§ 2. Правовое регулирование государственной службы в уголовно-исполнительной системе

Правовой институт государственной службы в уголовно-испол­нительной системе представляет собой систему правовых норм, в соответствии с которыми организована служебная деятельность со­трудников учреждений и органов, исполняющих уголовные наказа­ния.

Обязательным требованием к построению системы правовых актов, в том числе регулирующих служебные отношения, является их соответствие Конституции Российской Федерации, где закрепле­ны правовые основы государственной службы в целом, которые не­обходимо учитывать в регулировании служебных отношений в сфе­ре исполнения уголовных наказаний, например, такие как равный доступ граждан к государственной службе (ч. 4 ст. 32), возможность обжаловать в суд решения и действия (или бездействия) органов го­сударственной власти и должностных лиц (ч. 2 ст. 46) и некоторые другие конституционные нормы. В целом Конституция Российской Федерации закрепляет фундаментальные положения института го­сударственной службы.

Сравнительно-правовое исследование, проведенное О. В. Ки- стриновой, свидетельствует, что в отличие от конституций ряда стран Европы, Центральной и Северной Америки Конституция Российской Федерации уделяет гораздо меньшее внимание государ­ственной службе^[22].

Так, в ряде конституций других стран сформулировано понятие государственной службы и государственных служащих. Напри­мер, развернутое определение государственных служащих дается в Конституции Панамы. Часто находит конституционное закрепле­ние в зарубежных странах порядок пенсионного обеспечения госу­дарственных служащих. Конституция Белиза посвящает данному вопросу целый подраздел, который так и называется «Пенсионное законодательство и пенсионное обеспечение государственных слу­жащих».

Наиболее урегулированным вопросом в сфере государственной службы и статуса государственных служащих является вопрос от­ветственности.

Основными видами ответственности государственных служа­щих, закрепленными в конституциях, являются гражданская, ад­министративная и уголовная. Указания на них можно встретить в конституциях Португалии, Республики Гватемала, Республики Гондурас, Мексики, Республики Эль-Сальвадор и т. д. Также встре­чаются политическая (например, в конституциях Мексики и Пор­тугалии), материальная (Мексика), дисциплинарная (Португалия) ответственность служащих и иные. Как отдельный вид ответствен­ности государственных служащих конституции ряда зарубежных стран называют отстранение от должности. Так, ст. 21 Конституции Республики Гватемала гласит, что «те государственные чиновники, работники и другие лица, которые отдают или исполняют распо­ряжения, противоречащие предписаниям... помимо санкций, уста­новленных законом, подвергаются немедленному отстранению от должности и лишению права занимать какие-либо государственные должности или посты».

Таким образом, следует согласиться с одним из предложений О. В. Кистриновой о закреплении в Конституции Российской Фе­дерации положения, регулирующего основы ответственности го­сударственных служащих. Указанное дополнение актуально и для совершенствования правового института государственной службы в уголовно-исполнительной системе.

К числу источников правового регулирования государственной службы относятся ратифицированные Российской Федерацией меж­дународные договоры (ст. 15 Конституции Российской Федерации).

Среди международных договоров, заключенных Российской Федерацией, есть такие, которые имеют отношение к функциони­рованию института государственной службы. В качестве приме­ра здесь следует указать Всеобщую декларацию прав человека от 10.12.1948 г.¹ В ст.

Пункт «с» ст. 25 Международного пакта о гражданских и поли­тических правах от 16.12.1966 г.^{[23] [24] в устанавливает, что каждый граж­данин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и нео­боснованных ограничений право и возможность допускаться в сво­ей стране на общих условиях равенства к государственной службе.}

В числе международных правовых актов следует назвать Ко­декс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17.12.1979 г.^[25], в котором закреплены важнейшие принципы служеб­ного поведения: компетентность, эффективность выполнения своих обязанностей и функций, ответственность за умелое распоряжение государственными ресурсами и ряд других.

Международные правовые акты рекомендуют назначать сотруд­ников (персонал) пенитенциарных учреждений в качестве государ­ственных служащих. Например, в п. 3 правила 46 Минимальных стандартных правил обращения с заключенными от 30.08.1955¹ установлено, что сотрудников тюремной администрации следует назначать в качестве специализированных работников тюремного управления, пользующихся статусом государственных служащих.

Согласно правилу 71 Приложения к Рекомендациям Rec (2006) 2 от 11.01.2006 «Европейские пенитенциарные правила»^{[26] [27], пенитенци­арные учреждения должны находиться в ведении государственно­го органа власти, при этом они не относятся ни к военным, ни к правоохранительным, ни к следственным органам. Таким образом, изменения в российском законодательстве, согласно которым пра­воохранительная служба перестала выделяться как отдельный вид государственной службы, соответствуют международным рекомен- дациям[28].}

В целом российское законодательство о государственной служ­бе соответствует международным принципам и стандартам право­вого регулирования данного института.

