Статья 20. Контроль за оперативно-розыскной деятельностью

Контроль за оперативно-розыскной деятельностью осуществля­ют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Россий­ской Федерации, Правительство Российской Федерации в пределах пол­номочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, феде­ральными конституционными законами и федеральными законами.

В условиях упрочения устоев правового государства особен­но нетерпимыми становятся правонарушения, связанные с неза­конным ограничением конституционных прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов юридических лиц, ока­завшихся вовлеченными в сферу оперативно-розыскных правоот­ношений. Во многом это обстоятельство подтолкнуло законодате­ля на включение высших органов государственной власти в число субъектов, наделенных правом осуществления контроля за опера­тивно-розыскной деятельностью (ОРД).

Законодатель, конструируя ст. 20 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», заложил в ней три прин­ципиально важных положений: 1) государственный контроль - все­объемлющая функция, охватывающая и сферу оперативно-розыск­ной деятельности; 2) данный вид контроля представляет целостную систему, состоящую из высших органов государственной власти (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ); 3) преследует он одну единственную цель - обеспечение путем про­верки деятельности уполномоченных органов, осуществляющих ОРД, единства реализации ими положений Конституции РФ, феде­ральных конституционных законов и федеральных законов, а также своевременного выявления и устранения допущенных нарушений.

Государственный контроль, осуществляемый в таком масштабе, обусловлен целым рядом обстоятельств: преимущественно неглас­ным, конспиративным характером ОРД; сопряженностью ряда про­водимых в ее рамках оперативно-розыскных мероприятий (ОРМ) с ограничением конституционных прав и свобод граждан; вольным или невольным получением в ходе их проведения сведений, затра­гивающих их частную жизнь.

При доктринальном толковании понятия «государственный контроль за ОРД» следует учесть совокупность признаков, его определяющих. Из множества черт ключевыми являются: законо­дательно установленный правовой механизм, реализуемый уполно­моченными органами и их должностными лицами; преследующий цель обеспечения соблюдения законов, прав и интересов всех участ­ников, вовлеченных в сферу ОРД; комплексный характер контроля со стороны государства в сфере ОРД (основные его виды: вневедом­ственный и ведомственный контроль); относительная его самосто­ятельность; отсутствие специального нормативно-правового акта, регулирующего порядок его организации (условия, поводы и осно­вания проверки); наличие особого перечня субъектов и объектов; анализируемый вид деятельности (функция) как один из элементов управленческой деятельности; система правоотношений, возникаю­щих в процессе осуществления государственного контроля; своео­бразие принципов и закономерностей, присущих государственному контролю и его организации; отсутствие на сегодня современной модели организации контроля, разработанной с учетом цифровой трансформации (современных цифровых технологий).

Для того чтобы глубже понять внутреннее содержание теоретико­методологических основ государственного контроля, его следует рас­сматривать в виде системы, состоящей из следующих взаимосвязан­ных частей:

- объекта (правоотношения, возникающие в процессе осущест­вления государственного контроля) и предмета (формы, методы, средства, поводы и основания проверки);

- факторов, обусловливающих повышение (снижение) эффек­тивности обеспечения соблюдения прав и свобод гражданина и человека при осуществлении ОРД;

- совокупности принципов (основополагающие начала, непре­менно учитываемые при организации государственного контроля);

- цели и задач;

- основных направлений (функций) и приоритетов;

- тенденций и закономерностей, отражающих особенности осу­ществления проверок в процессе государственного контроля.

Следует отметить, что общим для всех составных частей при­суще следующее: теоретико-методологические основы для них выступают базовыми; между тем они не догма, им присущ динамизм (изменчивость); остро реагируют прежде всего на достижения нау­ки и техники.

Как уже отмечалось, цель и задачи системы государственного контроля за ОРД являются неотъемлемой ее частью.

Рассматриваемый вид контроля преследует цель своевремен­ного обнаружения допускаемых оперативными подразделениями и их сотрудниками нарушений законности при осуществлении ОРД и принятие мер по их устранению.

Чтобы достичь эту цель, приходится решать ряд задач, а имен­но: создание единой системы мониторинга соблюдения закон­ности в сфере ОРД; совершенствование нормативных правовых актов и правоприменительной практики в указанной сфере. Сле­дует отметить, что всякое ужесточение не должно сопровождаться неправомерным давлением на бизнес; разработку и осуществление комплекса мер по недопущению случаев нарушений положений Конвенции о защите прав человека, нашедших отражение в опре­делениях Конституционного Суда, а также решениях Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ) по делам против России.

