<<
>>

§3.2. Предоставление политического убежища и статуса беженца как канал легализации: политико-правовые трудности в формировании общего подхода

Применительно к праву убежища, прежде всего, хотелось бы отметить, что оно означает предоставление государством укрытия на своей территории (или в своем дипломатическом представительстве на иностранной территории), то есть возможность въезда и пребывания, лицу, преследуемому в другом государстве по политическим, религиозным или иным мотивам.
В отличие от всех иных политических прав такая возможность предоставляется только гражданам других государств или лицам без гражданства1.

Если в 1970-е гг. в большинстве западноевропейских стран случаи предоставления политического убежища были относительно редкими (правительства этих государств могли позволить себе не вводить существенных ограничений в данной области), то уже в 1980-е гг. ситуация кардинально изменилась: численность заявлений с просьбой о предоставлении политического убежища, поданных в страны ЕС, устойчиво возрастала. Пик этого процесса пришелся на 1992 г., когда Европейский союз получил 570 000 заявле-

1 Конституционное право государств Европы/ отв. ред. Д.А. Ковачев. М.: Волтерс Клувер, 2005.

159

ний. С тех пор количество их стало уменьшаться. После ужесточения режима приема политических беженцев в Германии поток их устремился в Нидерланды, Великобританию и Францию - наиболее развитые и населенные страны ЕС, которые в 1960-1975 гг. возглавляли список государств, пользовавшихся услугами иностранной рабочей силы. Именно это обстоятельство объясняет выбор страны назначения политическими иммигрантами, когда иммиграция по экономическим мотивам фактически была прекращена. К числу стран, вынужденных принимать у себя значительное число беженцев, можно отнести также Бельгию и Данию: по соотношению количества полученных здесь просьб о предоставлении убежища и численности населения эти страны обгоняют Францию и Великобританию, хотя и уступают им по показателям абсолютной численности претендентов на получение политического убежища).

Разработка принципов предоставления политического убежища и пересечения внешних границ Сообщества стали первой задачей Специальной группы по проблемам иммиграции. Результаты работы воплотились в Конвенции, опирающейся на нормы международного права.

Основой для текста двух важных документов - Конвенции, определяющей государство, ответственное за рассмотрение заявления о предоставлении политического убежища (Дублинская конвенция 1990 г.1) и Конвенции

0 порядке пересечения внешних границ - стала «Программа Пальма» (по имени автора программы), разработанная в 1989 г. Дублинская конвенция была предназначена для ограничения притока претендентов на политическое убежище, так как предоставляла право подавать соответствующее заявление лишь в одно из государств ЕС. Государство, принявшее заявление, брало на себя обязательство его рассмотрения. Дублинская конвенция, хотя и пред ставлялась необходимой для координации политики в сфере предоставления

1 Полное название Конвенции: Дублинская конвенция 1990 года, определяющая государ ство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств- членов Европейского сообщества. См. на сайте: ttp//www.unhcr.ru/doc/1990-dublin.doc.

160

политического убежища, оказалась малопригодной в реальности, когда потребовалось применить ее вскоре после вступления в силу.

Процесс ратификации затянулся на семь лет, и Конвенция начала действовать лишь с 1 сентября 1997 г.

Из «Программы Пальма» родилась и Конвенция о порядке пересечения внешних границ (1991 г.)1, определившая правила въезда и пребывания на территории Сообщества граждан третьих стран или иммигрантов. В соответствии с Конвенцией, иммигранты, проживающие на законном основании в одной из стран ЕС, получили право находиться без визы в другом государстве Сообщества не более трех месяцев, если они могли доказать, что не имеют целью поиски работы.

Одним из заметных нововведений 1990-х гг. в иммиграционной политике стран ЕС стало положение о «временной защите» для претендентов на политическое убежище. Целью этого шага было, безусловно, численное сокращение данной категории иммигрантов. Государства ЕС приняли специальное законодательство о «временной защите» в ответ на массовый приток иммигрантов из бывшей Югославии. Несмотря на ряд расхождений в законах разных стран, в положениях о «временной защите» можно выделить ряд общих черт: данные программы функционируют лишь в случаях массового притока беженцев; заявления о предоставлении политического убежища рассматриваются лишь по истечении срока «временной защиты»; в случае, если политическая ситуация в стране стабилизировалась, принимаются меры по репатриации иммигрантов и облегчению для них реабилитационного периода на родине.

Следует отметить, что иммигранты, попадающие под определение «временно защищенных», находятся в довольно сложном положении. Тру-

1 Установление пределов (Исследование влияния ограничений свободы передвижения лиц, ищущих убежища, в пределах границ государств-членов Европейского Сою-за)/Европейский совет по делам беженцев (ECRE), январь, 2005. См. на сайте: http//www.ecre.org/research/fomrus.doc.

161

диться они могут лишь при наличии рабочих мест, не занятых гражданами принимающей страны, что при современной безработице крайне проблематично. Понятно, что они находят работу в «теневой экономике», а по истечении срока защиты многие претенденты на получение политического убежища остаются в стране на нелегальном положении. В принципе введение статуса «временно защищенного» не противоречит международным конвенциям, охраняющим права иммигрантов, и могло бы служить для западноевропейских государств средством противодействия чрезмерному давлению иммиграционных потоков, но только при гарантии, что беженцев удастся депортировать по истечении срока. Однако практика показывает, что эта цель очень часто оказывается нереальной.

Международное миграционное право в настоящий момент представляет собой довольно подвижный механизм, который базируется на трех элементах: 1) достаточно старых международно-правовых документах, 2) современных региональных инструментах и 3) богатой национальной практике государств. Неотъемлемой частью международного миграционного права является правовой институт убежища. Убежище представляет собой специальный международно-правовой институт, который заключается в оказании покровительства государством лицу, вынужденному покинуть страну своего гражданства или пребывания. Элементы, составляющие этот институт, таковы: •

гарантии безопасности лица; •

невыдача и невысылка его в страну, где лицо может подвергнуться преследованию; •

предоставление лицу основных прав и свобод человека1.

См. Официальный сайт ООН в Беларуси:

http://un.by/documents/humrights/citizenship/citizentx7.html, сайт http://beljoumal.by ru/2003/3/6.shtml.

162

Основой права убежища является государственный суверенитет, поскольку в соответствии с рядом международных документов любому государству принадлежит исключительная прерогатива предоставления убежища на своей территории. Декларация о территориальном убежище 1967 года в п. 3 ст. 1 гласит: «Оценка оснований для предоставления убежища лежит на предоставляющем его государстве»1. Европейская Конвенция о территориальном убежище 1977 года в ст. 2 провозглашает право государств предоставлять убежище, в том числе и по обстоятельствам гуманитарного характера. Тем не менее, государства отнюдь не стремятся ограничивать свой суверенитет обязательным универсальным международно-правовым соглашением, таким, например, как Конвенция о территориальном убежище. Идея создания единого документа была отвергнута в ходе работы над проектом Конвенции о территориальном убежище в 1970-80 годы XX столетия. Тогда государства не смогли найти единого подхода к реализации обязательств по предоставлению убежища. Декларация же, как известно, обладает лишь рекомендательной силой2.

Значительная часть ныне действующих европейских конституций (Албании, Болгарии, Венгрии, Германии, Испании, Италии, Македонии, Польши, Португалии, Франции, Хорватии, Чехии) четко закрепляет это право.

Путем толкования соответствующих норм конституций Греции и Мальты можно прийти к выводу, что такое право предусмотрено и в них. Так, в Конституции Греции записано, что «запрещается выдача иностранца, преследуемого за свою деятельность во имя свободы...» (абз. 2 ст. 5)3, а в

1 Международные акты о правах человека. М., 1998. С. 405.

2 Опасения государств затронуть чужой суверенитет как нельзя лучше иллюстрирует ста тья 1 Каракасской конвенции 1954 года о территориальном убежище, принятой Организа цией американских государств: «Каждое государство имеет право в осуществление своего суверенитета допускать на свою территорию таких лиц, допуск которых оно сочтет целе сообразным, так чтобы осуществление этого права не вызывало жалоб у какого-либо дру гого государства» (См.: Юридический справочник мигранта. М., 2002. С. 125).

3 Конституция Греческой республики (Раздел1, ст.5) На сай- Te:http://clin.iatp.by/constitution/zapad_europe/greece-r.htm

163

Конституции Мальты - «никакое лицо не должно быть выдано за преступление политического характера» (абз. 2 ст. 43)1.

В части Основных законов сформулированы условия предоставления такого права, его сущность, гарантии и ограничения. По мнению ряда ученых , суть права убежища состоит в том, что это право включает в себя как нахождение на территории конкретного государства, так и отказ в выдаче лиц, получивших политическое убежище. На наш взгляд, невозможность (точнее, запрет) выдачи таких лиц является скорее гарантией реализации данного права.

