения изложена в указании Генераль­ной прокуратуры России и МВД России от 29 сентября 2008 г. 1/7818 «О порядке представления органами внутренних дел опера­тивно-служебных документов с целью осуществления прокурора­ми надзора за исполнением Федерального закона “Об оперативно­розыскной деятельности”», в соответствии с которым надзор за ОРД возлагается на Генерального прокурора РФ и уполномоченных им прокуроров, которыми являются прокуроры субъектов РФ, прирав­ненные к ним военные и другие специализированные прокуроры, прокуроры городов, округов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуроры, а также выделен­ные для этой цели приказами прокуроров субъектов РФ уполномо­ченные прокуроры, а в Генеральной прокуратуре РФ - заместите­ли Генерального прокурора РФ, Главный военный прокурор и его заместители, начальники главных управлений, управлений и отде­лов и их заместители (старшие помощники и помощники), старшие прокуроры и прокуроры управлений (отделов) в соответствии с их функциональными обязанностями.

Допуски такого рода должны иметь и уполномоченные на осу­ществление надзора за ОРД прокуроры. Перечень уполномоченных прокуроров должен быть своевременно доведен до соответствую­щих органов внутренних дел, а также направлен в вышестоящую прокуратуру. Форма доведения перечня уполномоченных проку­роров (копия приказа, письмо и др.) не определена. Однако такой перечень носит информационный характер, и его наличие в орга­нах внутренних дел не является основанием доступа должностных лиц прокуратуры к оперативно-служебным документам. Доступ к документам, содержащим сведения, составляющие государствен­ную тайну, осуществляется в порядке, определенном пунктами 66-72 Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граж­дан РФ к государственной тайне, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2010 г. № 63.

Следует заметить, что как в Законе «О прокуратуре Российской Федерации», так и в Законе об ОРД отсутствует регламентация про­цедуры надзорной проверки. Это касается не только надзора в рас­сматриваемой сфере правоохранительной деятельности. Факт отсут­ствия правовой регламентации процедуры надзорной проверки был отмечен и в Постановлении Конституционного Суда Рос. Федерации от 18 февраля 2000 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина Б. А. Кехмана». Коммен­тарий данной позиции Конституционного Суда, изложенный в этом решении, позволяет сделать заключение: при надзоре за исполнением Закона об ОРД следует руководствоваться федеральными закона­ми и иными нормативными правовыми актами, устанавливающими как общие предписания, так и специальный правовой режим доступа к информации, составляющей государственную тайну.

В соответствии с ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О ггрокуратуре Российской Федерации» проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокуро­ром. Иными словами, для прокурорской проверки необходимы IIOIiO- ды и основания. Причем, по смыслу закона поступившая іиіформаїция должна содержать не просто сведения о нарушении законов, а таїкис факты, которые требуют принятия мер прокурором. Однако в і ірикавн Генпрокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об органнизшни про­курорского надзора за исполнением законов при осуществлении опе­ративно-розыскной деятельности» перечень оснований для проверки соблюдения законов в сфере ОРД значительнорасширен.

Полагаем, что приказ в этой части не соответствует закону, а с частью 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Россий­ской Федерации» согласуется лишь подпункт «а» п. 5 приказа.

При представлении оперативно-служебных документов проку­рору следует строго соблюдать требования пунктов 66-72 Инструк­ции о порядке допуска должностных лиц и граждан РФ к государ­ственной тайне, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2010 г. № 63. В частности, доступ прокуроров к све­дениям, составляющим государственную тайну, в организациях, в которые они командируются, осуществляется после предъявления ими предписаний на выполнение задания (форма 5 приложения к Инструкции), документов, удостоверяющих личность, и спра­вок о допуске по соответствующей форме (формы 6-8).

Справка о допуске по соответствующей форме подписывается руководителем режимно-секретного подразделения и заверяется печатью организации. Указанная справка выдается прокурорскому работнику на время разовой проверки или на период выполнения задания, но не более чем на год, под расписку.

Предписание на выполнение задания подписывается вышесто­ящим прокурором, заверяется печатью прокуратуры и регистриру­ется в журнале учета выдачи предписаний на выполнение заданий.

Прокурор может иметь доступ в присутствии сотрудников орга­на, осуществляющего ОРД, ответственных за прием командирован­ных лиц, только к тем сведениям, составляющим государственную тайну, которые ему необходимы для выполнения задания, указан­ного в предписании на выполнение задания и входят в предмет про­курорского надзора.