Другим не менее важным компонентом, как правило, относят совокупность правоотношений, возникающих в процессе осущест­вления государственного контроля. Среди них наиболее значимы­ми выступают три разновидности. Это система действий, субъектов, осуществляющих ОРД, непосредственно влекущих их возникнове­ние; осуществление проверок уполномоченными на то субъектами в пределах, отведенных им компетенцией, на предмет соблюдения оперативными подразделениями и их сотрудниками законов, нако­нец привлечение при проведении отдельных ОРМ лиц, так называе­мых участников, временно наделенных определенными полномочи­ями, порождающими особый вид правоотношений.

Помимо вышеназванных элементов системы государственного контроля весьма значима совокупность принципов, поскольку они пронизывают все внутреннее ее построение. Для удобства воспри­ятия следует их условно сгруппировали на общие, специальные, отраслевые.

Первую группу составляют: соблюдение законности; научность; преемственность; соразмерность вмешательства; недопустимость злоупотребления правом; уважение достоинства личности, деловой репутации организации; результативность; эффективность; систем­ность; объективность; открытость и доступность, оперативность и разумность, непрерывность.

Вторая группа - это соблюдение конспирации (сохранение коммерческой и служебной тайны), сочетание гласных и негласных методов и средств.

Третью группу составляют отраслевые принципы, включаю­щие: наступательность, высокая оперативная готовность, комплекс­ность, приоритетность принимаемых мер. Практическая реализа­ция указанных принципов позволяет выявить ранее имевшие место нарушения и предотвратить их повторение, избежать предвзятого отношения к оценке проводимых ОРМ.

Совокупность приемов, методов, способов и средств, исполь­зуемая при осуществлении контроля, обеспечивает раскрытие самого механизма действия закономерностей, входящих в систе­му рассматриваемого вида контроля. Сюда следует включить две основные группы закономерностей: 1) проявляющиеся в про­цессе непосредственного осуществления оперативно-розыскной деятельности, в том числе проведения оперативно-розыскных мероприятий; 2) возникающие при организации государствен­ного контроля в сфере ОРД. Так, например, к закономерностям первой группы, в частности, следует отнести влияние состояния соблюдения оперативными подразделениями законности при осу­ществлении ОРД, включая оперативно-розыскные мероприятия, на частоту контроля; тесную взаимосвязь поводов и оснований проведения проверок с использованием различных форм и мето­дов в ходе государственного контроля; наличие причинно-след­ственной связи между субъектом, его осуществляющим, и предме­том; органическую взаимосвязь между нарушениями законности и совокупностью факторов, их обусловливающими.

Тенденции развития системы государственного контроля рас­сматриваются как относительно самостоятельный компонент. Назо­вем четыре наиболее характерных тенденций, а именно:

- усиление государственного контроля в сфере оперативно­розыскной деятельности, сопровождающееся увеличением доли в общем количестве зарегистрированных преступлений деяний, совершаемых в организованной форме с использованием современ­ных информационных технологий, что объективно требует активи­зации деятельности по мобилизации всего арсенала негласных сил, средств, методов и мероприятий в целях своевременного их выявле­ния, предупреждения, пресечения и раскрытия.

- увеличение количества выявленных правонарушений в дея­тельности должностных лиц оперативных подразделений полиции. Приходится с сожалением отмечать, что такая негативная тенден­ция роста правонарушений прослеживается уже на протяжении достаточно значительного времени;

- увеличение уровня латентности правонарушений, составля­ющих объект ОРД;

- нарастание влияния решений Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ) по делам против России на необходимость приня­тия системы мер, в том числе усиление государственного контроля.

Следующая группа компонентов анализируемой системы - это ее виды и формы.

Исследователи, как правило, различают два вида государ­ственного контроля за ОРД: внешний (вневедомственный) и вну­тренний (ведомственный). Вневедомственный контроль, закре­пленный на законодательном уровне, осуществляется в формах: президентского¹, парламентского и правительственного контроля; судебного контроля (Конституционного Суда и судов общей юрис­дикции) и прокурорского надзора. В свою очередь ведомственный контроль, соответственно, осуществляется руководителями опера­тивно-розыскных ведомств и должностными лицами, наделенны­ми такими полномочиями ведомственными нормативными право­выми актами^{[104] [105].}

В соответствии со ст. 20 Закона об ОРД внешний контроль за ОРД осуществляют высшие органы государственной власти (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ) в пределах полномо­чий, определенных Конституцией РФ, федеральными конституци­онными законами и федеральными законами.