Примеры формулирования сущности права убежища, оснований или условий его предоставления можно найти в целом ряде европейских конституций (Венгрия, Германия, Италия, Португалия и другие). Так, согласно Конституции Венгрии «... в Венгерской Республике - в соответствии с условиями, определенными в законе, - обеспечивается право убежища тем иностранным гражданам, равно как и лицам без гражданства, которые в стране их пребывания преследуются по расовым, религиозным, национальным, языковым или политическим причинам или их опасения относительно преследований являются обоснованными - если ни страна их происхождения, ни какая-

либо иная страна не обеспечивают их защиту» (абз. 1 § 65).

Вместе с тем некоторые конституции четко предусматривают и возможности ограничения права убежища. Согласно ст. 16а Конституции ФРГ это касается лиц, прибывших из государств-членов ЕС или иных государств, в которых обеспечено действие Конвенции о статусе беженцев и Конвенции

Конституция Мальтийской Республики. Гл. IV, Ст.43. На сайте: http://cIin.iatp.by/constitution/zapad_europe/greece-r.htm

2 См., например: Рандельцхофер А. Право убежища. Государственное право Германии. Т.2.М., 1994. С. 258.

3 Конституция Венгерской Республики от 18 августа 19419 г. См. сайт: http://www.auditorium.ru/books/116/Hungary/01.html.

164

о защите прав человека и основных свобод1. Специальный закон должен определить список государств, в которых нет политических преследований, бесчеловечных либо унизительных наказаний или обращения и т.д. А в Конституции Испании однозначно установлено, что «...террористические акты не являются политическими преступлениями» (абз. 3 ст. 13)2.

Осуществление фундаментальных прав и свобод человека в международном праве увязывается с правами государства. Правом государства применительно к миграции выступает установление иммиграционных норм и правил, а правом индивида - механизм признания правового статуса иммигрантов и гарантий его реализации в стране пребывания. Статья 14 Всеобщей декларации прав человека предоставляет каждому индивиду право покидать любую страну, включая свою собственную3. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. содержит п. 2 ст. 12 с той же формулировкой4.

Стандартное международно-правовое определение «беженец» содержится прежде всего в Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и включает в себя следующие принципиальные компоненты5: •

нахождение вне пределов своей страны; •

отсутствие защиты со стороны своего государства; •

обоснованное опасение человека за свою жизнь, свободу и безопасность;

См.: Основной закон Федеративной республики Германия, Ст. 16. На сайте: http://vivovoco.rsl.ru/VV/LAW/BRD.HTM

2 См.: Испанская конституция (Раздел Первый, Ст. 13). На сайте: http://vivovoco.nns.ru/VV/LAW/SPAIN.HTM

3 См.: Всеобщая декларация прав человека (принята ГА ООН 10 декабря 1948 г.). См. на сайте: http://www.hro.org/docs/ilex/un/dec.htm.

4 См.: Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. (Ст. 12)/Права человека: Сборник международных документов. - М., 1998. С. 14,31.

5 См.: Конвенция о статусе беженцев 1951 г. (Глава I, Ст.1). На сайте: http://www.un.org/russian/documen/convents/refugees.htm.

165

• наличие или возможность преследования по признаку расы, религии, гражданства, политических убеждений, принадлежности к определенной социальной группе; •

невозможность или нежелание, вследствие указанных причин, вернуться в свою страну1.

Важно отметить, что правовой статус беженца носит международный характер, причем отрицательное решение какого-либо государства о признании человека беженцем не освобождает другое государство, к которому он обращается, от рассмотрения просьбы о признании.

Сегодня участниками Конвенции 1951 г. о статусе беженцев является 141 страна. Только в 2001 г., когда исполнилось 50 лет с момента ее принятия, предметом заботы Управления верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) стали более 21 млн. человек, находящихся в различных странах мира под его мандатом2.

Современная иммиграция не служит больше целям формирования единой общности, и в этом состоит качественное ее отличие от прежних этапов в истории Запада3.

Страны Западной Европы с самого начала активно участвовали в создании международно-правового механизма защиты беженцев. Их позиция принципиально отличалась от линии СССР и большинства стран Восточной Европы, не присоединившихся к Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и отрицавших «западное» покровительство выходцам из стран Восточного блока, не пожелавшим возвращаться в них после войны.

Отметим, что такие вопросы, как запрещение высылки беженцев или их принудительное возвращение (в страны, из которых они прибыли) (ст. 32 и 33 Конвенции о статусе беженцев), были затронуто в ряде дел, рассматри-

1 См: Гудвин-Гилл Г. С. Статус беженца в международном праве. М., 1997.

2 Refugee Protection: A Guide to International Refugee Law, 2001. P. 61.

3 Иноземцев В.Л. Иммиграция: новая проблема нового столетия. Методологические ас пекты// Социологические исследования. 2003. №5. С. 33.

166

ваемых Европейским Судом по правам человека: «Круз Варас и другие против Швеции» (угроза высылки беженцев властями Швеции в Чили)1, «Виль-варажах и другие против Соединенного Королевства» (защита прав лиц, в отношении которых принято решение в Великобритании о высылке)2, «Амююр против Франции» (административное задержание лиц, обратившихся с просьбой об убежище, в международной зоне аэропорта Парижа)3, «Ча-хал против Соединенного Королевства» (задержание в Великобритании с целью депортации)4, «Ахмед против Австрии» (угроза быть подверженным пыткам в случае высылки в Бангладеш)5 и в других6.

Совет Европы никогда не причислял право убежища к правообязы-вающим институтам, однако всегда призывал государства - участников Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - европейская Кон-венция) к обращению с беженцами в духе гуманности и либерализма . В каждом решении, касающемся права убежища, Европейский Суд по правам человека отмечает, что ни в европейской Конвенции, ни в Протоколах к ней не закреплено право убежища, поэтому вопросы предоставления убежища не относятся к его компетенции. В то же время Европейский Суд по правам человека признает, что высылка или выдача лица может нарушать ст.З европейской Конвенции ("Никто не должен подвергаться ни пыткам, ни бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию") в тех случаях, когда есть серьезные причины полагать, что данное лицо в прини-

1 Cruz Varas et autres c. Suede, 20.03.1991, Serie A n° 201.

2 Vilvarajah et autres с Royaume-Uni, 30.10.1991, Serie A n° 215.

3 Amuur c. France, 25.06.1996, Rec. 1996-Ш.

4 Chahal с Royaume-Uni, 15.11.1996, Rec. 1996-V.

5 Ahmed с Autriche, 17.12.1996, Rec. 1996-VI.

6 Горшкова С.А. Обращения Европейского Суда по правам человека к нормам междуна родных конвенций // Журнал российского права. 2004. №5.

Новикова Н. Право убежища в решениях Европейского Суда по правам человека // Российская юстиция. 2003. №5.

167

мающем государстве станет жертвой обращения, противоречащего данной статье1.

Отметим, что в настоящее время Совет внутренних дел и юстиции ЕС ведет переговоры по поводу участия Швейцарии в Шенгенских договоренностях. Договоренности оформлены отдельным протоколом к Амстердамскому договору 1997 г., который содержит раздел «Свободное передвижение лиц, право убежища и иммиграция». Принципиальным является положение договора о признании государством-кандидатом всех пунктов договоренностей в качестве обязательного условия для рассмотрения вопроса о его присоединении к ЕС. Что же является определяющим в иммиграционной политике ЕС, а также в декларированных правах иммигрантов в странах Европейского союза? С одной стороны, приоритет отдается максимальному упрощению перемещения своих граждан в пределах общих границ ЕС. С другой - предусмотрено внедрение единых стандартов обращения с гражданами иных стран, въезжающих на территорию ЕС, создание жестких иммиграционных правил по отношению к беженцам и лицам, ищущим убежище, формирование общей процедуры признания их статуса. Третий аспект политики состоит в принятии общеевропейских мер по борьбе с незаконной миграцией и ее предотвращению.

Особо необходимо отметить позицию северных стран Европы в отношении предоставления политического убежища и иммиграционной политики в свете имплементации норм европейского права в национальные правовые системы этих стран2.

1 См.: "Серинг против Соединенного Королевства", 7 июля 1989 г. // Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. T.l. M, 2000. С. 639.

Как известно, после окончания Второй мировой войны и создания новых норм и принципов международного права встал вопрос об их значении для национальных правовых систем. Целый ряд государств, принимавших в то время конституции, закрепили приоритет норм пактов и конвенций, к которым они присоединились, перед национальным законодательством. В некоторых государствах признавался приоритет общепризнанных принципов международного права перед их национальной правовой системой. Однако многие страны такого приоритета до сих пор не признают; к их числу относятся страны Северной

168

«Институт имплементации международно-правовых норм в национальные правовые системы, - отмечает И. Барциц, - служит созданию государством необходимых правовых условий для реализации взятых на себя международных обязательств. Суверенным является решение государства о том, каким образом будет выполнено взятое обязательство, какая процедура будет избрана для реализации международно-правовых норм в национальном законодательстве»1. Сказанное в особенности относится к реализации международных документов о правах человека и гражданина, включающих в себя право на убежище.

