§ 5. Финансирование выборов
Модели правового регулирования. Законодательство большей части государств - участников Европейского Союза содержит нормы, регулирующие вопросы финансирования выборов в Европейский Парламент.
Исключением стали Великобритания, Венгрия, Кипр, Латвия, Швеция, ряд других государств, которые оставили эти вопросы вне рамок правового регулирования.
Законодательство остальных государств - участников Союза может быть разделено на три категории.
В первой из них предметом правового регулирования стало финансирование только из средств государственного бюджета. Так, в Словакии в 2004 г. был определен только порядок государственной финансовой поддержки тех партий, которые участвовали в выборах. Соответствующий приказ был издан Министерством внутренних дел по согласованию с Министерством финансов.
Во второй группе представлено законодательство стран (например, Эстонии и Дании), которое ограничивается вопросами финансирования избирательных кампаний за счет частных средств.
В третью группу включены те законодательные акты, которые содержат комплексное регулирование этих вопросов (Ирландия, Испания, Польша, Португалия, Словения, Франция и т.д.).
Финансирование из государственного бюджета. Законодательство тех государств - участников Европейского Союза, которые предусматривают финансирование избирательных кампаний за счет государственных средств, отличается большим разнообразием.
В некоторых странах средства, выделенные из государственного бюджета, распределяются между партиями поровну при условии, что они пользуются достаточной поддержкой избирателей. Так, в Греции они предоставляются тем партиям, которые набрали в свою поддержку не менее 1,5% голосов избирателей либо имеют своих представителей в национальном Парламенте или Европейском Парламенте.
В Ирландии кандидаты, победившие на выборах либо набравшие не менее четверти голосов от установленной квоты, имеют право на возмещение понесенных расходов в пределах 39 092,14 евро.
На Мальте каждый из зарегистрированных кандидатов имеет право получить примерно 1 400 евро на проведение избирательной кампании.
В большей части других стран объем средств, выделенных каждой из партий из государственного бюджета, зависит от того, какой поддержкой она пользуется у избирателей.
Так, в Германии право на финансовую поддержку имеют те политические партии (объединения), которые получили на выборах по меньшей мере 0,5 % голосов избирателей. При определении объема финансирования учитываются общее количество голосов избирателей, полученных партией (объединением), общий размер частных пожертвований, собранных на проведение избирательной кампании, и тд. Предельная сумма, которая может быть предоставлена государством партии (объединению), составляет 0,85 евро за каждого избирателя из 4 миллионов избирателей и 0,70 евро за каждого из следующих избирателей, проголосовавших за ее (его) список.
В Испании государство покрывает все расходы на избирательную кампанию в пределах до 18 030,36 евро за каждое депутатское место, полученное партией в Европейском Парламенте, и до 0,6 евро за каждый голос ее избирателя.
В Люксембурге те партии, которые получили более 5 % голосов избирателей, имеют право на компенсацию расходов на изготовление и рассылку одной агитационной листовки на каждого избирателя Люксембурга. Партии предоставляется также финансовая поддержка в размере:
12 500 евро - за голоса по меньшей мере 5 % избирателей;
25 000 евро - за голоса по меньшей мере 10 % избирателей; :
37 500 евро - за голоса по меньшей мере 15 % избирателей;
50 000 евро - за голоса по меньшей мере 20 % избирателей; <
74 500 евро - за голоса по меньшей мере 25 % избирателей.
Кроме того, партиям выделяется дополнительная сумма в размере 12 500 евро за каждое депутатское место, полученное в составе Европейского Парламента.
В Польше размер финансовой поддержки партии рассчитывается по следующей формуле. Количество избирателей, которые приняли участие в выборах, делится на количество депутатских мест, которое Польша имеет в Европейском Парламенте.
Затем полученная сумма умножается на количество депутатских мест, которые партия получила на выборах Европейского Парламента.В Португалии общий объем финансовой поддержки партий, которые участвуют в выборах, составляет 5000-кратный размер среднемесячной заработной платы (на дату проведения выборов 2004 г. ее размер составил 365,6 евро). Эти средства распределяются следующим образом:
20 % получают партии, которые участвовали в выборах, но не добились избрания своих кандидатов;
80 % распределяются между остальными партиями пропорционально поддержке избирателей, которую они получили на выборах*.
Во Франции те партии, списки которых получили поддержку более 3 % избирателей, имеют право на возмещение расходов на изготовление и распространение материалов предвыборной агитации.