Существующие на сегодня все виды контроля (президентский, парламентский, правительственный, судебный, ведомственный, общественный), выступая одной из форм управляющего воздей­ствия, в той или иной мере воспрепятствуют принятию неправомер­ного решения и способствуют восстановлению нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Из сказанного следует, что под контролем за ОРД следует пони­мать вид деятельности уполномоченных на то субъектов по провер­ке соблюдения оперативными подразделениями полиции порядка ее осуществления в целях выполнения задач, закрепленных в ФЗ «Об ОРД», принципов ОРД, порядка проведения ОРМ.

Среди функций президентского контроля следует выделить: осуществление Президентом РФ как гарантом Конституции РФ прав и свобод человека и гражданина, общего контроля, включая за ОРД; подбор и расстановку кадров министерств и ведомств, явля­ющихся субъектами ОРД, заслушивание их по мере необходимости; внесение законопроектов в Государственную Думу; подписание и обнародование федеральных законов; издание им указов и распо­ряжений, обязательных для исполнения на всей территории; при­нятие по его указанию федеральной программы по усилению борь­бы с преступностью, предусматривающей, наряду с иными, и меры оперативно-розыскного характера; обеспечение согласованного взаимодействия всеми органами государственной власти; опреде­ление оперативно-розыскной политики; формирование Совета Без­опасности РФ, правомочного рассматривать вопросы укрепления правопорядка в стране; наделение Президентом РФ контрольны­ми функциями своего аппарата (Главное контрольное управление в Администрации Президента РФ), уполномочив его контролиро­вать организацию основных направлений ОРД в полном объеме на федеральном, окружном и региональном уровнях.

Широкие полномочия Президента РФ как главы государства позволяют принять меры по укреплению правопорядка и по осу­ществлению стратегического контроля за законностью деятельно­сти различных государственных органов, в том числе оперативно­розыскных.

Что же касается парламентского контроля как важного элемен­та соблюдения принципа законности в ОРД, то он реализует следу­ющие контрольные полномочия за ОРД: определяет расходные ста­тьи консолидированного бюджета, выделяемого на осуществление ОРД, и контролирует расходование денежных средств; заслушива­ет ежегодные отчеты Правительства РФ по вопросам обеспечения правопорядка, включая деятельность оперативных подразделений полиции; подготавливает и рассматривает законопроекты, в том числе касающиеся отдельных аспектов ОРД. Действенным инстру­ментом парламентского контроля, как правило, выступают: слуша-

ние руководителей органов, осуществляющих ОРД, на заседании парламентских комиссий и комитетов, парламентский и депутат­ский запросы¹, а также парламентское расследование^{[106] [107]. При необхо­димости могут создаваться специальные комиссии по расследова­нию, например, деятельности оперативно-розыскных органов и их оперативных подразделений. На парламентских слушаниях заслу­шиваются руководители федеральных служб, в том числе органов, осуществляющих ОРД. Совместно со Счетной палатой РФ парла­ментские комитеты и комиссии палат вправе организовать провер­ку эффективности расходования бюджетных средств на осущест­вление ОРД.}

Следующим видом контроля за ОРД является правитель­ственный, непосредственно осуществляемый Правительством РФ как субъектом исполнительной власти. Его полномочия в сфере ОРД реализуются посредством:

- установления основных направлений субъектов рассматри­ваемой деятельности (органы, осуществляющие ОРД);

- проверки соответствия ведомственных нормативных право­вых актов, касающихся ОРД, Конституции РФ и федеральных законов. Такая проверка осуществляется при государственной их регистрации;

- определения их бюджета и обеспечения его исполнения. Через Минфин РФ организует финансирование ОРД, контроль за обоснованностью расходования финансовых средств осущест­вляется уполномоченными его представителями;

- заслушивания должностных лиц оперативных подразделе­ний полиции по вопросам борьбы с преступностью;

- издания постановлений и распоряжений, в том числе касаю­щихся осуществления ОРД.

Следует отметить, что органы государственной власти не праве вмешиваться в вопросы организации ОРД, контролировать право­мерность проведения ОРМ, работу со специальным аппаратом.

