§3.1. Политика в отношении так называемых «трудовых иммигрантов»

Особенности регулирования миграции, степень жесткости проводимой миграционной политики в целом и трудовой - в частности, зависят от экономических и политических интересов стран приема и стран поставщиков рабочей силы.

В целом, международная конвенция о защите всех прав трудящихся-мигрантов и членов их семей предусматривает, что «Государства-участники, в случае, когда в пределах их территории находятся трудящиеся-мигранты и члены их семей, не имеющие постоянного статуса, принимают надлежащие меры, с тем чтобы не допустить сохранения такого положения» (Ст.69, Часть IV)1.

С точки зрения проводимой в отношении иностранцев политики, до конца 1990-х годов все западноевропейские страны являлись неэмигрантскими странами. В отличие от США, Канады, Австралии и Новой Зеландии, для которых факт рождения на их территории является основанием для получе-

1 См.: http//www.un.org/russian/document/convents/migrant6.htm

135

ния новорожденным гражданства и, следовательно, автоматически снимал вопрос о накоплении им «стажа» проживания для последующей натурализации, западноевропейские страны в большинстве своем базировались на этнической модели государства, при которой проживание в стране не являлось основанием для натурализации. В результате этой политики за 50 лет здесь образовалась значительная прослойка населения из числа рожденных и выросших в этих странах детей мигрантов, искусственно удерживаемых в маргинальном статусе.

Современный композиционный состав населения Европы сформировался в целом после 1945 года. Европа до Второй мировой войны являлась постоянным поставщиком мигрантов для Америки, Австралии, Новой Зеландии, а также для освоения собственных колонии1. В течение 19-начала 20 веков (до Первой мировой войны) более 35 миллионов человек уехало в Америку, Австралию и другие страны. В то же время в западноевропейских странах существовал и «набор по лимиту» (по российской терминологии) из бывших колоний на самые не престижные, низкооплачиваемые работы в метрополиях. Однако отток населения из Западной Европы был в несколько раз больше, чем приток в нее. Вторая мировая война сильно изменила ситуацию: пересмотр границ, возвращение беженцев, постепенное создание железного занавеса между странами Западной и Центральной Европы привели к тому, что традиционные трудовые связи в Европе были оборваны или частично заморожены.

1 Philip's Atlas of World. Millenium edition. Special Feature: The History of the World, 1999. G. Britain, Philips, 304 p.

136

Англоамериканские специалисты по проблемам миграции С.Каслз и М.Миллер выделяют два основные периода развития миграций в странах Западной Европы в зависимости от господствующего вектора1. 1.

1945-1973 годы, основное направление - с юга на север; 2.

С 1973 года по настоящее время, основное направление - с востока на запад.

На наш взгляд, с точки зрения рассмотрения формирования миграционной политики западноевропейских стран, особенно в области трудовой миграции, правомернее подразделять каждый из периодов еще на несколько этапов.

Основной особенностью этапа 1945-1960 гг. является бурный послевоенный процесс восстановления и дальнейшего развития экономики западноевропейских стран, который требовал привлечения большого количества рабочих извне. Это осуществлялось, в основном, через межгосударственные соглашения на контрактной основе. На основе таких «лимитных» наборов создавались целые отрасли промышленности, например, автомобилестроение во Франции. Большое количество рабочих привлекалось из бывших стран гитлеровского блока или же ослабленных войной, менее индустриальных южных европейских стран (Испании, Португалии, Италии, Греции) в более развитые (Францию, Великобританию, Германию и страны Северной Европы). Данная политика была результатом послевоенной нехватки трудовых ресурсов в указанных странах. Политика стран приема в отношении привлекаемых рабочих была довольно дискриминационной и ограничительной до начала 1960-х годов, хотя, как отмечалось выше, Римские договоры о ЕЭС

1 Castles, S., & Miller, M.J., (1998) The Age of Migration. International Population Movements in the Modern World, Second ed., London, UK, MACMILLAN PRESS, 333 p

137

1957 г. гарантировали свободу передвижения трудовым мигрантам в пределах европейского сообщества. Этой категории мигрантов предоставлялись краткосрочные визы (на год с последующим возобновлением); они при этом не имели возможности получения виз на проживание своих семей. Также «по набору» принимались гостевые рабочие из бывших колоний, сохраняющих традиционные экономические и культурные связи с метрополиями. Политика в отношении рабочих из данных стран была еще более жесткой: нелимитиро-ванный рабочий день, тяжелые, самые малопрестижные и низкоквалифицированные работы, размещение только в специально отведенных местах - би-донвилях.

1960 год - начало 1970-х гг. После того, как многие рабочие проработали в странах приема десятилетия, экономическая ситуация в южных европейских странах существенно улучшилась. Под давлением правительств этих стран визовый режим на европейском пространстве был упрощен; были введены долгосрочные 5-летние визы и, самое главное, - стало возможным пребывание членов семей трудовых мигрантов на территории стран приема. Механизм создания маргинализированной прослойки населения, так называемых «новых меньшинств», в отличие от исторически проживающих на территориях, был запущен. Для этого этапа был характерен большой приток репатриантов в страны исхода. Из Восточной и Центральной Европы в Западную направлялись значительные потоки беженцев и лиц, выезжающих по линии воссоединения семей.