Сотрудники оперативных подразделений не имеют права самостоятельно, без указания руководителя органа представ­лять прокурору оперативно-служебные документы. Доступ прокуроров к сведениям, составляющим государственную тай­ну, осуществляется исключительно по письменному разреше­нию руководителя органа, осуществляющего ОРД. Разрешение оформляется на предписании на выполнение задания с указа­нием конкретных носителей сведений, составляющих государ­ственную тайну, с которыми можно ознакомить надзирающего прокурора.

Предписание на выполнение задания и справка о допуске по соответствующей форме регистрируются в специальном журнале. После регистрации справка о допуске по соответству­ющей форме остается в режимно-секретном подразделении при­нимающей организации, а предписание на выполнение задания с отметкой о форме допуска прокурора передается принимаю­щему его должностному лицу органа, осуществляющего опера­тивно-розыскную деятельность. Указанное должностное лицо заполняет на оборотной стороне предписания на выполнение задания справку, после чего данное предписание передается в режимно-секретное подразделение принимающей органи­зации, где хранится в отдельном деле не менее 5 лет. Справка о допуске по соответствующей форме возвращается прокурору для сдачи в выдавшее ее режимно-секретное подразделение. На обороте справки о допуске по соответствующей форме дела­ется запись с указанием степени секретности сведений, с кото­рыми ознакомился прокурор, и даты ознакомления, которая заверяется подписью руководителя режимно-секретного под­разделения органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, и печатью.

Учитывая, что в соответствии со ст. 21 Федерального зако­на «О прокуратуре Российской Федерации» предметом проку­рорского надзора за исполнением законов является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на терри­тории РФ, и, исходя из смысла Закона об ОРД. можно сделать вывод, что надзор за исполнением ведомственных нормативных правовых актов в полномочия прокурора не входит, а их испол­нение их предписаний является предметом ведомственного кон­троля (ст. 22 Закона об ОРД).

Основными актами прокурорского реагирования на выяв­ленные нарушения закона при осуществлении правоохранитель­ными органами ОРД являются протест и представление.

Протест вносится прокурором или его заместителем на про­тиворечащий закону нормативный акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо прокурор обращает­ся в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законо­дательством РФ (ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Протест должен быть в обязательном порядке рассмотрен руководителем правоохранительного органа не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленно­го устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рас­смотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Законом не установлены исключительные обстоятельства, при которых устанавливается сокращенный срок рассмотрения протеста: это право прокурора и оно лежит в плоскости усмотрения. Тем не менее, исходя из «представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнени­ем Федерального закона “Об оперативно-розыскной деятель­ности”» речь идет уже о представлении подлинных оператив­но-служебных документов. Указанный подход противоречит Закону об ОРД, в котором не говорится об ознакомлении проку­рора с подлинными документами. Более точно и в соответствии с законом решен этот вопрос в Указании Генпрокуратуры РФ и ФСБ России от 18 апреля 2002 г. № 20-27/10 «О порядке осу­ществления прокурорского надзора за исполнением Федераль­ного закона “Об оперативно-розыскной деятельности” органа­ми Федеральной службы безопасности», где определено, что подлинники документов, исполненных лицами, оказывающими органам Федеральной службы безопасности содействие на кон­фиденциальной основе, и (или) факсимильные копии (в том числе фото- и ксеро копии) представлению не подлежат.

При представлении указанных в комментируемой статье документов нужно учитывать, что вопросы, касающиеся органи­зации, тактики, методов и средств осуществления ОРД, в пред­мет прокурорского надзора не входят, а данные о внедренных в организованные преступные группы лицах, о штатных неглас­ных сотрудниках, а также о лицах, оказывающих или оказывав­ших содействие на конфиденциальной основе, представляют­ся только с их письменного согласия, за исключением случа­ев, требующих привлечения их к уголовной ответственности (ч. 3 п. 1 указания Генпрокуратуры РФ № 215/69 и МВД России № 1/7818 от 29 сентября 2008 г.). В связи с этим документы, содержащие данные сведения, прокурору при надзорной провер­ке представляться не должны.