Остальные расходы указанных партий компенсируются в пределах максимальной суммы, которая может быть потрачена на проведение избирательной кампании (по Закону от 11 апреля 2003 г.- 1 150 000 евро).
В Чехии право на финансовую поддержку государства имеют партии, которые получили не менее 1 % голосов избирателей. Размер такой поддержки определяется из расчета примерно 1 евро за 1 голос избирателя.
Предельный размер финансирования. В ряде государств - участников Союза законодательство не ограничивает возможный предел тех денежных средств, которые могут быть потрачены на проведение избирательных кампаний. Так дело обстоит, например, в Словакии, Эстонии, а также в тех государствах, которые не регулируют вопросы финансирования избирательных кампаний на выборах Европейского Парламента.
В Испании предельный размер финансирования, который партия может потратить на проведение избирательной кампании, определяется посредством умножения 0,12 евро на каждого жителя, постоянно проживающего в соответствующем избирательном округе.
В Ирландии потолок допустимых расходов установлен на уровне 230 000 евро на одного кандидата (в 1999 г. он составлял 190 461 евро).
В Литве законодательство не позволяет партии расходовать на свою избирательную кампанию сумму, которая превышает
Вышеизложенный порядок государственного финансирования был применен на выборах 2004 г.
С 2005 г. в Португалии вступает в силу новый Закон о финансировании политических партий и избирательных кампаний.1000-кратный размер среднемесячной заработной платы (в 2004 г. - примерно 340 580 евро).
В Польше максимальный размер расходов может составить примерно 0,0625 евро на одного избирателя.
В Португалии на каждого кандидата может быть израсходована сумма, не превышающая 144-кратный размер среднемесячной заработной платы (на дату проведения выборов 2004 г. ее размер составил 365,6 евро).
Во Франции законодательство требует, чтобы размер расходов каждой политической партии не превышал 1 150 000 евро.
Контроль за пожертвованиями (взносами) в пользу политических партий, депутатов и на проведение избирательных кампаний. Законодательство многих государств - участников Европейского Союза самым подробным образом регулирует вопросы, связанные с пожертвованиями (взносами) от физических и юридических лиц. В каких правовых формах это осуществляется, рассмотрим на примере Ирландии.
В Ирландии вопросы финансирования избирательных кампаний регулируются Законом о выборах 1997 г. Это - комплексный акт, который применяется при проведении президентских выборов, а также выборов в национальный Парламент и Европейский Парламент.
Статья 24 указанного Закона требует представления финансовых отчетов о полученных пожертвованиях (взносах) от депутатов Европейского Парламента, политических партий, кандидатов на выборах Европейского Парламента.
Депутаты Европейского Парламента, избранные в Ирландии, должны ежегодно не позднее 31 января представлять в Комиссию государственных служб письменные отчеты о каждом пожертвовании (взносе), полученном ими в предшествующем году, если его сумма превысила 500 фунтов. В отчете должны быть указаны сумма пожертвований (взносов), а также имя, описание и почтовый адрес дарителя.
Такие же отчеты должны ежегодно не позднее 31 марта представляться политическими партиями, если сумма полученного пожертвования в предшествующем году составила свыше 4 000 фунтов.
Кроме того, аналогичные отчеты должны быть представлены не позднее чем через 56 дней после выборов в Европейский Парламент теми кандидатами, которые участвовали в выборах, но не были избраны.
Закон о выборах 1997 г. подробно трактует понятие пожертвований (взносов). Под него подпадают:
“(і) взносы в виде денежных средств;
(ii) взносы в виде имущества или товаров;
(iii) взносы в виде предоставления права пользоваться без оплаты или иного возмещения на неопределенный или определенный срок каким-либо имуществом или товарами;
(іѵ) предоставление услуг без оплаты или иного возмещения; (ѵ) разница между рыночной ценой и ценой, уплаченной при покупке, приобретении, пользовании имуществом, товарами или услугами, если такая цена, расценки или иные формы оплаты оказываются ниже рыночной цены;
(ѵі) в случае если взнос какого-либо лица способствовал сбору пожертвований в пользу политической партии, члена одной из палат национального Парламента, депутата Европейского Парламента либо кандидатов, которые баллотировались на выборах Палаты Представителей, Сената и Европейского Парламента, - под понятие “взнос” подпадает та доля чистого дохода, которая была получена благодаря сделанному взносу при сборе средств” (пункт “а” части 2 статьи 22).