Итак, трудовая миграция 1945 г. - начала 1970 гг. явилась следствием широкомасштабной государственной политики привлечения иностранной рабочей силы в западноевропейские страны. Это давало последним ряд преимуществ, среди которых:

• развитие в условиях нелимитированной занятости;

138

• возможность сохранять низкий уровень оплаты, относительно тяжелые условия труда; •

расширение частичной занятости, в том числе в ночное время; •

отсрочка в модернизации некоторых отраслей.

Римский договор 1957 г. предоставил свободу передвижения в рамках ЕЭС тем лицам, которые нанимались на работу в другое государство. Свобода передвижения трудящихся регулируется статьями 39-42 Договора об учреждении Европейского Сообщества. Ее содержание заключается в том, что граждане одного государства-члена ЕС могут принимать реально сделанные предложения о трудоустройстве в другом государстве-члене ЕС. Для этого они могут свободно передвигаться по территории принимающего государства. Наконец, после окончания такой трудовой деятельности они могут оставаться и снова искать работу на тех же правах, что и граждане принимающего государства, либо просто оставаться на территории принимающего государства.

В то же время, сам Договор об учреждении Европейского Сообщества не специфицирует гражданство субъектов свободы передвижения трудящихся, что позволяет трактовать его положения, как распространяющие ее и на граждан третьих стран. Тексты Договора и

139

Статья 48 Договора запретила «любую дискриминацию, основанную на национальной принадлежности, между рабочими государств-членов в отношении найма на работу, вознаграждения за труд и иных условий работы и найма на работу»1. Вследствие такой общей формулировки на практике возникало много проблем, связанных с движением рабочей силы из государства в государство. Их урегулирование осуществлялось путем принятия правовых актов ЕЭС. Кульминацией их был Единый Европейский Акт (ЕЕА) 1986 г., согласно которому все внутренние барьеры на пути движения рабочей силы должны были быть устранены с 1 января 1993 г.

Естественно, что, решая проблему миграции рабочих в пределах ЕС, нельзя не принимать во внимание семейных факторов. Нельзя требовать от рабочего, чтобы он передвигался в целях продажи своей рабочей силы один, без своих близких. В 1968 г. СМ ЕЭС принял директиву 68/360, которая устраняла препятствия для передвижения и проживания рабочих и их семей в рамках ЕЭС.

Следует отметить еще одну характерную норму ЕС. Если рабочий-мигрант в государстве пребывания женился на лице, не имеющем гражданства государства ЕС, он может беспрепятственно ввести данное лицо в государство своего гражданства.

Следующий этап в развитии миграций и миграционной политике в странах Западной Европы начался с 1973 г. (начало нефтяного кризиса) и продолжался до конца 1990-х годов. Это был период всяческого сдерживания иммиграционных потоков, постепенной переориентации вектора миграции с направления Юг - Север на Восток - Запад. Условно последние 35 лет можно

Хартии см на сайтах: http://www.medialaw.ru/laws/other/laws/europeans/dog-es-ec.htm, http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/prav_chel.htm

1 Там же.

2 Ильин Ю. Д. Лекции по истории и праву Европейского союза. М.: Спарк, 2002. С. 96.

140

подразделить на 2 этапа с точки зрения проведения миграционной политики, в том числе и трудовой: 1973 г. - конец 1980-х годов и конец 1980-х - конец 1990-х годов, начало XX в.

Для этапа 1973 г. - конца 1980-х годов характерно преобладание трудовых потоков внутри западноевропейских стран, а также - из бывших колоний. Продолжалось усиление интеграционных связей западноевропейских стран. После нефтяного кризиса 1973 г. их правительства резко сократили набор трудовых мигрантов из соседних, а, тем более, - из отдаленных стран, постарались вернуть их на родину, прекращая выдачу рабочих виз. Однако только часть мигрантов вернулась домой, остальные уже переселили семьи в страны Западной Европы. Механизм ступенчатой миграции был уже запущен, образовались каналы связей через родственников и знакомых, и к середине 1980-х годов во многих странах прослойка иностранцев составляла значительную часть рабочей силы (в том числе, - и нелегальной). В Германии даже были введены специальные меры по ограничению доступа иностранцев на ее рынок труда. Они заключались в приоритетном праве немецкого гражданина на рабочее место, временном лимите найма иностранцев, ограничении мобильности иностранцев регионом нахождения работы, а также дополнительных ограничениях на использование иностранной женской рабочей силы в Германии1. Другие западноевропейские страны также негласно проводили подобную политику. Таким образом, для иностранной рабочей силы создавались условия маргинального статуса с соответствующем уровнем оплаты труда2.

Основными сферами занятости иностранцев были и остаются сельскохозяйственные сезонные работы, временная занятость в гостиничном сервисе и других отраслях сферы обслуживания. С середины 1970-х годов в западно-

1 Fassmann H, Munz R, (1994) European Migration in the Late Twentieth Century: Historical Pattern, Actual Trends and Social Implications, IIASA Austria, Edvard Elgar, 304 p. (7) c.4

2 Munz R., Weiner M., (1997), Migration, Refugees, and Foreign Policy. U.S. and German Poli cies toward Countries of Origin. Oxford, Berghn Book, 360 p.