Достаточно часто прокуроры требуют предъявить им резуль­таты прослушивания телефонных переговоров, наблюдения, иных оперативно-технических и оперативно-поисковых меро­приятий. Здесь нужно учитывать, что результаты оперативно­розыскной деятельности представляются строго ограниченному кругу органов и должностных лиц, определенному ст. 11 коммен­тируемого Закона. Прокурора в этом перечне нет.

Часть 3 ст. 21 гласит, что сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответ­ствующим прокурорам только с письменного согласия перечис­ленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлече­ния к уголовной ответственности.

Под внедренными лицами следует понимать гласных и негласных сотрудников органов, осуществляющих ОРД, лиц, оказывающих содействие (на контрактной и бесконтрактной основе), которые с соблюдением нормативно установленной про­цедуры негласно участвуют в решении задач ОРД (ст. 2 Закона об ОРД).

Следует констатировать неудачную формулировку данного положения закона. Дело в том, что не подлежат разглашению све­дения о лицах, внедренных не только в организованные группы и преступные сообщества, но и в иные криминальные структуры, а также к отдельным лицам. Кроме того, признать группу органи­зованной можно, лишь доказав ее криминальную деятельность. Поэтому данное положение следует толковать во взаимосвязи с другими нормами Закона об ОРД (ст.ст. 17 и 18), а требования неразглашения сведений и письменного согласия на представле­ние персональных данных прокурору распространять на всех лиц, используемых при оперативном внедрении. Письменное согласие может быть оформлено произвольно: каких-либо форм и бланков нормативными актами не предусмотрено. Однако письменный документ от штатного негласного сотрудника, конфидента или внедренного лица может получить не прокурор, а должностное лицо органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятель­ность, после разъяснения данному лицу его права не разглашать сведения о себе. Факт такого разъяснения должен найти отраже­ние в составляемом письменном согласии.

В комментируемой статье определено, что письменное согла­сие не требуется в случаях привлечения указанных лиц к уго­ловной ответственности. Законодательно перечень таких слу­чаев не определен. Учитывая, что в настоящее время прокурор не имеет права возбуждать уголовные дела, но может, согласно ст. 140 УПК РФ, направлять в орган предварительного рассле­дования постановление для решения вопроса об уголовном пре­следовании, полагаем, что оценивать достаточность данных, ука­зывающих на признаки преступления, и привлекать к уголовной ответственности штатного негласного сотрудника, конфидента или внедренное лицо может только следователь. В этой связи, выявив факт нарушения законности, содержащий признаки пре­ступления, прокурор обязан направить постановление и соответ­ствующие материалы в следственные органы, которые правомоч­ны решить вопрос об уголовном преследовании.

Прокуроры, осуществляющие надзор за исполнением Закона об ОРД, обеспечивают защиту сведений, содержащихся в пред­ставленных документах и материалах. Это касается не только сведений, составляющих государственную тайну, но и иной кон­фиденциальной информации (коммерческой, врачебной, бан­ковской, нотариальной, семейной и др. тайны). Ненадлежащее исполнение прокурором мер по обеспечению защиты сведений или разглашение конфиденциальной информации влечет ответ­ственность, установленную законом.

Неисполнение законных требований прокурора, вытекаю­щих из его полномочий по надзору за оперативно-розыскной дея­тельностью, как было сказано выше, влечет за собой установлен­ную законом ответственность. Ответственность предусмотрена ст. 17.7. КоАП РФ.

Неисполнение требований прокурора может выражаться как в действии, так и бездействии: непредставлении прокуро­ру запрашиваемых документов, непринятии мер по представле­нию или протесту прокурора и др. Часто объективная сторона правонарушения заключается в нарушении сроков, установлен­ных прокурором по представлению определенных материалов и документов. Статья 6 Федерального закона «О прокурату­ре Российской Федерации» гласит, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному испол­нению в установленный срок. Закон не наделяет прокурора правом устанавливать срок исполнения его требований. Скорее всего, такой срок должен устанавливаться законом (как это сде­лано в ст.ст. 23 и 34 Федерального закона от 17 января 1992 г, № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации») либо согла­шением сторон. Однако судебная практика идет по иному пути и, по существу, стоит на позиции, когда прокурор имеет право устанавливать сроки исполнения его требований, а при их несо­блюдении имеет право возбуждать административное производ­ство и привлекать должностных лиц к ответственности, предус­мотренной ст. 17.7. КоАП РФ.