В последнее время в конституции всех стран Северной Европы стали включаться нормы, содержащиеся в международных конвенциях и пактах. Что касается реальной практики, можно видеть, что суды североевропейских стран стали чаще ссылаться на международные документы. Так, при рассмотрении в 1984 г. дела, касающегося высылки из Швеции в Италию лица, которое совершило преступление в Италии, но было задержано в Швеции, Верховный суд отклонил ходатайство итальянских органов правосудия на том основании, что это лицо осуждено в Италии в отсутствие подсудимого. При этом Верховный суд сослался на ст. 14 Пакта о гражданских и политических правах (NJA 1984/170)2.

В целом , после того как Дания, Швеция и Финляндия вступили в Европейский союз, обозначилась тенденция к более широкой имплементации региональных правовых актов в правовые системы северных стран появились, хотя этот процесс и сопряжен с определенными трудностями, вызванными социокультурной спецификой стран региона Северной Европы.

Европы. В этих странах общепризнанные принципы международного права, заключаемые договоры, пакты, к которым они присоединились, должны быть имплементированы в текущее законодательство.

1 Барциц И. Международное право и национальная система России // Журнал российского права. 2001. №2. С.61.

2 Могунова М.А. Имплементации норм международного права и региональных организа ций в национальные правовые системы стран Северной Европы // Журнал российского права. 2002. №5.

169

§ 3.3. Проблема натурализации иммигрантов, ее влияние на иммиграционную политику стран-членов ЕС и пути решения

Сегодня, когда существует столь много причин, вынуждающих иммигрантов покинуть родину (кроме гастарбайтеров значительную часть иммигрантов составляют именно политические беженцы, жертвы региональных конфликтов и т.д.), некоторые европейские страны прибегают к таким радикальным мерам как полное закрытие границ для иммигрантов, как это делала, например, Норвегия. Однако, для большинства стран Европы это просто невозможно в силу тех экономических и дипломатических договоренностей, что они установили со странами-источниками миграционных потоков1.

Как известно, послевоенная Европа приложила немало усилий для достижения своего рода классового мира. Социальную стратификацию стран со свободной экономикой можно представить в виде трехуровневой структуры. На верхнем уровне - небольшая группа богатых, на среднем - наиболее многочисленный «средний класс», на нижнем, третьем уровне - самые бедные. Уровень «среднего класса» наращивался десятилетиями, постепенно пополняясь за счет улучшавших свое материальное положение представителями бедных слоев населения. Европейская социальная политика, так или иначе, вбирала в себя социалистические идеалы, поэтому одной из ее целей была ликвидация бедности за счет выравнивания доходов, повышения зарплаты и т.д. Эта цель была почти достигнута. В Европе практически не осталось нищего пролетариата, этой протоплазмы социальных потрясений. Но в 1960-1970-е годы иммиграция из стран «третьего мира» создает новые классы, точнее, этноклассы. Она создает новых пролетариев, причем не только по экономическому статусу, но и по этнической принадлежности. Этноклассы

Котельников В. «Крепость Европа» в эпоху переселения народов // Космополис. 2003. №4(6). См. также: Jackson J.S., & Inglehart M.R. Reverberation theory: Stress and racism in hierarchically structured communities // S.E. Hobfoll & M.W. de Vries (Eds.), Extreme stress and communities: Impact and intervention. Dordrecht, the Netherlands: Kluwer Academic, 1995, P. 353-373.

170

несут в себе новый заряд революционности, в котором социальные требования смешаны с этнокультурными и конфессиональными.

Известно, что этнические группы стремятся занять определенные социальные ниши. Но в полной мере эта закономерность свойственна доиндуст-риальным обществам. Чем сильнее общество модернизировано - политически и экономически - тем слабее выражена тенденция к распределению этносов по роду занятий и уровню доходов. Неожиданное для современности появление в европейских странах большого количества «черных людей на черной работе» - это уже другая национальная конструкция и, соответственно, другая перспектива национального развития.

Трудно представить, что иммигрантские общины смогут (или для начала захотят) интегрироваться в европейские гражданские нации. Потенциал взаимного раздражения слишком велик.

Раскол политического класса всегда происходит по поводу некоего третьего субъекта1. Наметился раскол и по поводу иммигрантов. Политкорректным поборникам особых этнокультурных прав для выходцев из стран «третьего мира» противостоят сторонники правовой унификации, которая на деле оборачивается правовыми ограничениями для тех, кто не ассимилирован. Обе стороны апеллируют к праву: одна - к его высоким принципам, другая - к действующему закону. Однако обе позиции равно непродуктивны и направлены скорее против политических оппонентов, чем на решение проблемы. Необходима реалистичная политика, в которой были бы сбалансированы европейские правовые ценности и сохранение европейской цивилиза-ционной идентичности. В настоящее время контуры такой политики не просматриваются. Возможно, из-за того, что проект интеграции иноцивилизаци-онных иммигрантских общин в европейское общество, разрушения сложившихся этноклассов - не менее долгосрочный и дорогостоящий, чем проект Единой Европы, и при этом весьма рискованный в плане сиюминутной поли-

1 Будь то крепостные крестьяне, рабочий класс или население колоний.

171

тики. Однако пренебрегать этим еще более рискованно. Европа, интегрированная политически и экономически, может оказаться расколотой на этно-классы. Это вряд ли будет способствовать национальному, а тем более наднациональному единству.

Данный параграф диссертационного исследования посвящен анализу проблемы натурализации иммигрантов и ее влияния на иммиграционную политику ЕС.

Важным фактором, влияющим на перспективы социально-культурной адаптации иммигрантов, является способ натурализации, который обуславливает существование различных моделей интефации их в общество. В принципе, в странах ЕС на протяжении последних лет произошло некоторое сближение в вопросах натурализации - ужесточение существовавшего либерального подхода и, наоборот, либерализация более жесткого. Однако эти изменения меняют лишь рамки установленного принципа натурализации, а никак ни саму его сущность. Есть ли какая-либо эволюция моделей в сторону единой общеевропейской модели? Внешне, безусловно, она заметна, ибо, говоря в общих чертах, о глобализации жизненных процессов, необходимо отметить общую тягу в мире к мультикультурализму. Несомненно, мульти-культурализм представляется реальной моделью развития европейского общества в XXI в. Однако, на пути решения проблемы интефации иммифан-тов в настоящее время слишком много препятствий. Статус фажданина Европейского союза не является наднациональным, он прямо основан на фаж-данстве национального государства: иммифант, не имеющий национального фажданства, не является и фажданином Союза, будучи лишен при этом всех прав, которыми пользуются граждане ЕС.

Рано или поздно правительство любой страны начинает понимать, что иммифация образует не только пространство уфоз, но и является фундаментальным фактором развития - территории, народнохозяйственного комплекса, демографической базы, культуры, национального организма. Как правило,

172

на следующем шаге приходит осознание необходимости наступательной селективной (избирательной) иммиграционной политики. Селективность обеспечивают такие инструменты, как иммиграционные фильтры и каналы натурализации1.

Вкратце перечислим миграционные фильтры. Сочетание шести видов миграционных фильтров формирует уникальный облик иммиграционной политики. Это такие фильтры, как: образовательный, квалификационный, возрастной (половозрастной), семейный, имущественный и социокультурный (расовый, этнический, религиозный, языковой) цензы.

Говоря о каналах натурализации, необходимо отметить следующее. В истории различных стран применялся в целом небольшой набор таких каналов: служба в вооруженных силах страны; обучение в вузах и получение -как правило, за счет средств нерезидентов - необходимых народнохозяйственному комплексу специальностей2; инвестирование в экономику страны; участие в деятельности с высокой долей интеллектуального труда («утечка умов»); воссоединение семей; поощрение этнокультурного многообразия3.

Страны - члены ЕС на коммунитарном уровне концентрируют свои усилия прежде всего на пограничном контроле, игнорируя такую сферу миграционной политики, как интеграция иммигрантов в принимающее общество. Несмотря на провозглашенную единую внешнюю политику, власти пока поодиночке пытаются найти наиболее эффективную форму безболезненной интеграции иммигрантов в принимающее общество. В целом можно выделить несколько видов интеграции иммигрантов в общество страны пребывания, в зависимости от способа предоставления гражданства и социально-

1 Градировский С, Лопухина Т. Типологии миграционных процессов // http://antropotok.archipelag.ru/text/a302.htm

2 Заметим, что оба канала предполагают качественную социокультурную переработку контингента.

3 Другими важнейшими инструментами миграционной политики являются гражданская амнистия, формирование и поддержание геокультурной периферии, механизмы социо культурной переработки, пространственное развитие.

173

правового статуса, которым мигрант пользуется в данном государстве. Обычно выделяют три пути регулирования этого процесса: и так называемый «мультикультурализм»1. •

ассимиляция , (иммигранты постепенно интегрируются в общество на основе культурной ассимиляции и принципа «jus soli», представлена прежде всего «республиканской» моделью Франции); •

дифференциальное исключение3 близкий к нему изоляционизм (иммигранты не превращаются в равноправных граждан, действует принцип «jus sa-gui-is» - как, например, в Германии); •

мультикультурный способ интеграции иммигрантов (интеграция на основе сохранения национальной идентичности, при сохранении гражданства страны исхода - Швеция)4.