Закон делает ряд исключений. Так, под понятие пожертвований (взносов) не подпадает бесплатная рассылка по почте агитационных материалов кандидатов на выборах Европейского Парламента при соблюдении тех условий, которые установлены статьей 22 Приложения № 2 к Закону о выборах Европейского Парламента 1997 г.: не более чем одно письмо весом до 50 грамм на каждого избирателя, зарегистрированного в избирательном округе. Под понятие пожертвований (взносов) не подпадают также: выплаты, услуги либо преимущества, предоставленные за счет государственного бюджета либо бюджета Европейского Парламента или иных институтов Европейского Союза;
услуги, предоставленные частными лицами, включая предоставление транспортных средств, для политической партии, депутата или кандидата на выборах Европейского Парламента, если такие услуги были предоставлены безвозмездно и если они не выполнялись по трудовому контракту либо при осуществлении предпринимательской либо иной частной трудовой деятельности таких лиц;
публикации в газетах, журналах либо в иных периодических изданиях, а также выпуски на радио и телевидении новостей, отчетов, статей, обзоров, редакционных или иных комментариев, включая публикации писем в редакции, если такие публикации либо передачи не отличаются от других материалов, в которых затрагиваются публичные интересы, и если газеты, журналы, иные периодические издания не публикуют их с целью поддержки интересов одной политической партии, одного депутата или кандидата на выборах Европейского Парламента;
радио и телевизионные выступления от имени политической партии, депутата или кандидата на выборах Европейского Парламента (пункт “Ь” части 2 статьи 22).
Пожертвования (взносы) считаются совершенными в пользу политической партии, если они лично либо через посредников передаются в фонд политической партии, ее отделения либо дочерней организации, депутатам или кандидатам от этой партии на выборах Европейского Парламента, а также любому должностному лицу, члену или представителю партии, ее отделения либо дочерней организации.
Пожертвования (взносы) считаются совершенными в пользу депутата или кандидата на выборах Европейского Парламента, если они передаются лично или через посредников такому депутату или кандидату, его представителю либо иному лицу, которое действует от его имени (пункт “с” части 2 статьи 22).
Политические партии, депутаты или кандидаты на выборах Европейского Парламента не могут принимать анонимные пожертвования (взносы), если их сумма превышает 100 фунтов. Если такие анонимные взносы поступили, политические партии, депутаты или кандидаты на выборах Европейского Парламента должны в течение 14 дней письменно уведомить об этом Комиссию государственных служб и передать анонимный взнос Комиссии. Комиссия передает копии письменных уведомлений об анонимных взносах в обе палаты Парламента Ирландии и передает полученные денежные средства, имущество либо товары в те фонды, которые будут указаны Министром финансов (статья 23).
Для обеспечения большей финансовой прозрачности и контроля за финансированием избирательных кампаний, в Законе о выборах 1997 г. закреплены требования о том, чтобы коммерческими и профсоюзными организациями представлялись соответствующие отчеты о пожертвованиях (взносах), если их сумма в предшествующий год превысила 4 000 фунтов. Указанные отчеты включаются в общие ежегодные финансовые отчеты коммерческих и профсоюзных организаций.
Закон о выборах 1997 г. устанавливает ответственность за следующие нарушения порядка получения пожертвований (взносов):
непредставление Комиссии государственных служб уведомления об анонимных пожертвованиях (взносах) в порядке, предусмотренном статьей 23 Закона;
отказ от передачи Комиссии государственных служб таких анонимных пожертвований (взносов) либо их стоимости;
непредставление финансовых отчетов в том порядке, который предусмотрен статьей 24 Закона;
преднамеренное представление в уведомлениях или в финансовых отчетах ложной либо вводящей в заблуждение информации.
По общему правилу, виновные лица привлекаются к суду в порядке суммарного производства, и с них может быть взыскан штраф в размере до 1 000 фунтов.
К уголовной ответственности виновные лица могут быть привлечены за представление ложной либо вводящей в заблуждение информации. В этом случае суд можег назначить наказание в виде штрафа до 20 000 фунтов и (или) лишения свободы до трех лет.
В случае если финансовые отчеты не были представлены в срок, суд может, в дополнение к указанным мерам ответственности, назначить штраф до 100 фунтов за каждый день такой просрочки (статья 25 Закона).
Контролъ за расходами па проведение избирательных кампаний. Столь же жестко законодательство Ирландии контролирует расходы политических партий и кандидатов на проведение избирательных кампаний.
Закон о выборах 1997 г. разрешает партиям и кандидатам осуществлять какие-либо расходы на выборах в Европейский Парламент только после того, как они назначат своих представителей. Отаких назначениях политические партии уведомляют Комиссию государственных служб, а кандидаты - тех должностных лиц, которые отвечают за проведение выборов в соответствующем избирательном округе.