141

европейских странах начало заметно снижаться рождаемость. Переход к суженому воспроизводству, наряду с увеличением продолжительности жизни, привел к росту доли населения старших возрастов. Усилилось давление на системы социального обеспечения, прежде всего, пенсионную, для оптимального функционирования которой необходимо не менее трех работающих на одного пенсионера. Все больше стали говорить о кризисе пенсионной системы. Жесткость проводимой западноевропейскими странами политики в отношении натурализации мигрантов шла вразрез с требованиями развития экономики. Политика набора «временной» рабочей силы, исключающая ее нормальное функционирование, привела к созданию в обществе прослойки так называемых «новых меньшинств», однако вся серьезность проблемы в полной мере была осознана лишь в 1990-е годы.

Итогом данного этапа (1973 г. - конец 1980-х годов) явилось несоответствие проводимой западноевропейскими государствами политики в области трудовой миграции реальным миграционным процессам. Все большую роль, несмотря на запретительные меры, стала играть ступенчатая миграция воссоединяющихся семей. Более высокая фертильность мигрантов также способствовала росту их численности.

Конец 1980-х-начало 1990-х годов - период начала объединения стран Западной Европы. Подписание в 1992 г. Маастрихтского договора дало положительный эффект для мигрантов из стран Европейского союза, легализовав их в странах проживания. В 1990-е годы произошло дальнейшее усиление потоков «Восток-Запад». Миграция сыграла важную роль в политической трансформации европейских стран.

Трудовые миграции 1990-х годов - это, прежде всего поляризация стран на Шенгенские, страны буферной зоны (в том числе ожидающие приема в члены ЕЭС), транзитные страны и страны исхода.

У каждого типа стран имеются следующие приоритеты миграционной политики.

142

Шенгенские страны (с Великобританией и Ирландией): •

выработка жестко ограничительной политики доступа мигрантов на рынок труда; •

включение соседних (буферных) стран в режим контроля за миграцией;

Страны Центральной, Восточной и Южной Европы - новые члены ЕС:

• принятие и приведение в соответствие с требованиями, связанными с вступлением в ЕС, законодательных структур и законодательных основ, ре гулирующих миграцию.

Миграционная политика всех Шенгенских стран и кандидатов в члены ЕЭС охватывает несколько основных направлений: •

усиление пограничного контроля; •

национальные и международные меры по усилению контроля за потоками; •

борьба с нелегальной миграцией и занятостью; санкции против работодателей нелегальных мигрантов; •

меры по улучшению кооперации, как между принимающими странами, так и буферными; •

усиление визового режима между буферными странами и странами исхода;

Транзитные страны - страны бывшего СССР, Турция и страны Магриба (северная Африка). •

усиление пограничного контроля и борьбы с нелегальной миграцией; •

кооперация со странами ЕЭС и буферными странами в рамках разработки системы предоставление убежища для беженцев.

Пути влияния западноевропейских стран на страны исхода и транзитные страны следующие:

143

• оказание им помощи в организации контроля мигрантов; •

развитие торговых инициатив для поддержки экономики этих стран; •

улучшение политической ситуации в странах исхода, для возможности возврата мигрантов; •

обеспечение возможности устойчивого развития;

По мнению экономистов из OECD использование иностранной рабочей силы не оказывает влияния на безработицу среди коренного населения принимающих стран, так как трудовые мигранты занимают весьма специфические ниши занятости и не конкурируют на рынке труда с местными жителями. Так, по данным той же организации, уровень безработицы среди граждан трех ведущих стран ЕС (Великобритания, Германия, Франция) на рубеже XX-XXI в. колебался в пределах 6,8-9,6 %, в то время как среди иммифантов в тех же странах, взятых в том же порядке, - в пределах 10,7-22%'.

В конце 1990-х годов и в начала XX в. начинается новый этап мифаци-онной политики западноевропейских стран - отход от этнической модели государственного устройства к эмифантской модели. Резкое падение рождаемости, кризис пенсионной системы и нехватка рабочих мест в определенных сферах занятости, высокая доля так называемых «новых меньшинств» (существование которых уже невозможно не замечать), как и рост нелегальной миграции привели к изменениям в законодательной политике западноевропейских стран в области мифации. Это выразилось в изменении их законодательства в сторону отхода от моноэтнической модели государственного устройства и принятие элементов иммифантской модели государства, которая включает разработку интефационных программ вовлечения мифантов в социальную жизнь общества стран приема.

Начиная с 1998 г., западноевропейские страны постепенно превращаются в страны иммифации и вынуждены разрабатывать законодательство и политику по интефации иммифантов, которая включает:

1 Trends in International Migration -2000, OECD, SOPEMI, 2000.

144

• разработку и введение в действие новой, более либеральной процедуры получения гражданства; •

меры по интеграции беженцев; •

меры по интеграции через образование детей и тренинг взрослых (школы, тренинг в отпускное время, языковые курсы, помощь в поиске жилья, доступ к системе здравоохранения и т.д.); •

принятие в Италии, Испании, Дании, Греции, Норвегии, Франции, Германии и других западноевропейских странах специальных законодательных актов по искоренению и предотвращению ксенофобии и расизма по отношению к иностранцам, проживающим в этих странах.

