3.1. Розмежування компетенції між адміністративними та іншими судами загальної юрисдикції

Сьогодні видається обґрунтованою висловлювана в юридич­ній літературі думка, відповідно до якої між цивільною та ад­міністративною юрисдикціями колізії виникають через те, що публічно-правові утворення (держава, територіальна громада) можуть бути як суб’єктами приватних правовідносин (напри­клад цивільних), так і суб’єктами публічних правовідносин (приміром конституційних).

До прийняття КАС, зокрема, господарські суди досить ефек­тивно у позовному провадженні вирішували питання, що ви­пливали з адміністративно-правових відносин. Це стосувалося переважно законності актів нормативно-правового характеру, оскільки вони обумовлювали господарські інтереси. Слід заува­жити, що адміністративні провадження були «елементом» про­ходження господарської справи в суді. По окремих категоріях справ акти публічних органів перевірялися в повному обсязі проходження стадій господарського судочинства за нормальни­ми ознаками і по суті. Про це було прямо зазначено в ч. 1 ст. 12 ГПК щодо підвідомчості справ господарським судам (недій­сність актів) [233].

Принциповою позицією робочої групи з розробки КАС (над частиною Кодексу працювали розробники ЦПК) було те, що від­мінності між адміністративним та цивільним процесами повин­ні мати місце лише там, де цього потребують особливості пред­мета, завдання і принципів кожного виду судочинства [166].

Відповідно до статей 2, 4 КАС завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рі­шення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім тих, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Стаття 15 ЦПК передбачає, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизна­них або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також з інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд та­ких справ проводиться за правилами іншого судочинства

Найбільшої підтримки на цьому етапі набула пропозиція ви­рішувати наведену юрисдикційну проблему з урахуванням суб’єктного складу учасників спірних правовідносин у поєднан­ні з визначенням характеру спірних правовідносин відповідно до наявності в діях сторін приватного чи публічного інтересу, а не формальної належності спірних правовідносин до певної га­лузі права. Зазначена пропозиція ґрунтується на такому.

За доктриною про приватне право цивільне право визнача­ється як основна галузь права, що здійснює регулювання при­ватних (майнових і немайнових) взаємовідносин громадян, а також створених ними юридичних осіб, які формуються з ініціативи їхніх учасників та з метою задоволення їх власних (приватних) інтересів. Цим визначаються також основні, прин­ципові розходження приватноправового і публічно-правового методів регулювання відносин. У публічно-правовому методі переважають організаційні, примусові засоби, пов’язані зі здій­сненням державних і суспільних (публічних) інтересів.

Правовий аналіз ст. 16 ЦК, в якій наведено вичерпний пере­лік способів захисту цивільних прав та інтересів, серед яких, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, які їх пору­шують, свідчить про законодавчо встановлені можливі способи задоволення приватного, а не публічного інтересу. Судове рі­шення у цивільних справах має містити висновок про обсяг та належність прав та обов’язків сторін у спорі про право цивіль­не, які мають не публічний, а приватний характер, а метою сто­рін є здійснення приватного інтересу.

У статті 162 КАС передбачено повноваження адміністратив­ного суду під час вирішення справи у разі задоволення адміні­стративного позову і визначено способи задоволення інтересів позивача в публічних відносинах за відсутності спору про право цивільне, тобто захист публічного інтересу у спірних правовід­носинах.

Можна навести багато прикладів наявності норм публічного права у сфері приватних відносин за участю суб’єкта владних повноважень під час здійснення управлінських (регуляторних) функцій. Зокрема, такі правовідносини складаються у процесі приватизації державного майна, отримання державного (кому­нального) майна у власність чи користування, встановлення та­рифів за договорами з надання комунальних послуг, надання дозволів на перебудову жилих приміщень, відводу земельних ділянок та їх вилучення, засвідчення набуття права інтелекту­альної власності тощо.

У таких випадках суб’єкт владних повноважень унаслідок управлінських дій виконує регуляторну функцію стосовно гро­мадян за відсутності в цих правовідносинах ознак підлеглості чи підпорядкування, притаманних адміністративним правовідно­синам. Під час регуляторних дій суб’єкта владних повноважень можливі спори щодо права цивільного, які повинні отримати в суді своє відповідне вирішення з точки зору визнання цивільно­го права, його виникнення, зміни чи припинення, що неможли­во встановити у порядку адміністративного судочинства, основ­ною метою якого є оцінка правомірності дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень під час здійснення владних управлінських функцій в публічно-правових відносинах та по­вернення суб’єкта владних повноважень у законодавчо визначе­ні межі діяльності можливим відшкодуванням шкоди, завданої внаслідок виходу за ці межі.

Отже, по суті, не є публічно-правовим спір за участі суб’єкта владних повноважень, публічного права, з одного боку, та суб’єк­та приватного права, фізичної особи — з іншого, якщо управлін­ські дії суб’єкта владних повноважень спрямовані на створення, зміну або припинення її цивільних прав. У цьому випадку маємо спір про право цивільне, хоча однією із сторін у ньому виступає особа публічного права, а спірні правовідносини врегульовані нормами як цивільного, так і адміністративного права. У спірних правовідносинах у цьому разі реалізується не публічний, а при­ватний інтерес [317].