Среди стран Европейского союза Германия всегда выделялась своим жестким законодательством о натурализации. Различия между Германией и Францией оставались самыми значительными. Кроме того, они варьирова-

Мультикультурализм подразумевает готовность большинства общества принять культурное различие и в соответствии с этим изменять соответственно социальное поведение в обществе. Представление официальной политики мультикультурализма произошло первоначально в Канаде (1971 год) и Австралии (1973 год). Сегодня целостная политика мультикультурализма существует в названных странах и Швеции, а в ряде стран мультикультурализм проявляется только в определенных областях, например, в образовании. См.: Юдина Т.Н. О социологическом анализе миграционных процессов // Социологические исследования. 2002. № 10. С. 102-103.

Ассимиляция определяется как политика включения мигрантов в общество через односторонний процесс адаптации: ожидается, что иммигранты поступятся своими отличительными лингвистическими, культурными и социальными характеристиками и станут неотличимыми от большинства населения. Роль государства в ассимиляции заключается в создании условий, благоприятных для индивидуальной адаптации и трансформации культуры и большинства ценностей через настойчивость в использовании доминирующего языка и обучения в школах детей мигрантов.

3 Дифференциальное исключение (сегрегация) может быть охарактеризовано как ситуа ция, когда иммигранты объединены временно в некоторые социальные подсистемы и включены только в некоторые области жизнедеятельности общества (прежде всего в тру довой рынок), но лишены доступа к другим. Исключение может быть воспроизведено че рез юридические механизмы (отказ в гражданстве или различия между правами граждан и не граждан), а также через неофициальные методы (расизм и дискриминация).

4 Журнал Европа (спецвыпуск Еврокомиссии). Социальное государство. http//www.delrus.cec.eu.int/em/57/eu03s53.htm

174

лись между остальными странами ЕС. В отличие от очевидной конвергенции законов, сдерживающих иммиграционные потоки, тенденции сближения принципов натурализации проявляются не столь четко, и тем более нет речи о транснациональном европейском гражданстве. «Предоставление гражданства остается последним бастионом суверенитета, который сохраняют страны ЕС, постепенно теряя его в других областях»1.

Из всех европейских стран Великобритания ближе всего подошла к осуществлению на практике мультикультурализма. С 1962 г. произошел разрыв со старой «имперской моделью» интеграции, в соответствии с которой граждане стран Британской империи формально уравнивались в правах с гражданами самой Великобритании. Иммиграционный закон 1971 г. значительно ограничил доступ к гражданству2, поставив обязательным условием наличие родственных связей у претендентов на натурализацию, что значительно приблизило британскую модель интеграции к этнической германской. Однако закон о расовых отношениях 1976 г. стал юридической основой мультикультурализма, так как формально уравнял в правах различные этнические группы, признав за ними право на культурные различия. В 1980-е и 1990-е гг. данная модель последовательно проводилась в жизнь, как на национальном, так и на местном уровне посредством образовательных, жилищных, социальных программ. Было бы ошибочным утверждать, что подобная политика не встречала противодействия в обществе. Одним из самых ярких проявлений оппозиции значительной части населения Великобритании стали антимусульманские выступления, вызванные делом Салмана Рушди. Их главным мотивом стала идея несовместимости принципов ислама с западным либерализмом и британской идентичностью. До сих пор существуют

Потемкина О. Сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия // Европейский союз на пороге XXI века: выбор стратегии развития / Под ред. Ю. А. Борко и О. В. Буториной. М.: Эдиториал УРСС, 2001. С. 210.

2 Леонидов И. Механизмы внутреннего контроля за нелегальной иммиграцией в Великобритании. На сайте: http://www.lawfirmuk.net/russia/20040920.htm.

175

значительные трения между сторонниками и противниками мультикультура-лизма, причем среди противников есть те, кто выступает за ассимиляционную модель, но также и те, кто поддерживает этнический изоляционизм. Тем не менее, официальная британская политика, разделяемая элитой общества, ориентирована на культурный плюрализм.

Швеция является еще одной европейской страной, которая пытается претворить мультикультурную модель, хотя в последнее время это становится все более проблематичным в связи с увеличением числа беженцев и претендентов на политическое убежище в стране.

Совсем иная ситуация сложилась во Франции. Фактически здесь, как и в Великобритании, явственно заметны следы «имперской модели», в соответствии с которой, граждане бывших колоний были интегрированы в нацию при полном равенстве их прав с правами французских граждан. Но если Великобритания сумела пересмотреть свою политику интеграции, то Франция осталась верна «республиканской», ассимиляционной модели. Эта модель берет начало в эпохе французской революции, породившей идею «индивидуального гражданства», равные возможности для иностранцев, независимо от этнической принадлежности и цвета кожи, стать гражданином Франции -французом. Однако quid pro quo - республиканская модель делала всех граждан не только равноправными, но и не признавала за ними никаких различий, что оборачивалось фактически ассимиляцией иммигрантов вплоть до 60-70-х гг. XX века. Государство всячески поддерживало традиции «индивидуального гражданства» посредством жилищных программ, школ, профсоюзов, армии, придерживаясь ассимиляционной модели практически в чистом виде, несмотря на ее ожесточенную критику как крайне правыми, так и левыми силами. Одним из главных аргументов Национального фронта Ж.-М. Ле Пена являлась невозможность ассимиляции мусульманского населения, в чем он, несомненно, оказался прав. Однако, возражая против ассимиляции иммигрантов, крайне правые противопоставляли «республиканской модели» «эт-

176

ническую», требуя отхода от принципа «jus soli», при натурализации. В свою очередь, французские левые добивались признания «права на отличие» для иммигрантов, считая необходимым установление духа культурного конформизма во французском обществе. Левые совершенно справедливо указывали на огромный разрыв между теорией и практикой ассимиляции, придумав термин «ползучий мультикультурализм» (creeping multiculturalism), медленно, но верно утверждающийся, к примеру, во французских школах. Результатом давления справа и слева была реформа Кодекса гражданства, которую провело правоцентристское правительство в 1993 г.: дети иммигрантов лишались автоматического права получения гражданства. Реформа определенным образом поколебала принцип «jus soli», но не отменила его окончательно, так как иммигранты второго поколения имеют возможность стать гражданами Франции, если выразят соответствующее пожелание.

Таким образом, очевиден явный кризис ассимиляционной модели, но это еще не начало формирования мультикультурализма, и серьезным препятствием являются сильные антииммигрантские настроения в стране.

Представляется необходимым остановиться более подробно на феномене мультикультурализма.

Вообще говоря, проблема организации диалога разных культурных традиций в национальных рамках стоит сегодня не только перед странами, которые изначально делали ставку на приток иммигрантов из разных частей света, но и перед Старым Светом, поскольку этно-культурный состав современных национальных государств с каждым днем практически повсеместно утрачивает свою однородность. В этих условиях и становится актуальной идеология плюрализма культур внутри одного государства или мультикультурализма. Вероятно, можно спорить о том, насколько удачен данный термин для обозначения единого культурного пространства внутри современного национального государства, но для западной политической мысли последних двух десятилетий он давно стал не только устоявшимся, но и «работающим»

177

понятием. Мультикультурализм предлагает мирное сосуществование различных культур в одной стране. Мультикультурализм — это концепция, которая предлагает признать, что все культуры равны и имеют одинаковое право на жизнь. Мультикультурализм предлагает интеграцию (объединение) культур без их ассимиляции (слияния). Ассимиляция, как стратегия по отношению к иммигрантским культурам, использовавшаяся на протяжения прошлого века многими европейскими странами, в большинстве случаев себя не оправдала. Ксенофобия, фанатизм, фундаментализм, радикализм, экстремизм, терроризм - вот лишь некоторые побочные результаты попыток проводить подобную стратегию в полиэтничной среде1. Таким образом, в основе политики муль-тикультурализма лежат три принципа: •

признание государством культурного плюрализма как важнейшей характеристики гражданского общества •

устранение препятствий, мешающих социализации маргинальных культурных групп •

поддержка воспроизводства и развития разных культур.

Если в основе традиционной западноевропейской либеральной идеологии лежала идея защиты равных прав индивидов-граждан, то мультикультурализм, делая шаг вперед, распространяет это право на коллективных индивидов - представителей тех или иных культур. Поэтому в некотором смысле мультикультурализм - это демократия или равноправие культурных ценностей в условиях глобализации.

У мультикультурализма есть своя мораль под названием толерантность, то есть терпимость. Но эта нравственность исходит не от души, скорее от рассудка. В общезначимом контексте мультикультурализм поднимает проблему взаимодействия культуры большинства и культуры привносимой извне (проблема иммигрантов и меньшинств), проблему комплексных кол-

1 Котельников В. Мультикультурализм для Европы: вызов иммиграции // http://antropotok.archipelag.ru

178

лективных идентичностей, проблему культурной толерантности и культурного диалога в контексте глобализации. И на все эти проблемы он предлагает вполне рациональные решения. Быть терпимым ко всем культурным традициям взаимовыгодно, утверждают теоретики мультикультурализма.