Кроме того, страны Западной Европы принимают меры, которые применяют уже давно: •

уменьшение сроков натурализации (с 15 лет для многих стран до 7-8-лет); •

изменение принципа происхождения (jus sanguinis) на принцип места -рождения и времени проживания (jus soli); •

введение системы квот по специальностям или странам исхода; •

легализация нелегальных мигрантов, которые уже работают в европейских странах (до сих пор из-за нелегального проникновения в страну они подвергались штрафам с отсрочкой в подаче заявления на постоянное проживание и натурализацию); •

меры по снижению численности беженцев и предоставление убежища; •

меры по воссоединению семей (уменьшаются сроки натурализации для жен и мужей граждан западноевропейских стран). •

набор на работу через образовательные каналы.

В настоящее время гражданин любого государства-члена ЕС может беспрепятственно передвигаться в границах ЕС. Но более существенной яв-

145

ляется возможность не только въехать в страну, используя паспортные и таможенные льготы, но и право проживать и работать в ней, в связи с чем отметим, что гражданин государства ЕС может свободно въехать в другое государство ЕС в целях получения работы и находиться там до тех пор, пока он работает. Согласно директиве 68/360, в этом случае он получает первоначальное разрешение на проживание в стране своей работы сроком на пять лет, которое в дальнейшем продлевается автоматически.

Таким образом, принцип свободы передвижения рабочей силы сводится к тому, что индивид может при наличии действительного национального документа без ограничений переехать из одного государства ЕЭС в другое и пребывать там, в течение любого срока, при условии, что он занят экономической деятельностью1.

Если такой гражданин однажды не по своей вине лишился работы, то он сохраняет право на дальнейшее проживание. Однако если он добровольно оставил работу, то по более поздней директиве 90/364 этот гражданин может остаться в данной стране лишь при условии, что он в состоянии содержать себя материально. Иными словами, его права гражданина ставятся в прямую зависимость от материального положения, достаточность (или недостаточность) которого определяется местной властью государства пребывания.

В целом, в начале XX в., когда демографические процессы и требования рынка труда вошли в противоречие с запретительной миграционной политикой западноевропейских правительств, последняя стала пересматриваться в сторону более дифференцированного, избирательного подхода к разным категориям стран и видам специальностей. Возросла роль «новых меньшинств»: государства были вынуждены признать, что закрывать глаза на проблемы иностранцев - не значит решить их. Объективный процесс роста доли населения «новых меньшинств» со своей миграционной сетью дает основание думать, что запретительные меры будут мало эффективны. Европа

1 Или «экономически активен», как принято писать на Западе.

146

нуждается в рабочей силе, в основном неквалифицированной, сезонной, для специфичных отраслей, и рынок труда диктует свои правила. Поскольку легальная миграция более предпочтительна, чем нелегальная (хотя бы даже с точки зрения получения налогов), страны Евросоюза в настоящее время находятся в процессе мучительного поиска золотой середины между разрешительными и ограничительными мерами миграционного контроля.

Современные политологи и социологи все более уверенно приходят к выводу, что одна из самых трудных проблем, с которыми сталкиваются постиндустриальные страны Запада, связана с нарастающей фрагментацией прежде единой социальной структуры на множество все более автономных и замкнутых слоев и групп. Одним из ключевых аспектов социальных отношений в странах современного Европейского союза являются противоречия, возникающие в сфере трудовых отношений, а также проблемы, связанных с расколом европейского общества по этническим, национальным и культурным признакам . В последние десятилетия технологический прогресс все более обесценивал массовый индустриальный труд, что либо порождало хроническую безработицу, либо вынуждало значительные группы трудоспособного населения выполнять самые примитивные и низкооплачиваемые функции. Поэтому становление новой классовой структуры современных западных обществ сопряжено с невиданным обострением проблемы имущественного неравенства .

Необходимо отметить преувеличенное в последнее время в некоторых европейских странах значение этничности, пронизывающее все аспекты социальных контактов, которое в первую очередь затрагивает мигрантов. Ан-тимигрантские настроения базируются на представлении о мигрантах как

1 См.: Иноземцев В. Возвращение Европы. В авангарде прогресса: социальная политика в ЕС // МЭиМО. 2002. №2. С. 3.

2 Причем в основе имущественной поляризации оказываются различие образовательного уровня граждан и их творческих способностей, поэтому «естественное» экономическое развитие не позволяет, как это было в эпоху индустриализма, преодолеть усиливающееся расслоение общества и снять остроту проблемы.

147

чуждых, иных. Фиксируемые социологами ксенофобии направлены, в первую очередь, на этнических мигрантов, независимо от их гражданства, от того, являются они временными трудовыми мигрантами (трудящиеся-мигранты), переселяются ли на постоянное место жительства в пределах ЕС (мигранты) или из-за ее пределов (иммигранты).