Особенности регулирования служебных отношений на служ­бе в учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания, установлены, прежде всего, законодательными актами. Особое ме­сто среди таких актов занимает Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Феде­рации»^[29]. В нем, в частности, определена система государственной службы, сформулированы понятие государственной службы, прин­ципы ее построения и функционирования.

По мнению ряда авторов, одной из проблем правового регули­рования является определение понятия «государственная служба», указанного в анализируемом федеральном законе: государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная дея­тельность граждан Российской Федерации по обеспечению испол­нения полномочий... (далее перечисляются органы и должностные лица, полномочия которых обеспечиваются). Так, А. И. Василенко, проанализировав данное определение, пришел к выводу, что «госу­дарственная служба по российскому законодательству - это не не­посредственная деятельность по реализации функций государства, как должно быть исходя из ее природы, а всего лишь обеспечитель­ная деятельность в интересах лиц, замещающих государственные должности»^[30].

Закон устанавливает следующие виды государственной службы: государственную гражданскую, военную, государственную службу иных видов. Каждый вид государственной службы подлежит ре­гулированию отдельным федеральным законом. Между тем нор­мативного акта о службе в учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания, так и не принято. Государственно-служебные отношения сотрудников уголовно-исполнительной сиситемы до сих пор в основном регулируются Положением о службе в органах вну­тренних дел Российской Федерации, которое не в полной мере учи­тывает изменения в общественных отношениях и складывающуюся социально-экономическую ситуацию.

В целях повышения эффективности правового регулирования служебной деятельности сотрудников учреждений и органов ФСИН России запланировано внесение Минюстом России законопроекта в Государственную Думу Российской Федерации. Новый федераль­ный закон, прежде всего, должен сохранить традиционные инсти­туты государственной службы в уголовно-исполнительной системе, такие как порядок присвоения специальных званий, применение к сотрудникам мер поощрения, наложение на сотрудников дисципли­нарных взысканий. В целях распространения положительного опы­та работы, профилактики снижения мотивации сотрудников, пред­упреждения коррупционных проявлений в законопроекте пред­усмотрены конкурсный порядок отбора кандидатур на замещение отдельных должностей, институт ротации руководящих кадров по истечении шести лет пребывания в замещаемой должности.

Будущий федеральный закон призван разрешить ряд проблем­ных вопросов организации служебной деятельности, в частности о взаимосвязи отдельных видов государственной службы, соотнесе­нии специальных званий с воинскими званиями и классными чина­ми федеральной государственной гражданской службы Российской Федерации^[31]. Так, включение в стаж службы в уголовно-исполни­тельной системе периодов службы в других правоохранительных органах позволило бы сотрудникам своевременно получать очеред­ные специальные звания, иметь соответствующие надбавки к окла­ду денежного содержания и пенсии.

Анализ сведений, полученных из средств массовой информа­ции, а также в ходе интервьюирования сотрудников, свидетельству­ет, что основными вопросами, обсуждаемыми в связи с запланиро­ванными изменениями законодательства, являются снижение пре­дельного возраста поступления на службу с 40 до 35 лет, увеличение предельного возраста пребывания на службе на 5 лет, изменения в исчислении выслуги лет для назначения пенсии относительно учета времени обучения по заочной форме. Данные предложения направ­лены, с одной стороны, на сохранение высококвалифицированных кадров в уголовно-исполнительной системе, которая традиционно характеризуется некомплектом личного состава, а с другой - пре­следуется цель экономии бюджетных средств.

Немаловажной проблемой правового регулирования государ­ственной службы по-прежнему остается вопрос о распростране­нии действия на служебные отношения норм трудового права (ч. 7 ст. 11 ТК РФ¹). Однако, по мнению некоторых ученых, данное по­ложение лишь отчасти приемлемо в отношении организации пу­бличной службы. Как отметил Д. В. Осинцев, «труд - категория экономическая, а служба - управленческая, то есть перед нами явно различные отрасли знания и деятельности»^{[32] [33]. Поэтому вопрос о ре­гулировании служебных отношений трудовым законодательством остается дискуссионным.}

Отдельные вопросы правового положения служащих регулиру­ют и другие федеральные законы^[34]. В целом служба в уголовно-ис­полнительной системе регулируется достаточно большим объемом законодательных актов.

Помимо законов регулирование многих вопросов государствен­ной службы, в том числе в учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания, осуществляется подзаконными нормативны- ми актами, прежде всего, указами Президента¹ и постановлениями Правительства Российской Федерации^{[35] [36].}

В сфере государственной службы действуют также ведомствен­ные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств и служб)^[37]. На основании закона и во ис­полнение указов Президента Российской Федерации и постановле­ний Правительства Российской Федерации они регулируют вопро­сы государственной службы в пределах ведомственной компетен­ции органа.

В целом необходимо отметить множественность нормативных актов, их несогласованность по отдельным вопросам, что негативно сказывается на упорядочении общественных отношений на госу­дарственной службе в уголовно-исполнительной системе, порожда­ет спорные и конфликтные ситуации на службе.