Уже стало традицией в отечественных и зарубежных академических и политических кругах отождествлять глобализацию с американизацией. Именно под лозунгами противостояния американской культуре выходят на демонстрации современные антиглобалисты в Европе и во всем мире. Именно мультикультурализм предлагает версию глобализации без американского лидерства, без доминирования американской масс культуры. Вот что по этому поводу говорит бывший Генеральный секретарь ООН, а в настоящее время генеральный секретарь Международной организации Франкофонии Бутрос Гали: «Мы не перестаем говорить о глобализации. Это действительно реальность. Глобализируются экономика, финансы, коммуникации. Мир сталкивается с проблемами, принявшими глобальные масштабы, в сфере экологии, организованной преступности, борется с глобальными эпидемиями. Чего нам не хватает — это глобализации демократии, ее распространения на международные отношения. А наилучший способ добиться этого - поддержание культурного разнообразия, я называю это мультикультурой»1.

В контексте охвативших весь мир процессов глобализации иммиграция, а вместе с ней и резко интенсифицировавшийся диалог культур, стали вполне обыденным явлением. Ежегодно в страны ЕС через различные нелегальные каналы въезжают порядка полумиллиона мигрантов, не считая еще 400 000 человек в год, которые официально ищут убежища на европейском континенте. Иммиграция - основной двигатель мультикультурализма и глобализации. А эти последние в свою очередь - две стороны одной медали -постсовременной истории, обесценивающей и саму культуру, делающей ее

1 Глобальный - не значит одноцветный. Современный мир нуждается в сохранении языкового и культурного плюрализма // Новое Время. 2001. №5. С. 26.

179

предметом экономических отношений, неумолимой логики рынка труда и капиталов. Именно эти аспекты иммиграционных процессов и представляют наибольший интерес с точки зрения мультикультурализма.

Мультикультурная модель государственности основана на идее о том, что культурные различия внутри общества вполне в норме вещей. Иммигранты здесь являются полноправными пользователями системы образования, участниками рынка труда и жилья, а также полноправными участниками демократического процесса принятия решений. Для этой модели приоритетной задачей является достижение равенства перед законом и ради достижения этой цели практически все средства хороши. Во многом это обеспечивается с помощью несложных законов о гражданстве, но государства, придерживающиеся этой модели, могут и непосредственно уравнивать приезжих иностранцев и местное население в политических и гражданских правах.

Остановимся далее на особенностях мультикультурализма в ряде стран Европы. Во Франции уверенность коренного населения в ассимиляционном потенциале собственной культуры оставалась незыблемой до 1970-х годов прошлого века, когда резко начал меняться состав эмигрантов, прибывавших в эту страну. До этого большинство эмигрантов приезжало во Францию из соседних стран, таких как Италия, Испания, Португалия и для них не составляло серьезной проблемы найти место на рынке труда. Этого, однако, нельзя сказать об иммигрантах из Северной Африки (Алжира, Туниса, Марокко) и Турции, которые в 50-ые годы XX века начинают «завоевывать» французский рынок труда. Нефтяной кризис сделал многих из них безработными в первую очередь, поскольку именно они представляли ту неквалифицированную рабочую силу, что пострадала в ходе этого кризиса. В июле 1974 г. в связи с замедлением темпов экономического роста правительство официально объявило о прекращении приема иммигрантов, за исключением случаев предоставления политического убежища и воссоединения семей. С этого момента, по данным Национального иммиграционного бюро, преобразованного

180

в 1987 г. в Бюро международной миграции, именно процесс воссоединения семей становится основным источником притока иммигрантов.

Основной проблемой, связанной с иммигрантами во Франции, всегда был ислам. В отличие от иммигрантов из южной Европы, которые, как и французы - католики, иммигранты, исповедующие ислам, так и не смогли органично влиться во французский культурный «мейнстрим». Не имея возможности ассимилировать этих выходцев из исламского мира, республиканская модель впервые потерпела серьезное фиаско, подорвав веру французов в способность их культуры «переваривать» все «инородное». Желание французов полностью ассимилировать мусульманское население своей страны никоим образом не совпадало со стремлением последних жить по своим религиозным установлениям и придерживаться собственного мировоззрения. Несколько последних десятилетий эти разнонаправленные намерения определяли характер национальной дискуссии по мультикультурализму во Франции.

Недовольство иммигрантов во Франции имеет массу формальных и вполне актуальных причин: самое главное состоит в том, что в иммигрантской среде уровень безработицы чрезвычайно велик и достигает 30%. Но, кроме того, район расселения иммигрантов во Франции - далекие пригороды, французские власти препятствуют мусульманским девушкам ходить в школы с покрытым лицом и т.д.1 Этот конфликт обнаружил то, что во Франции проблема культурных различий преимущественно связывается с религией (прежде всего исламом), которая противопоставляется секуляристской республиканской традиции и республиканской школе в частности. Некоторые из за-

1 В конце 1980-х годов три мусульманские девушки отказались ходить во французскую школу с непокрытой головой, ссылаясь при этом на религиозную традицию. Этот случай вызвал во Франции общественную дискуссию, которая стала началом продолжительного и до сих пор не завершившегося противостояния двух идеологий во французской политике: той, что выступает за ассимиляцию иммигрантов и этнических меньшинств и той, что отстаивает их право быть «другими». Французское правительство реагировало на случаи, подобные тому, что произошел с мусульманскими школьницами по-разному, в зависимости от ситуации. Так, в том конкретном случае министр образования пошел девушкам на уступки.

181

щитников республиканской традиции указывали между тем на тот факт, что отказ правительства поддерживать мусульман в подобной борьбе за религиозную традицию и символику играет на руку французскому Национальному Фронту и другим радикальным националистам, которые основывают свои кампании против иммигрантов и меньшинств на идее защиты французской культуры. Мнение о том, что поддержка этнокультурных и религиозных различий во Франции реакционна, было высказано историком Михаэлем Вино-ком. Он обсуждает два возможных сценария: «или в противоположность нашим традициям мы допустим образование религиозных сообществ, живущих по своим собственным правилам как государство в государстве, со своими особыми законами, обычаями и, значит, мы способствуем сегрегации во имя «различий». Или, верные своей истории, мы полагаем, что мусульмане могут, если они того хотят, стать французскими гражданами. В этом случае их религия, религия меньшинства пойдет на те уступки, которые в прошлом должен был сделать католицизм»1. Обсуждая французскую политику 1990-ых годов в отношении культурных различий, А. Харгривс обозначает дилемму, перед которой стояло французское правительство как необходимость выбора между политикой плюрализма и политикой исключения. По его мнению, выбор был сделан в пользу золотой середины. Эта золотая середина - политика, которая проводилась с середины 80-ых годов и заключалась «в принятии культурных различий при условии, что сами меньшинства ограничивают эти различия рамками доминирующих культурных норм»2.

В Англии большую часть послевоенных иммигрантов составили негры Центральной Америки и индийцы. Здесь иммиграция стала наиболее заметным последствием колониализма, поэтому проблемы иммиграции здесь всегда были тесно связаны с проблемами расизма. Англия всегда придерживалась жесткой иммиграционной политики. В русле этой политики националь-

1 Silverman M. Deconstructing the Nation: Immigration, Racism and Citizenship in Modern France. London, 1992. Hargreaves A. Immigration, "race" and ethnicity in contemporary France. London, 1995.

182

ным меньшинствам не предоставлялось широких прав, но все они рассматривались как члены мультикультурного общества, основанного на взаимной толерантности. Как следствие - в Англии сильно развито этническое самоопределение иммигрантов. После Второй мировой войны около 800 млн. человек, родившихся за пределами Англии на территории, составлявшей 25% от всего земного шара, могли претендовать на британское подданство с сопутствующим правом переселяться на Северный Альбион. Переход от феодально-династического принципа «верности короне» к национальному принципу территориального фажданства было насущным требованием политической модернизации, но новый принцип по определению не охватывал большую часть бывших «верноподданных». Разделение послевоенной Англии на «своих» и «чужих» было сугубо расистским, поскольку колониальный центр был «белым», а периферия «цветной». Но с тех пор вся проблематика мульти-культурализма в Англии несла в себе этот расистский оттенок. Английская политическая элита не торопилась переходить от принципа династического подданства к национальному гражданству, однако Британский Национальный Акт этот переход оформил окончательно1. Процесс перехода от имперской модели к этно-национальной, где членство определялось происхождением, сопровождался постепенным исключением «цветной» периферии из сферы английских национальных интересов. Британский Национальный Акт 1948 г. подтверждал единое гражданство для Англии и ее бывших колоний с правом переселения и работы на Северном Альбионе. Отсутствие национализма в центре в это время противопоставлялось его расцвету на периферии -в постколониальном мире. Сегодня ситуация в корне изменилась. Один из исследователей проблемы англичанин Х.Янг с явной тревогой обращает внимание англичан на то, что если в 1960-1970 годы велась дискуссия о том, как обеспечить жильем, работой и образованием многочисленных иммигрантов, прибывающих с Ямайки, из Пакистана и Индии, как сделать из них пол-

1 Powell E. The UK and Immigration // «The Salisbury Review», 1998 (Dec.), P.40-43.

183

ноценных граждан, то сегодня важнейший вопрос: хотят ли все эти многочисленные иммигранты становиться полноценными гражданами?1 Свою статью он завершает неутешительным выводом: «либерализм предан теми людьми, что ставят комфорт иммигрантских меньшинств выше неизменных гражданских ценностей Англии: демократии, взаимной терпимости, свободы и верховенство закона».