Как отмечает И. Ангелов, соотношение между гибкостью и защитой рынков труда также отражается на миграционных потоках: с одной стороны, чем слабее государственная помощь при безработице в странах-донорах трудовых мигрантов, тем выше желание человека эмигрировать, с другой - насколько сильнее меры социальной защиты в ЕС, настолько труднее иммигрантам найти там работу. Сдерживает иммиграционные потоки также отказ стран ЕС обеспечивать иностранным работникам социальную страховку при безработице и болезни, пенсионное обслуживание и предоставление им более тяжелых условий труда1.

Одним из путей, которым государства стремятся осуществить контроль над миграционными потоками, является разделение этих потоков на определенные категории.

Российские исследователи Н.М. Римашевская и А.А. Овсянников, говоря о трудовых мигрантах, отмечают, что в настоящее время определилась дифференциация внутри трудовой миграции по типам мигрантов, которая все более унифицируется по странам: •

высококвалифицированные ученые и специалисты; •

работники массовых профессий, в том числе сферы услуг, строительства и других, трудоемких малопрестижных отраслей; •

работники международных организаций и транснациональных корпораций;

Ангелов И. Перспективы либерализации движения рабочей силы в Европейском союзе // Проблемы теории и практики управления. 2004. №3. С. 91.

148

• члены семей трудовых мигрантов .

Помимо элитных трудовых мигрантов и мигрантов, занятых на тяже-лых и неквалифицированных работах , отдельные исследователи выделяют также специфическую группу трудовых мигрантов-женщин, занятых, в основном, в сфере общественного сервиса и домашних услуг, обслуживающих потребности среднего класса развитых стран и обеспечивающих, таким образом, международный трансферт репродуктивного труда, т.е. труда по репродукции человека3.

По нашему мнению, среди трудовых мигрантов целесообразно выделить две категории:

1. временные мигранты (так называемые гостевые рабочие или работники, которые трудятся по контракту) - мужчины и женщины, мигрирующие на определенный период с целью получения работы и пересылки денег на родину своим родным и близким. Период данной миграции может длиться от нескольких месяцев до нескольких лет. Устойчивая трудовая миграция за несколько последних десятилетий привела к относительно новому экономическому явлению, связанному с сегментацией рынка труда в принимающих странах и выделением видов работ, которыми преимущественно заняты мигранты. В результате сегрегации работников по национальному признаку на рынках труда индустриально развитых стран складывается специфическое разделение труда, в котором мигранты играют вполне определенную роль. Они занимают, в первую очередь, непрестижные рабочие места, не требующие высокой квалификации, с тяжелыми условиями труда и низкой оплатой;

Население и глобализация / Н.М. Римашевская, А.А. Овсянников и др. М: Наука, 2002. С. 283-284.

2 Преимущественно мужчин, в первую очередь занятых в строительстве, транспорте, на производстве.

3 См.: Малышева М., Тюрюканова Е. Женщины в международной трудовой миграции // Народонаселение. Издание МОТ. 2000. № 2. С. 91-101.

149

2. высококвалифицированные и бизнес-мигранты - высококвалифицированные менеджеры, администраторы, специалисты, техники и так далее, - те, кто перемещается в пределах внутренних трудовых рынков межнациональных корпораций и международных организаций, или те, кто ищет работу через международные рынки труда. Многие страны приглашают таких мигрантов к себе и имеют специально разработанные на государственном уровне программы по их привлечению.

Реализуя принципы Маастрихтского договора, власти европейских государств в 1990-2002 гг. предприняли решительные меры, направленные на сокращение масштабов нелегальной иммиграции; сегодня общепризнанно, что жизнь нелегальных переселенцев в Европе намного сложнее, чем, например, в Соединенных Штатах1. Хотя в 1990-2000-е годы за счет жестких ограничений на пути иммиграции в Европейский союз были получены ощутимые результаты, европейские лидеры продолжают считать совершенствование методов контроля над иммиграцией одной из приоритетных задач . Это в первую очередь обусловлено пониманием того, что принимаемые для оптимизации иммиграционной политики меры не принесли желаемого результата, т.е. не удалось обеспечить устойчивое интегрирование иммигрантов в европейские общества - и это несмотря на определенные достижения на данном направлении (например, наличие системы социального обеспечения, поддерживающей приемлемый уровень жизни переселенцев и препятствующей их откровенной маргинализации3; значительное расширение политических прав мигрантов по мере ускорения процессов европейской интеграции осо-

1 См.: Dickey, Ch., Marais, S., Vlahou, Т., Roman, M, et al. «In the Shadows»//Newsweek, 2001, August 13, P. 29-30.

2 Иноземцев В. Иммиграция: новая проблема нового столетия // http://antropotok.archipelag.ru/text/al86.htm

3 См.: Meehan, E. Citizenship and the European Community, London, Thousand Oaks (Ca.): Sage Publications, 1993, P. 87-89.

150

бенно после подписания Маастрихтского договора , а также ряд других высоких стандартов социальной защищенности в Европе). Именно трудности с интеграцией, или социальной адаптацией иммигрантов в европейских странах создали ситуацию, немыслимую в американских, например, условиях, когда легальные иностранные рабочие не слишком стремятся получить гражданство стран ЕС2.