Другим не мене значимым видом контроля выступает судебный, хотя он в ФЗ «Об ОРД» не закреплен. Из смысла его норм вытека­ет наличие судебного контроля за ОРД как относительно самостоя­тельного вида контрольно-проверочной деятельности. В частности, основания судебного контроля и порядок его осуществления при проведении ОРМ закреплены в ст.ст. 5, 8, 9 и 12 ФЗ «Об ОРД». Про­ведение ряда ОРМ, ограничивающих конституционные права и сво­боды граждан, требуется судебное решение (ст. 8 ФЗ «Об ОРД»). Процедурные вопросы его получения определены в ст. 9 этого Зако­на. Ядром предмета судебного контроля является проверка обосно­ванности инициирования отдельных ОРМ, ограничивающих кон­ституционные права граждан.

Помимо этого судебный контроль реализуется в следующих видах контрольно-проверочной деятельности:

- в создании дополнительной гарантии прав граждан посред­ством строгого соблюдения процедуры независимого одобрения ОРМ или отказа в его проведении. Существует для этого процеду­ра судебного рассмотрения представленных оперативным подраз­делением полиции материалов, могущих служить основанием для судебного решения. Судья не обязан «автоматически» давать разре­шение на проведение испрашиваемого ОРМ;

- в организации проверки жалоб граждан Конституционным Судом на предмет конституционности отдельных положений ФЗ «Об ОРД»;

- в рассмотрении указанных материалов уполномоченным на то судьей, т. е. специально выделенным для рассмотрения мате­риалов об ограничении права на неприкосновенность жилища, тай­ну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. В отсутствие уполномоченного судьи такие материалы могут быть представлены на рассмотрение любому судье суда общей юрисдикции. Судьи на период исполнения ими своих полномочий допускаются к сведениям, составляющим государ­ственную тайну^[108]. Это положение относится не только к судьям рай­онного (городского) звена, но и к вышестоящим судам;

- в осуществлении судебной власти при рассмотрении мате­риалов об ограничении конституционных прав граждан при про­ведении ОРМ судьей единолично. Судья в этом случае действует как носитель судебных функций;

- в истребовании судьей при рассмотрении постановления руководителя оперативно-розыскного органа дополнительных материалов, за исключением данных о лицах, внедренных в органи­зованную преступную группу, о штатных негласных сотрудниках и о лицах, оказывающих указанным органам содействие на конфи­денциальной основе, об организации и тактике проведения ОРМ;

- в обращении в вышестоящий суд в случае отказа нижестоя­щего суда в проведении ОРМ. Для этого представляются мотиви­рованное постановление руководителя органа и иные материалы, касающиеся оснований для проведения ОРМ. По требованию суда может представляться и мотивированное постановление нижестоя­щего суда об отказе в проведении испрашиваемого ОРМ. Следует отметить, что обращение в вышестоящий суд является новым обра­щением о рассмотрении материалов об ограничении конституцион­ных прав граждан, а не обжалованием решения нижестоящего суда;

- в продлении срока действия на основании судебного поста­новления, вынесенного по вновь представленным материалам, обо­сновывающим проведение испрашиваемого ОРМ.

Наконец, относительно самостоятельным видом является общественный контроль за ОРД1 Федеральный закон «О поли­ции» (ст. 50) закрепляет возможность осуществления обществен­ного контроля за деятельностью полиции, включая оперативные подразделения. Его субъектами определены: граждане РФ; обще­ственные объединения; Общественная палата РФ^{[109] [110]; общественные наблюдательные комиссии; общественные советы, образуемые при федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел. Так, например, Общественная палата вправе давать заключе­ния о нарушениях законодательства РФ федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъ­ектов РФ и органами местного самоуправления и направлять ука­занные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам.}

Говоря об общественном контроле за ОРД, нельзя обойти вни­манием деятельность Общественного совета при Министерстве внутренних дел Российской Федерации^[111], который вправе: запра­шивать информацию о деятельности ОВД, включая оперативные подразделения полиции; заслушивать информацию должностных лиц МВД России и его территориальных органов о деятельности по борьбе с преступностью.

Таким образом, государственный контроль за ОРД - один из действенных инструментов воспрепятствования нарушений соблюдения законности при проведении ОРМ, в том числе связан­ных с ограничением конституционных прав и свобод граждан.