Таким образом, если ранее потенциальную угрозу, исходящую от иммигрантов видели лишь в том, что они лишают коренное население рабочих мест, то теперь, по мнению многих исследователей, иммигрантский мульти-культурализм угрожает либеральным ценностям западных демократий.

Правительство Германии по проблеме культурных различий имеет непреклонную позицию: Германия должна быть немецкой, а не мультикуль-турной. Ислам здесь не признан в той мере, в какой признаны «родные» для Германии католицизм и протестантизм. Представителей последних конституция наделяет особым влиянием во многих сферах общественной жизни: они освобождены от налогов, имеют доступ к СМИ, имеют свои школы и т.д. Мусульмане лишены всего этого на том основании, что они не желают обзаводиться институциональной структурой наподобие западных церквей. Для религии, которая традиционно отвергает любые формы иерархии, это требование невыполнимо. Оно же стало основной причиной недовольства немецких мусульман, прежде всего турецкого происхождения. Модель, которая получила развитие в Германии, не позволяла получить гражданство иммигрантам в третьем поколении (внукам иммигрантов) турецкого происхождения, чьим родным языком стал немецкий. Между тем немцы из бывшего СССР, которые никогда не были в Германии и едва ли говорили по-немецки, в одночасье получали гражданство. Германия всегда была иммигрантской страной, хотя немецкое правительство далеко не всегда признавало этот

1 Hugo Young. A corrosive national danger in our multicultural model: British Muslims must answer some uncomfortable questions// «The Guardian Tuesday», 2001, Nov. 6.

184

факт. Подобная позиция создавала почву для неонацистских и других расистских акций, лишь усугубляя проблему. И все же, правительство, пришедшее к власти в 1998 г., оставаясь верным этому закону, стало проводить политику, более разумную по отношению к иммигрантам. Немецкое гражданство стало более доступным, в особенности для детей иммигрантов. Вплоть до 1998 г. правительство либералов отказывалось признать за Германией статус иммигрантской страны. Но когда это революционное признание произошло, даже оппозиционные партии в парламенте поддержали новый принцип гражданства. Это не значит, что Германия станет принимать больше иммигрантов, но потребности рынка труда будут более четко согласовываться с потребностями приезжающих на работу в Германию профессионалов1.

После нефтяного кризиса правительство Нидерландов решило, что чем меньше иммигрантов, тем лучше для страны. В то же время, всячески поощряя тех, кто решил вернуться на родину, оно способствовало интеграции тех, кто решил остаться (не препятствуя переселению и их семей). Иммиграционная политика напоминала здесь французскую: принятие в гражданство после пяти лет легального проживания в стране было стимулом для активного участия во всех сферах общественной жизни. Однако в отличие от Франции, культурные различия здесь всячески приветствовались и процветали. Сегодня голландское правительство официально признает, что страна стала муль-тикультурной. В Нидерландах получила развитие так называемая консоциа-тивная форма демократии: при интеграции меньшинств им позволяется сохранять свою культурную самодостаточность, однако в парламенте при этом принимаются решения, равнозначные для всех. Процесс принятия решений здесь всегда сводился к поиску компромисса, поскольку ни одна из партий, представляющих то или иное меньшинство (римских католиков, либеральных и консервативных протестантов, социал-демократов и либералов) не бы-

1 Котельников В. Мультикультурализм для Европы: вызов иммиграции // http://antropotok.archipelag.ru

185

ла достаточно велика для того, чтобы диктовать свою волю другим. Государство никогда не могло оказать здесь приоритетной поддержки тому или иному меньшинству: в этом отношении соблюдалось абсолютное равенство. Уже в первой половине XX века католики и протестанты опекали равное количество школ и больниц. Позже по этому же принципу было поделено эфирное время на государственных теле- и радиокомпаниях. Несмотря на то, что культурные различия среди коренного населения со временем потеряли всякую значимость (особенно в сфере политики), они не утратили своей актуальности в иммигрантской среде. Не утратили они ее и для голландского правительства. Как следствие - в Нидерландах сегодня большое количество исламских и индусских школ и СМИ, содержащихся на государственные средства. Ни во Франции, ни в Германии такая ситуация невозможна.

Как и везде в Европе экономические потребности Швеции обусловили приток в страну иностранных иммигрантов, причем, прежде всего, финского происхождения. Швеция также принимала большой поток беженцев, преимущественно из бывшей Югославии. Так, в 1993 г. сюда прибыло около 59 тыс. переселенцев, из которых две трети составили именно беженцы, тогда как одна треть - родственники уже обосновавшихся здесь иммигрантов. Более половины из этих переселенцев составляли выходцы из других скандинавских стран, а около 40% - из стран за пределами Европы. Количество тех, кто прибыл в Швецию в поисках убежища, достигло пика в 1992 г. и составило 84 тыс. человек. После этого были установлены визовые и административные ограничения, которые резко сократили приток переселенцев в страну. Въезд для выходцев из бывшей Югославии, а также из Африки и Азии стал после этого труднодоступным. В 1993 г. население иностранного происхождения составило 863 тыс. (9.9 %) населения. Финское меньшинство стало той первопричиной, что вынудило шведское правительство отказаться от политики ассимиляции в пользу мультикультурализма. Возможность свободно переселяться в Швецию с семьями, обеспеченное Скандинавским культур-

186

ным договором (Nordicculturaltreaty), а также право на получение образования давало им хорошую основу для отстаивания и других своих прав. Сразу после того как эти права были им гарантированы, того же потребовали и другие меньшинства, апеллируя к социальной справедливости. Признание недостатков политики ассимиляции стало другим поводом для шведского государства благосостояния распространить доступ к своим благам на всех иммигрантов в рамках новой стратегии мультикультурализма. Утверждение муль-тикультурализма в Швеции в 1975 г. в качестве официальной политической стратегии основывалось на трех принципах: «равенства», «свободы выбора» и «партнерства». Т. Хаммер раскрывает их суть следующим образом: равенство предполагает отношение к иммигрантам на основе тех жизненных стандартов, что определяют государственную политику и в отношении к остальному населению страны. Свобода выбора предполагает возможность, как сохранять свою культурную идентичность, так и воспринимать шведскую, отдавая предпочтение любой из них. И, наконец, партнерство предполагает, что отношения меньшинств с коренным населением страны строятся на взаимовыгодной основе1.

Однако нельзя не учитывать, что и в Швеции политика мультикультурализма вынуждена отстаивать свои преимущества на фоне конкуренции за рабочие места, ужесточения налоговой политики, а также на фоне неизжитого до конца расизма и ксенофобии. И, тем не менее, равенство, партнерство и свобода выбора стали не просто лозунгом, а реальными политическими целями шведского мультикультурализма (нельзя не заметить сходство этой триады с известным лозунгом Французской революции: «Свобода, равенство и братство»). Разумеется, шведский мультикультурализм имел серьезную социально-политическую основу для своего развития - так называемый шведский социализм или общество благосостояния. Это общество, которое в сво-

1 Hammer Т. 1985. European Immigration Policy, Cambridge: Cambridge University Press, P. 33.

187

их «основных структурах придерживается свободы возможностей»1. Муль-тикультурное общество, таким образом, представляет собой такое общество, которое способно сочетать равенство возможностей с культурными различиями. Это либеральное общество, которое, преодолев социальную несправедливость капитализма, способно преодолеть и несправедливость, основанную на расизме. Однако не стоит при этом забывать, что это все же идеал, часто очень далекий от практики.

Важно отметить, что мультикультурализм в тех странах, где он стал официальной культурно-политической линией, добивается определенного результата именно как стратегия, а не благодаря каким-то краткосрочным программам. Успеха он добивается благодаря целому комплексу программ и проектов в разных сферах общественной жизни.

В Швеции, как и в странах с более глубокой историей развития муль-тикультурализма, таких как Канада и Австралия, ключевыми направлениями мультикультурной стратегии стали языковая и образовательная политика. И та, и другая направлены на то, чтобы дети иммигрантов могли изучать как язык страны их пребывания, так и их родной язык (страны происхождения их предков). Такая политика отличается, с одной стороны, от ассимиляции, которая предполагает протекционизм общегражданского языка, а, с другой стороны, от политики изоляционизма, которая, предоставляя возможности изучать родной язык, не заботится о языке общегражданском.