Своей социальной активностью и вовлеченностью в экономические процессы, иммигранты вносят значительный вклад в процветание и культурную «пестроту» западноевропейских стран, однако их права остаются до сих пор камнем преткновения современной европейской политики. Наиболее остро стоит вопрос участия иммигрантов и этнических меньшинств в процессе принятия решений, которые, так или иначе, затрагивают их интересы. В разных европейских странах на вопрос о том, какими должны быть рамки этого участия отвечают очень по-разному. Более того, проблема иммигрантов даже решается по-разному в разных городах внутри одной страны3. Однако везде эта проблема, как правило, упирается в вопрос о гражданстве. И даже там, где система гражданства не налагает жестких ограничений в отношении неграждан на доступ к общественным ресурсам, этнические меньшинства не допускаются к процессу принятия решений4. Все это в целом проблематизи-рует статус исконной демократичности западноевропейских государств. З.Лейтон-Хенри отмечает в этой связи, что «ситуация политической маргинализации или исключения социально и экономически активных жителей бросает вызов либеральным демократическим ценностям и процедурам,

1 О конкретных мерах, принимаемых в ЕС в данной области, см.: Koslowski, R. MigrantsandCitizens. Demographic Change in the European State System, Ithaca (NY), London: Cornell Univ. Press, 2000, P. 4-5; Kostakopoulou, T. 'Invisible Citizens?' in Bellamy, R. and Warleigh, A. (eds.) Citizenship and Gover-nance in the European Union, London, New York: Continuum, 2001, P. 192-193, и др.

2 Dickey, Ch., Marais, S., Vlahou, Т., Roman, M., et al. In the Shadows, P. 30.

3 Котельников В. «Крепость Европа» в новую эпоху переселения народов // http://antropotok.archipelag.ru/text/a300.htm

4 Это касается таких важных вопросов как программы жилищного строительства, образо вательные программы, культурная политика и т.д.

151

столь уважаемым в многопартийных системах западных демократий»1. В другом месте он утверждает на этом основании, что «репрезентативное демократическое управление более не является таковым»2.

Отечественный эксперт В. Котельников отмечает, что все страны, принимающие иммигрантов можно условно разделить на три типа: 1.

Иммигрантские страны протекционистского типа. 2.

Иммигрантские страны, которые не хотят быть таковыми, но предпочитают реалистически разрешать проблему. 3.

Иммигрантские страны, которые верят в интеграционный потенциал своих национальных культур3.

Другая типология устанавливает четыре типа государственности и основана на различиях в национально-государственном самосознании, которое определяет тех, кто принадлежит к нации и на каких условиях нация принимает новых членов.

Имперская модель предполагает, что все члены нации являются объектами единой власти или единого правителя. Ни одно из современных либеральных государств не относится к этому типу за исключением, возможно, Англии, которая до принятия Национального Акта 1981 г. формально руководствовалась этим принципом.

Этническая модель национальную принадлежность основывает на общности исторических корней или общности судьбы, проявляющейся в едином языке, культуре и в принадлежности к единой этнической общности. По определению этот тип исключает иммигрантов с самобытной культурой и иными родовыми корнями из числа полноправных членов нации. Германия,

Layton-Henry Z. Citizenship or Denizenship for Migrant Workers? // Z. Layton-Henry (ed.) Political Rights of Migrant Workers in Western Europe, London: Sage, 1990. P. 186.

2 Layton-Henry, Z. 1990, P. 24.

3 Котельников В. «Крепость Европа» в новую эпоху переселения народов // http://antropotok.archipelag.ru/text/a300.htm

152

по крайней мере, до последнего времени, была самым характерным представителем этого типа1.

В республиканской модели гражданский статус определяется преимущественно принадлежностью к политическому сообществу. Переселенцы становятся полноправными гражданами страны, если они принимают ее политические установления. К гражданству здесь относятся как к предпосылке, способствующей интеграции в сообщество, а не как к результату этого процесса (как это происходит в этнической модели). С некоторыми оговорками, к этому типу можно отнести, прежде всего, Францию. Республиканский принцип наиболее заметно отражен в ее jussoli, или «законе почвы», который дарует гражданство любому младенцу, родившемуся на французской земле. Благодаря этому же закону иммигранты иностранного происхождения могут получить гражданство относительно легко. Подобная политика основана на убеждении о том, что французская национальная культура обладает безграничными способностями ассимилировать привносимые в нее элементы. Именно поэтому во Франции долгое время отсутствовала какая-либо политика по отношению к меньшинствам, как собственно и права меньшинств.

И, наконец, мультикультурная модель основана на идее о том, что культурные различия внутри общества вполне в норме вещей. Иммигранты здесь являются полноправными пользователями системы образования, участниками рынка труда и жилья, а также полноправными участниками демократического процесса принятия решений. Для этой модели приоритетной задачей является достижение равенства перед законом и здесь практически

Это проявлялось, прежде всего, в отказе немцев наделять гражданским статусом тех, кто не имел хотя бы одного родителя с немецким происхождением (так называемый jussanguinis - «закон крови» или «закон происхождения» определял подобного рода политику). Принятие в гражданство предполагало здесь абсолютную ассимиляцию, не допускающую никаких уступок. И, тем не менее, большое количество иммигрантов получило статус граждан прямо во время пересечения немецкой границы. Это так называемые Aussiedler, потомки немецких переселенцев, отправившихся в свое время на восток Европы в поисках счастья. Отношение к ним немецких властей особенно ярко иллюстрирует важность «закона происхождения» в этой стране (Прим. автора)..