Кандидаты, а также руководители партий могут взять на себя функции таких представителей. Эти функции автоматически переходят к кандидатам и руководителям партий в случае отставки либо смерти назначенного представителя и исполняются ими до назначения нового представителя (статья 28).
Закон требует, чтобы любые контракты, в том числе трудовые, составленные как в письменной, так и в устной форме и предусматривающие расходы на проведение избирательных кампаний, заключались только представителями соответственно партий или кандидатов, если расходы по таким контрактам превышают 500 фунтов (статья 30).
Закон о выборах 1997 г. следующим образом определяет понятие расходов на проведение избирательных кампаний. К ним относятся “любые расходы:
(i) направленные на то, чтобы содействовать прямо или косвенно интересам политической партии или политической фракции, сформированной в соответствии с Регламентом Европейского Парламента, либо для представления программы либо отдельных предложений политической партии или политической группы либо возражений этой политической партии или политической группы против программы либо отдельных предложений другой политической партии, политической группы или кандидата, участвующих в выборах;
(ii) направленные на то, чтобы содействовать либо противодействовать прямо или косвенно избранию кандидата на выборах, либо обеспечивать голоса за или против кандидата, либо представлять программы или отдельные предложения кандидата, а также оценки кандидата по каким-либо вопросам, связанным с выборами, либо комментарии кандидата по поводу программы, предложений тех политических партий или других кандидатов, которые участвуют в выборах;
(iii) направленные на то, чтобы каким-либо иным образом повлиять на результаты выборов, включая расходы, понесенные политической партией или кандидатом на проведение опросов общественного мнения либо иных форм выявления мнения избирателей о выборах за 60 дней до дня их проведения” (пункт “а” части 1 статьи 31).
Под понятие расходов на проведение избирательных кампаний не подпадают:
• суммы, потраченные на уплату избирательного залога;
• расходы на копирование списков избирателей либо их части;
• расходы, понесенные в разумных пределах на питание кандидатов и тех помощников, которые помогают им на добровольных началах;
• суммы, потраченные каким-либо лицом из своих собственных средств на незначительные по сумме расходы, которые связаны с проведением выборов и не возмещаются такому лицу;
• суммы, потраченные на цели, указанные в пункте “Ь” части 2 статьи 22 Закона о выборах 1997 г. (см. выше);
• расходы, связанные с предоставлением имущества, товаров либо услуг, если такое имущество, товары и услуги были предоставлены на прошлых выборах и по ним были представлены отчеты (пункт “Ь” части 1 статьи 31).
Если имущество, товары или услуги были предоставлены безвозмездно либо по цене ниже рыночной, такое имущество, товары и услуги должны включаться в состав расходов на проведение избирательных кампаний и учитываться по коммерческим ценам (часть 2 сгатьи 32).
Должны учитываться все расходы, в том числе те, которые были понесены до издания указа о проведении выборов в Европейский Парламент (часть 3 статьи 32).
Каждый платеж, совершенный на сумму свыше 100 фунтов, должен подтверждаться счетами либо иными финансовыми документами (часть 9 статьи 32).
Общая сумма расходов на избирательную кампанию, как отмечалось выше, не может превысить сумму, эквивалентную 230 000 евро на одного кандидата. Если она превышена, политические партии и кандидаты лишаются права на возмещение государством понесенных ими расходов на ту сумму, которая превысила установленный Законом предел (статья 40).
Отчеты о расходах на избирательную кампанию должны быть представлены в Комиссию государственных служб в течение 56 дней после проведения выборов представителями тех партий и кандидатов, которые участвовали в выборах (часть 1 статьи 36). Указанные отчеты составляются по форме, утвержденной Комиссией, на основе имеющихся финансовых документов. К отчету должно быть приложено заявление представителя партии или кандидата о том, что представленные данные являются, по его оценке и мнению, точными и что им были предприняты все необходимые меры к тому, чтобы обеспечить точность представленных данных (части 2 и 3 статьи 36).
Комиссия государственных служб направляет копии отчетов о расходах на избирательную кампанию в обе палаты Парламента Ирландии (статья 37).
При выявлении нарушений порядка финансирования выборов, ошибок и недостоверных данных в отчетах, виновные лица привлекаются к ответственности. От ответственности освобождаются те представители партий или кандидатов, которые могут доказать, что они действовали добросовестно, что они не одобряли и не знали о нарушениях, допущенных другими лицами (раздел 2 статьи 38). К виновным лицам применяются те же меры наказания, что и в случае нарушений порядка получения пожертвований (взносов).
В дни, когда рукопись этой книги готовилась к изданию, проходил сложный процесс ратификации проекта Конституции Европейского Союза. В настоящее время трудно оценить, насколько успешно он завершится, поскольку для вступления Конституции в силу необходимо, чтобы она была утверждена парламентами либо избирателями всех 25 государств - участников Союза. Решить эту задачу непросто с учетом той мощной и решительной оппозиции, которая существует в ряде государств, в том числе в Великобритании, Дании, Чехии.
В существующих условиях возможны три сценария развития событий:
• вступление Конституции в силу во всех 25 государствах - участниках Союза;
• вступление Конституции в силу в тех государствах, которые одобрят ее принятие;
• отказ от Конституции в результате ее отклонения одним либо несколькими государствами - участниками Союза.
Наиболее вероятен один из первых двух сценариев: Конституция вступит в силу либо на всей территории Европейского Союза, либо в тех государствах, где она будет одобрена. Отклонение Конституции вряд ли возможно с учетом ряда обстоятельств. Население практически всех государств Союза рассчитывает, что с ее принятием наступит эпоха экономического благоденствия. Конституцию Европейского Союза поддерживает большая часть существующих политических партий. Сторонники принятия Конституции проводят искусно скоординированную агитационную кампанию.
Несомненно, с принятием Конституции в законодательство о выборах Европейского Парламента будут внесены определенные изменения.
Прежде всего, они коснутся норм представительства государств - участников Союза. Согласно проекту Конституции, общий состав Европейского Парламента не должен превышать 750 депутатов (в настоящее время в Парламент избираются 732 депутата). От каждого государства будут избираться не менее 6 и не более 96 представителей (на данный момент соответственно 5 и 99).
Отметим также изменение статуса депутатов Европейского Парламента. Они рассматриваются как “представители граждан Союза”. Тем самым проект Конституции подчеркивает, что они представляют не отдельные государства, а население Европы в целом.
Во всем остальном каких-либо существенных изменений проект Конституции не предусматривает. Как и прежде, законодательство о выборах Европейского Парламента остается в основном в ведении отдельных государств - участников Союза. Роль Европейского Союза ограничивается главным образом установлением общих принципов избирательного права.
Предусмотрено, что депутаты Европейского Парламента будут, как и сейчас, избираться на пять лет “на прямых всеобщих выборах при свободном и тайном голосовании”. Сохранено общее требование о пропорциональном представительстве. Остается в силе принцип нисходящей пропорции в представительстве населения государств - участников Союза.
При разработке проекта Конституции Европейского Союза предложения о радикальном изменении избирательной системы были отвергнуты, что стало следствием не только признания достоинств существующей системы, но и нежелания менять хорошо отлаженный механизм выборов Европейского Парламента.
И последнее, что хотелось бы отметить в этой книге. Правовое регулирование выборов в Европейский Парламент может послужить образцом (критерием оценки) при реформировании существующих либо учреждении новых представительных органов Содружества Независимых Государств, а также иных межгосударственных образований, действующих на постсоветском пространстве. Как уже говорилось, оно удачно сочетает международно-правовые стандарты, нормы права Европейского Союза и отдельных государств - участников Союза. Конечно, далеко не все из этого опыта может быть воспринято. Но в этом как раз и состоит искусство политики: использовать самое ценное из опыта других и не повторять совершенные ими ошибки.
Еще по теме § 5. Финансирование выборов:
- §10. Финансирование выборов и референдума в Российской Федерации
- 1. Виды финансирования выборов и пути решения данной проблемы
- Финансовое обеспечение выборов в Российской Федерации
- Уголовная ответственность за нарушение законодательства о выборах и избирательных прав граждан
- 1.2. Выборы как механизм формирования новых законодательных органов государственной власти в субъектах РФ.
- § 1. Особенности организации и проведения муниципальных выборов во вновь образованных муниципальных образованиях
- Тема 6. Порядок финансирования выборов
- § 1. Становления института финансирования выборов
- § 2. Законодательные изменения в сфере финансирования избирательных правоотношений
- § 3. Административная ответственность за нарушение порядка финансирования выборов
- Финансирование выборов
- Финансирования выборов: понятие и принципы правового регулирования
- Приложение 1 Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств1
- 2.4. Обязательность и периодичность проведения выборов
- 1. Выборы как форма народовластия в Российской Федерации