Все мультикультурные страны развивают педагогические практики, облегчающие изучение гражданского языка как второго и детьми, и взрослыми. Но и миноритарные языки поддерживаются здесь не столько ради сохранения культурных традиций меньшинств, сколько для их коммуникативного вовлечения в общественную жизнь страны. Именно для этого многие теле- и радиопрограммы ведутся как на гражданском, так и на миноритарных

1 Rex J. The Concept of Multi-Cultural Society // «Occasional Papers in Ethnic Relations», 1985,№ 3, Warwick: Center for Research in Ethnic Relations.

188

языках. Но никакие языковые программы и курсы сами по себе не могут обеспечить это вовлечение. Необходимы институциональные изменения, которые ставят акцент не на механизмах функционирования той или иной социальной системы, а на потребностях индивидов, которым эта система служит. Целью этих изменений должно быть достижение более явственной социальной справедливости. Именно на этой цели и ставят акцент в тех странах, где мультикультурализм стал традицией и где подчеркивается, что создание параллельных, культурных институтов (для меньшинств и для коренного населения) не решает, а только усугубляет проблему межкультурной коммуникации.

Важным моментом в преодолении социальной несправедливости является достижение равноправия в отношении трудоустройства. Австралия и Канада очень давно имеют антидискриминационные законы в этой области. В 1994 г. подобные законы были приняты и в Швеции. Жилищный вопрос и политика в этой области являются еще одним важным параметром мульти-культурной стратегии. Швеции, например, удалось избежать образования компактных и густонаселенных районов проживания этнических меньшинств, которые можно обнаружить по всей Европе1.

Как показывает опыт этой страны (как и канадский, и австралийский опыт) мультикультурализм был выбран здесь в качестве культурно-политической стратегии, после того как другие методы управления культурными различиями не оправдали себя или не удовлетворяли интересам какой-либо из сторон. Именно с вопроса о представительстве интересов меньшинств и начиналось введение в жизнь этой стратегии. Так, в 1976 г. Швеция предоставила право голосовать на местных выборах иностранным гражданам и установила программы консультаций с представителями этнических групп. Таким образом, мультикультурализм в Швеции относится к культурным различиям не как к самоценности, которую надо сохранить любой ценой, но как

1 http://antropotok.archipelag.ru/text/al 23.htm.

189

к реальности, которую нельзя избежать, но которая, тем не менее, не является чем-то противостоящим идее социального корпоративизма и интеграции.

В целом интеграционная политика имеет много общего во всех европейских странах. Система образования и рынок труда, как правило, везде являются основными сферами приложения этой политики. Как видно из обсуждавшихся примеров, несходство проявляется в отношении к культурным различиям внутри страны: с одной стороны - Франция и Германия, Нидерланды и Швеция - с другой.

С точки зрения мультикультурализма, важно не только то, какую иммиграционную политику проводит та или иная страна, но и то, как эти проблемы отражены в общественной дискуссии, и какую официальную позицию по этой проблеме высказывает правительство. Здесь наиболее характерен пример Германии. Лишь совсем недавно эта страна была официально признана иммиграционной, несмотря на то, что количество иммигрантов в последние годы вовсе не возросло. Разумеется, от того приветствуются переселенцы или отвергаются, зависит и уровень мультикультурности той или иной страны. При этом культурное разнообразие само по себе еще ни о чем не свидетельствует.

Несмотря на это, именно в Германии иммигранты лучше всего интегрированы в систему разделения труда, а в Нидерландах в этом плане, напротив, ощущаются серьезные проблемы. Несоответствие предложения и потребностей на рынке труда здесь, как и в целом в Европе, объясняется стремительным изменением структуры этого рынка за последние десятилетия: многие трудоемкие сферы производства, в которых иммигранты имели наибольшую возможность трудоустроиться, просто исчезли. В сфере услуг потребности рынка труда, напротив, возрастают с каждым днем, но здесь требуется высокий профессионализм и отличное знание языка, т.е. то, чем иммигранты далеко не всегда обладают в полной мере.

190

Пример Германии и Нидерландов иллюстрирует противоречие между краткосрочными экономическими и долгосрочными социокультурными последствиями разных иммиграционных стратегий. В Германии, где оседают лишь те иммигранты, что смогли найти себе работу, конфликты и насилие на этнической почве далеко не редкость. В Нидерландах же, предоставляющих гражданский статус независимо от каких-либо экономических параметров, такие конфликты большая редкость. Таким образом, политика исключения (Германия), противоположная политики вовлечения (Нидерланды), принося краткосрочные экономические выгоды, в долгосрочном плане может серьезно подрывать социокультурное единство нации1.

Несомненно, актуализация и развитие культурных различий обогащает общество (если относиться к разнообразию как к богатству), но нельзя не видеть и возможных отрицательных последствий этой политики, а именно того, что она способствует развитию идентификации, основанной на противопоставлении «мы - они». Сам по себе мультикультурализм не дает гарантии того, что в подобном обществе будет достигнута абсолютная толерантность, напротив, он закладывает основу для нетерпимости именно там, где проводится целевая политика по достижению толерантности. В Европе, где исторически очень сильная национальная идентификация, внутренние, культурные различия воспринимаются большинством если не негативно, то, по крайней мере, скептически. Низкий социально-экономический и политический статус этнических иммигрантов в целом по Европе - лучшее тому подтверждение.

Два основных «маркера», указывающих на принадлежность к меньшинствам в Европе, - это внешность (расовая принадлежность) и религия. Там, где правительства выделяют средства на строительство мечетей и мусульманских школ, на социальную поддержку меньшинств, как это делается

1 Денисенко М, Хараева О., Чудиновских О. Иммиграционная политика РФ и странах Запада. М., 2003. См. на сайте http://www.archipelag.ru/agenda/povestka/povestka-immigration/org_ustroistvo/England/.

191

в странах Бенилюкса, можно говорить о том, что с одной стороны, проводится политика мультикультурализма, с другой - финансируется и фиксируется культурная «инаковость», отличие этих меньшинств от большинства. Характерно, что в этой политике религия отождествляется с культурой, что само по себе довольно сомнительно. Ислам всегда воспринимался и, будет восприниматься в Европе как «другая» культура, что исторически сложилось еще во времена Крестовых походов. В результате мы становимся свидетелями злой иронии мультикультурализма, когда толерантность на уровне правительственной политики ведет к нетерпимости большинства населения к исламу в Европе. Что касается самих иммигрантов, то их религиозность обычно усиливается именно после переселения. Наиболее ярко это проявляется среди иммигрантов турецкого происхождения, которые, переселившись в Европу, обращаются к религии как источнику групповой идентификации. Подобное усиление групповой идентификации, как правило, результат ксенофобии принимающей стороны. Потеря социального статуса и враждебность большинства компенсируется теми формами идентификации, что на родине были не столь актуальны, а то и просто не нужны. Когда религиозные организации поддерживаются принимающей стороной, этот процесс только усиливается. Важно также и то, что ислам часто отождествляется с фундаментализмом. Несмотря на то, что подобная связь далека от действительности, поддержка мусульманских организаций правительствами европейских стран в этом контексте далеко не способствует установлению толерантности. Теократические государства, такие как Саудовская Аравия, Ливия и Иран, которые финансируют фундаменталистские движения в мусульманских странах, всячески способствуют утверждению ислама и в Европе, а это не может вызывать у европейцев вполне справедливого опасения .

Roosens E. Migration and caste formation in Europe: The Belgian case. Ethnic and Racial Studies, 1988,1(2), P. 207-217.

192

Мультикультурализм как многостороннее последствие иммиграционных процессов спровоцировал в Европе консервативную реакцию. Так, например, Азнар видит в нем настоящую угрозу для всей Европы. «Мультикультурализм раскалывает общество» - утверждает он1. В оправдание более жесткой иммиграционной политики он приводит следующий аргумент: «страна все равно что дом: он вмещает ограниченное количество людей, он не безграничен». Впрочем, он тут же предостерегает и от популизма в стиле Ле Пена, но сам факт его появления на французской политической арене расценивает как свидетельство того, что проблема мультикультурализма стоит очень остро перед всей Европой.

Действительно, начиная с 1970-х годов здесь стала реальностью повседневной жизни сегментация обществ по этническому и национальному признакам. Новые социальные проблемы возникли из того факта, что менталитет, религиозные и ценностные установки иммигрантов оказались существенно отличными от традиционно принятых в Европе. По мере того как в общем количестве иммигрантов росла доля выходцев из беднейших стран Африки, Азии, Ближнего Востока и Латинской Америки, раскол общества на группы, отличавшиеся по своим экономическим предпочтениям, моделям поведения, религиозным ценностям и даже языку, становился все более заметным. Как отмечает российский исследователь В. Иноземцев, либеральное демократическое общество Запада ответило на это распространением идей так называемого «мультикультурализма» (будет рассмотрен ниже), которые, как ни парадоксально, противоречат основным постулатам либеральной демократической традиции2. Продолжением этой парадоксальности оказывается тот факт, что по мере роста популярности подобных идей в обществе границы между различными этническими группами становятся все более жест-

1 Europe's centre leans to the right: The Spanish prime minister Jose Maria Aznar shares his po litical vision in an exclusive interview // «The Guardian». Tuesday. April 30, 2002.