153

все средства хороши. Во многом это обеспечивается с помощью несложных законов о гражданстве, но государства, придерживающиеся этой модели, могут и непосредственно уравнивать приезжих иностранцев и местное население в политических и гражданских правах1. Эта политика не имеет ничего общего с ассимиляцией, напротив, создаются все условия для институциона-лизации иммигрантской культуры и религии. Эту политику следует считать политикой интеграции.

В Европе иммиграционная проблема явилась своеобразным катализатором кризиса партийной системы и политической идеологии как таковой. До недавнего времени кристаллизация всех позиций в общественной дискуссии по тому или иному вопросу происходила в соответствии с привычным партийным право-левым раскладом. Этот расклад, прочно утвердившийся в европейской политике ещё со времён Французской революции 1789 г., предполагает, что любая политическая позиция имеет как своих сторонников, так и своих противников (в правом или левом лагере). Однако иммиграционная проблема перемешала все политические карты. Именно в свете отношения к проблеме иммиграции различия между правыми и левыми стали постепенно сглаживаться во Франции3, Англии4 и других европейских странах. Германия же стала наиболее ярким примером внутрипартийного раскола, происшедшего на основе отношения к иммиграционной проблеме5. Левый электорат рас-

В Нидерландах, например, наделяют местным избирательным правом неевропейских граждан, которые легально проживают в стране более пяти лет. Однако право голосовать и выставлять себя в качестве кандидата на национальных выборах остается все-таки исключительной привилегией граждан этой страны. Здесь проводится, кроме того, конкретная политика, нацеленная на интеграцию иммигрантов и их детей, где под интеграцией понимается обеспечение равного доступа к ресурсной и институциональной системе.

2 Котельников В. «Крепость Европа» в новую эпоху переселения народов // http://antropotok.archipelag.ru/text/a300.htm

3 Schain M. Immigration and Changes in the French Party System // «European Journal of Politi cal Research», 1988. Vol. 16, P. 597-621.

4 Freeman G. Immigrant Labor and Racial Conflict in Industrial Societies: The French and Brit ish Experience, 1945-1975. 1979. (Princeton, New Jersey: Princeton University Press).

5 Hoskin M. and Fitzgerald R.C. German Immigration Policy and Politics // LeMay M. (ed.), The Gatekeepers: Comparative Immigration Policy. 1989 (New York: Praeger).

154

кололся на трудящихся коренного и иностранного происхождения, соперничающих за рабочие места, но и либералы оказались далеко не единодушны. По большому счёту ни одна партия не может не поплатиться огромным количеством голосов избирателей, защищая права иммигрантов. Именно поэтому в Европе долгое время не было политической силы, которая бы последовательно отстаивала их позицию. А потому и общественная дискуссия по проблеме иммиграции, и в не малой мере процесс принятия политических решений за неимением ярко выраженных политических позиций - антагонистов, долгое время имели неопределённый характер.

Наиболее выраженные антииммиграционные настроения сегодня наблюдаются в Австрии, Германии и Италии. Причём Австрия является ярким примером того, как эти настроения используются в политических целях.

В Европе признание легального мигранта как одного из структурных элементов нации происходит с начала 1980-х годов. Тогда же происходит и юридическая поляризация иммиграционного контингента на легальных и нелегальных иммигрантов. И с начала 1990-х годов начинается ужесточение национальных иммиграционных политик, вызванное в первую очередь вовлечением стран Восточной Европы, РФ, бывших республик СССР в мировой миграционный процесс1.

Как отмечает американский исследователь К. Коданьоне, сближение политики европейских стран в области контроля над иммиграцией становится понятнее, если принять во внимание, что подразумевается создание межнационального поля, открывающего новые возможности для государствен-ных функционеров и правительственных ведомств .

Евстифеева Е.Б. Общие тенденции в развитии европейских иммиграционных политик (1940-е - 1990-е гг.) // www.polit.spb.ru

2 Коданьоне К. Миграционная политика как планирование наугад // http://antropotok.archipelag.ru/text/a038.htm ; Buroway M. The Functions and Reproduction of Migrant Labor: Comparative Material from Southern Africa and the United States // American J. of Sociology. 1976. - № 81. P. 1050-1087.

155

В современной Европе осознают политику миграции как политику будущего, и дальнейшее ужесточение законов касается только нелегальной миграции. Если исследовать подробнее новые европейские законы — все не так мрачно.

Германия, принявшая в конце 1990-х годов более половины всех миграционных потоков ЕС, подписала ряд соглашений со странами Центральной и Восточной Европы о привлечении сезонной и временной иностранной рабочей силы1. С 1 января 2003 г. в силу вступил новый закон об иммиграции, ужесточающий меры к нелегальным мигрантам и к просителям политического убежища, но значительно упрощающий иммиграционное право и стимулирующий приток квалифицированной рабочей силы и «умов», в том числе и из числа иностранных студентов, получающих образование в Германии.

В Англии в 2002 г. принимается официальный документ о гражданстве, иммиграции и убежище. Упрощается прием высококвалифицированных специалистов и иностранных выпускников вузов, облегчается найм иностранцев на временные и сезонные работы. При этом ужесточаются наказания за нарушение иммиграционных порядков, за принуждение к нелегальному труду и ввоз нелегальной рабочей силы. Практически то же самое происходит с миграционным законодательством и других европейских стран2.

В. Котельников подчеркивает, что миграционная политика, которую пытается развернуть Великобритания, заслуживает особого внимания, поскольку в ней содержится национально-государственное представление о

Там же.

Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии. Организационное устройство миграционной политики. В сб. М.Денисенко, О.Хараева, О.Чудиновских. Иммиграционная политика РФ и странах Запада. - М., 2003. См. на сайте http://www.archipelag.ru/agenda/povestka/povestka-immigration/org_ustroistvo/EnglanaV, а также сайт www.inostranets.ru.

156

том, каким должна быть эта политика в рамках всего ЕС . В отличие от общеевропейских инициатив, эта политика предлагает куда более радикальные решения проблемы. Языковые связи, наличие родственников, сложившиеся общины и сохраняющаяся возможность получать бесплатное жилье по-прежнему делают Великобританию желанной для иммигрантов из Азии, Африки и Ближнего Востока. Пример Великобритании самым ярким образом иллюстрирует ту дилемму, перед которой так или иначе встают все европейские страны - это необходимость выбирать между ценностью прав человека с одной стороны и внутренним порядком и безопасностью, с другой. С каждым годом балансировать между тем и другим становится всё сложнее, во многом именно поэтому «наследником» миграционной проблемы постепенно становится Европейский союз.

Необходимо отметить особую иммиграционную и социальную политику Дании. В этом государстве все нуждающиеся граждане имеют право на получение социального пособия и социальное обслуживание независимо от их принадлежности к рынку труда2.

Очевидно, что принадлежность к рынку труда является наиболее эффективным способом предотвратить бедность и социальную отверженность. Вовлеченность в рынок труда обеспечивает людей средствами к существованию, позволяет им участвовать в жизни общества. Именно поэтому важнейшей стратегической задачей датской активной социальной политики является привлечение на рынок труда как можно большего числа людей. Понятие «включающий всех рынок труда» является обобщающим, вбирающим в себя ту часть социальной политики, которая направлена на принятие превентивных мер, позволяющих противостоять ухудшению положения работников. Кроме того, осуществляются целенаправленные усилия для защиты работников на рабочих местах и оказания помощи людям с ограниченными возмож-

1 Котельников В. «Крепость Европа» в новую эпоху переселения народов // http://antropotok.archipelag.ru/text/a300.htm

2 Баринова М. Дания в ракурсе социальной политики // Человек и труд. 2001, №8. С. 65.

157

ностями, а также лицам, которым в силу социальной обособленности трудно добиться устойчивого положения на рынке труда. Принятый в Дании закон об активной социальной политике определяет рамки такой помощи и соответствующие инструменты1. Лица, получающие социальную помощь в виде социальных выплат и имеющие на это право, обязаны принимать любую форму активизации, предлагаемую индивидуально. Цели такой активизации -повысить или поддержать квалификацию того, кто обращается за помощью (либо улучшить общее положение данного лица). Речь идет о программах по консультированию и ознакомительных программах, об обучении новой профессии, ротации на рабочем месте, индивидуально разработанных обучающих мероприятиях, индивидуально разработанных стимулирующих мерах, добровольной и неоплачиваемой работе, а также обучении взрослых.

Представляется необходимым утверждение в ЕС иммиграционной политики, основанной на либеральных приоритетах, которые подразумевают открытость общества внешним влияниям и изменениям, готовности его к развитию диалога и кооперации между различными социальными группами и слоями. Прежде всего, это касается интенсификации сотрудничества групп иммигрантов с принимающим обществом и государством. В этом русле представляется целесообразным принятие национальных (либо общеевропейских) программ аккультурации иммигрантов. Кроме того, представляется целесообразной инициация кампании в масштабах всего ЕС по формированию положительного образа иммигрантов в общественном сознании, наряду с внедрением в систему воспитания и образования норм мультикультурализ-ма. Также необходимо осуществить принятие законов о легализации значительной части пребывающих в ЕС иммигрантов, находящихся в нелегальном положении (нередко не по своей воле, а по причине излишней строгости иммиграционного законодательства той или иной страны).

1 Последние включают в себя, например, активизацию безработных, для которых нет подходящей работы.

158

Общий вывод данного параграфа диссертации можно сформулировать следующим образом: новые реалии мирового развития требуют от европейских государств принимающих значительные потоки иммигрантов разработки новых эффективных способов реагирования на новые ситуации в миграционной сфере. Это означает не только то, что самые последние и самые достоверные данные должны быть положены в основу новых концепций иммиграционной политики ЕС в отношении трудовых мигрантов, но и то, что качественно новые приоритеты и принципы должны занять ключевое положение в стратегических иммиграционных концепциях этих стран.