2 Иноземцев В. Возвращение Европы. В авангарде прогресса: социальная политика в ЕС // МЭиМО. 2002. №2. С. 4.

193

кими, а конфликты между ними - все более непримиримыми и угрожающими социальной стабильности.

Чувство недоумения и неприязни вызывают у европейцев их иностранные сограждане, а тот довод, что иммиграция - одно из важнейших средств решения сложных технолого-экономических проблем в Европе, убедителен не для многих. Например, Германия, как и США, нанимает иностранных специалистов в области компьютерных технологий, но в отличие от американцев, немцы никак не используют аргумент экономической необходимости в защиту собственных иммигрантов.

В европейском общественном сознании стало принятым связывать рост преступности именно с наплывом иммигрантов. Это, а также боязнь исламского фундаментализма, привели к тому, что в последнее время все большей поддержкой у европейцев пользуются позиции крайне правых политических сил и популистов, которые в свои программные документы вносят пункт «Европа - для европейцев». Эти партии получают нарастающую поддержку избирателей на выборах различных уровней.

Для большинства европейцев вопрос о том, какой вклад делают иммигранты - позитивный или негативный - вообще не стоит. Для них очевидно одно: этот вклад изменяет привычное для них общество. А многие европейцы не желают, чтобы общество, в котором они живут, изменялось. Они скорее согласятся с идеей «крепости Европы», чем признают необходимость иммиграции и мультикультурализма, утверждающего чуждые европейскому самосознанию религии и традиции. Поддержка Ле Пена во Франции, Джорджа Нейдера в Австрии или Пима Фортейна в Голландии говорит именно об этом. Для многих, - если не для большинства, - европейцев чрезвычайно трудно расстаться с представлением о своих странах, как этнически, культурно, религиозно и т.д. однородных. Тем не менее, представления далеко не всегда соответствуют реальности. Между тем, не стоит забывать, что еще один серьезный аргумент в пользу иммиграции, а значит и мультикультура-

194

лизма состоит в том, что, принимая у себя иностранцев, многие европейские страны стремятся таким образом противостоять естественной убыли своего населения. В этой связи об иммиграции часто говорят как о средстве борьбы со старением нации.

Каждая страна характеризуется своими собственными способами интегрирования населения, вытекающими из ее политических традиций. Наряду с этим политика предоставления убежища и приема иммигрантов приобретает общий для всех стран Европейского Сообщества характер. Шенген-ские соглашения (1985 и 1990 годов) уже привели к согласованию странами-участницами условий выдачи краткосрочных виз. Амстердамский договор 1997 года (статья 73 К) предусматривает, что Совет Европы определяет иммиграционную политику в двух областях: условия въезда и пребывания (выдача странами-участницами виз и видов на жительство, в том числе и в случаях воссоединения семей), с одной стороны, и в отношении незаконной иммиграции и незаконного пребывания - с другой. В перспективе (долгосрочной) такие решения будут приниматься большинством голосов стран-участниц. Тем не менее, государства-члены сохранят возможность самостоятельно определять собственные методы формирования гражданского общества в своих странах.

Как видно из вышеизложенного материала, в настоящее время появились большие возможности для свободного проявления миграционного поведения представителей всех наций и народностей, других этнических групп. Демократизация миграционного поведения и развития национальных отношений, снятие многочисленных запретов и ограничений уже сами по себе являются огромным сдвигом в развитии взаимоотношений миграционных процессов и национальных отношений. Исследование данной проблемы позволит определить оптимальные пути и способы преодоления возникающих противоречий, поможет найти новые формы управления названными процессами, конкретизировать направления их развития и совершенствования. Ко-

195

нечно, миграционные процессы не всегда подаются регулированию, но выявить нарастающие тенденции в современной миграции, осуществить их прогнозирование, принять необходимые меры, ведущие к сдерживанию развития негативных явлений, совершенно необходимо. Для этого миграционные процессы целесообразно рассматривать во взаимосвязи с процессами, происходящими в экономике, политике, в сфере национальных отношений, социальной сфере и т.п. Осознав взаимобусловленность этих процессов, их взаимозависимость, можно прогнозировать и ту миграционную ситуацию, которая ими порождается и от них зависит.

Говоря о ситуации по рассматриваемой проблеме в ЕС в целом, необходимо отметить статью англоамериканского исследователя К.С.Смита, опубликованную в газете «Известия: The New York Times»1. Автор статьи поставил своей целью показать, как и в силу каких причин в современной Европе наблюдается возрождение проявлений национализма и антисемитизма. К.С. Смит справедливо отмечает, что в своей политической пропаганде европейские националистические партии умело эксплуатируют страхи перед иммигрантами из арабских стран. В Бельгии небольшая, но представительная группа евреев выступила в поддержку правой экстремистской партии «Фламандское дело». На последних выборах в Антверпене 5% евреев проголосовали за эту партию. Автор указанной статьи приходит к выводу о том, что этот факт отражает значительно более широкую тенденцию - переход еврейского населения Европы из левой части политического спектра в центр и его тяготение к правым партиям. В качестве причины указанной тенденции автор называет рост антисемитских настроений и некоторые формы борьбы европейских левых сил за интересы Палестины.

Ссылаясь на мнение главы лондонского благотворительного фонда «Ханадив» оказывающего поддержку европейским евреям, К.С.Смит под-

1 Смит К.С. Евреи Европы голосуют за националистов // Известия: The New York Times. 2005. 28 февраля, http://www.izvestia.ru/nyizvestia/articlel280398

196

черкивает, что такое перемещение слева направо «наблюдается стабильно в течение последних двадцати-тридцати лет». В статье также говорится о том, что в подавляющем большинстве случаев происходит переход в толерантные центристские и правоцентристские партии, а не «скачок» в крайнюю часть политического спектра, где многие националистические партии по-прежнему одинаково враждебно относятся как к евреям, так и к арабам. Именно поэтому, отмечается в статье, число евреев, примыкающих к правым экстремистам, остается незначительным.

К.С. Смит приводит следующие примеры в подтверждение своих выводов. В некоторых муниципалитетах Франции, где власть в руках коммунистов, демонстрации в поддержку Палестины прошли под антисемитскими лозунгами и плакатами с изображениями свастики. В Великобритании многие евреи, не одобряющие войну в Ираке, не приняли участия в антивоенных выступлениях, поскольку во многом эти акции были направлены против Израиля. В статье подчеркивается, что возрождение антисемитизма в современной Европе связано не только с исламским фактором. Здесь также крепнет неонацистское движение. Однако если в 1930-е годы правоцентристы относились к нацизму терпимо (либо поддерживали его), то теперь они его осуждают. Автор обращает внимание на то, что даже отдельные представители европейских крайне правых «протягивают евреям руку дружбы». Показательным является высказывание главы бельгийской партии «Фламандское дело» Филипа Девинтера: «у нас общий враг, общий фронт борьбы»; при этом Ф. Девинтер называет Израиль «форпостом сражения свободного Запада с радикальным исламом»1. Противоположной точки зрения придерживается лауреат Нобелевской премии Э.Визель, переживший ужасы Аушвица. По его мнению, евреи не должны поддерживать партии, исповедующие ксенофобию. Автор статьи приводит следующее высказывание Э.Визеля: «евреи не могут быть

1 Смит К.С. Евреи Европы голосуют за националистов // Известия: The New York Times. 28 февраля 2005 г. http://www.izvestia.ru/nyizvestia/articlel280398

197

союзниками расистов, поскольку мы знаем, кто они такие». Также в статье приводится точка зрения правоверных иудеев, которые «думают также, как другие люди, они считают что «Фламандское дело» может защитить их».

В последние годы делается многое, чтобы облегчить иностранным специалистам доступ на национальные рынки труда. Во многих странах разрешили работать супругам временных иностранных работников. В Дании и Голландии высокооплачиваемым иностранным специалистам предоставляются налоговые льготы.

Поскольку развитие единого европейского рынка очень во многом зависит от свободы передвижения и мобильности трудовых ресурсов, успех или неудача в согласовании миграционных политических практик станет своеобразной «лакмусовой бумажкой» для идеи Европы без границ.

198

<< | >>
Источник: Скорый, Роман Петрович. Основные направления иммиграционной политики в рамках Европейского Союза / Диссертация / Москва. 2006

Еще по теме §3.2. Предоставление политического убежища и статуса беженца как канал легализации: политико-правовые трудности в формировании общего подхода:

  1. §3.2. Предоставление политического убежища и статуса беженца как канал легализации: политико-правовые трудности в формировании общего подхода
- Европейское право - Международное воздушное право - Международное гуманитарное право - Международное космическое право - Международное морское право - Международное обязательственное право - Международное право охраны окружающей среды - Международное право прав человека - Международное право торговли - Международное правовое регулирование - Международное семейное право - Международное уголовное право - Международное частное право - Международное экономическое право - Международные отношения - Международный гражданский процесс - Международный коммерческий арбитраж - Мирное урегулирование международных споров - Политические проблемы международных отношений и глобального развития - Право международной безопасности - Право международной ответственности - Право международных договоров - Право международных организаций - Территория в международном праве -
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -