Финансовое обеспечение выборов в Российской Федерации

Целью изучения темы является рассмотрение порядка финансирования выборов и избирательных кампаний кандидатов в депутаты.

Изучив тему 6, студент должен знать: •

механизм финансирования выборов и избирательных кампаний депутатов, законодательство, регулирующее финансовое обеспечение выборов;

уметь: •

анализировать создание финансовых фондов кандидатов в депутаты, источники поступления средств в избирательные фонды, порядок расходования средств и финансовой отчетности по избирательным фондам;

приобрести навыки: •

анализа нормативных актов, регулирующих финансирование выборов и избирательных кампаний депутатов;

акцентировать внимание на понятиях: •

финансирование, финансирование политических партий, финансирование выборов, финансирование избирательных кампаний кандидатов, источники финансирования, избирательные фонды, открытие специальных финансовых счетов, порядок расходования средств избирательного фонда, финансовая отчетность кандидата, порядок закрытия финансовых счетов, избирательный залог, контрольно-ревизионные службы.

161 6.1.

Понятие финансирования выборов. 6.2.

Понятие финансирования избирательных кампаний депутатов. 6.3.

Избирательные фонды кандидатов. 6.4.

Открытие финансовых счетов кандидатов. 6.5.

Структура избирательных фондов кандидатов. 6.6.

Требования к образованию избирательного фонда кандидатов. 6.7.

Источники финансирования избирательных фондов кандидатов. 6.8.

Избирательный залог. 6.9.

Финансовые отчеты кандидатов в депутаты. 6.10.

Финансирование политических партий как субъектов избирательного процесса.

Одной из сложных и до конца не урегулированных проблем на сегодня является механизм, связанный с финансированием выборов и референдума. Не уточнен категориальный аппарат: в литературе до сих пор употребляют разные понятия, характеризуя данный институт, например «финансирование избирательных кампаний», «финансирование предвыборной агитации», «политическое финансирование» и т.д.103

Недостаточно проработаны вопросы с финансовым обеспечением подготовки выборов, порядком создания избирательных фондов и фондов референдума, порядком расходования средств избирательных фондов, нуждается в совершенствовании механизм деятельности контрольно-ревизионных служб и т.д.

Соответствующие главы имеются в учебной литературе108.

Жесткая опека со стороны администраций и парткомов и не менее жесткое курирование со стороны местных райсполкомов и облисполкомов - вот характерные черты в деятельности избирательных комиссий в 1998-1990 гг., которые даже не имели своих банковских счетов (например, окружные комиссии на выборах народных депутатов РСФСР в 1990 году). Незначительные средства, которые переводились им ЦИК, шли на счета райсполкомов, правда, особой строкой.

Союзным и республиканским законодательством предусматривалось, что предприятия, учреждения, организации и государственные органы бесплатно предоставляют в распоряжение избирательных комиссий помещения и оборудование, необходимое для организации выборов (см., например, ст. 12 Закона СССР «О выборах народных депутатов СССР109). В РСФСР эти органы должны были выделять еще и транспорт. Но реальное участие предприятий и организаций в финансово-материальном обеспечении выборов было еще большим, достаточно назвать широко распространенное выделение сотрудников в их рабочее время для помощи избирательным комиссиям110, а в день выборов формировались бригады дежурных «на буквах», которые регистрировали избирателей и выдавали им бюллетени. Поскольку выборы проходили в воскресенье, то за выход на эту работу (например, дежурство «на буквах» в участковой избирательной комиссии) данные лица получали двойную оплату.

Примерно схожая ситуация была и в вышестоящих избирательных комиссиях, где добавлялись еще организационные моменты, связанные с обучением, совещаниями, заседаниями, командировочными, расходами почтово-телеграфными и т.д. Несмотря на то, что отчасти эти расходы закладывались и в смету государственного финансирования организации выборов111, основная часть этих услуг производилась все-таки на безвозмездной основе, за счет тех же предприятий и организаций, в том числе и райисполкомов, облисполкомов. И неслучайно такая практика безвозмездности в финансово-материальном обеспечении выборов вызывала много вопросов, а некоторые авторы указывали, что нормы законов о безвозмездной помощи избирательным комиссиям в немалой степени устарели112.

Но, тем не менее, денежные средства на расходы, связанные с организацией выборов и предвыборной агитацией выделялись из бюджета союзных республик. В то же время в некоторых республиках бывшего СССР, например в Грузии, Эстонии, вводился особый порядок финансирования предвыборной агитации, заключавшийся в том, что граждане вместе с трудовыми коллективами предприятий, организаций и общественные движения могли вносить свои средства (Эстония) и наряду с государственным финансированием, самостоятельно участвующие в выборах партии, избирательные блоки и независимые кандидаты могли создавать свои избирательные фонды, используя свои средства, пожертвования граждан, трудовых коллективов, общественных организаций и движений (Грузия). Кроме этого, впервые в СССР ЦИК Грузии своим Постановлением от 12 октября 1990 г.

политической партии (блока партий)113. Как показал опыт, это имело дальнейшее значение не только для Грузии, но и для совершенствования избирательных систем, в части финансирования выборов, всех бывших союзных республик, в том числе и РСФСР, теперь самостоятельных государств.

Стоит отметить, что впервые в электоральной практике нашего государства тех лет наметился различный порядок финансирования организации выборов и предвыборной агитации.

Организационные расходы по выборам имели традиционные источники финансирования, как это сложилось в предшествующий период советских выборов, и регулировались соответствующим государственным актом114. Эти средства включали расходы на функционирование участковых, районных, городских избирательных комиссий, а также окружных избирательных комиссий (территориальных и национально-территориальных), в т.ч. и на выплату в этих комиссиях заработной платы освобожденному члену комиссии на 3 месяца, выплаты заработной платы кандидатам в народные депутаты, их доверенным лицам. Так же предусматривалось выделение средств исполкомам различного уровня. Интересно, что данные расходы предусмотрены были и для изготовления кабин и ящиков (урн) для голосования, но они поступали только на каждый третий избирательный участок и то при соответствующем оформлении необходимых документов и по согласованию с окружной избирательной комиссией.

Важными оказались вопросы финансирования самой предвыборной агитации. Как отмечал А.Е. Постников, до 1989 года вопросы финансирования агитации, как и сама агитация, мало тревожили умы избирателей. В самом деле, агитация при отсутствии альтернативных кандидатов так же бессмысленна, как реклама товаров при их распределении по карточкам115. Естественно предвыборная агитация альтернативных кандидатов потребовала дополнительных средств, которые во многом превосходили те незначительные средства, которые закладывались в орграсходы избирательных комиссий на печатание листовок и плакатов, поэтому складывалась практика опять же безвозмездных расходов со стороны предприятий и организаций на ведение предвыборной агитации альтернативных кандидатов, правда с одним уточнением, что такая помощь оказывалась предприятиями и организациями конкретным кандидатам в народные депутаты, в которых они были заинтересованы.

Однако уже при выборах народных депутатов СССР в 1989 году наметилась явная коллизия норм закона о выборах народных депутатов СССР116. С одной стороны, действовала норма статьи 47, по которой трудовым коллективам, избирателям по месту жительства и общественным организациям, выдвинувшим кандидатов в депутаты, предоставлялось право беспрепятственной агитации за своих кандидатов. С другой стороны, в соответствии со ст. 12, расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов народных депутатов СССР, производятся за счет государства. Сами же кандидаты в народные депутаты СССР и избиратели не несут расходов, связанных с подготовкой и проведением выборов.

Таким образом, получалось, что «право беспрепятственной агитации за своих кандидатов» на самом деле ограничивалось невозможностью финансировать эту агитацию. Данное противоречие было характерно и для закона о выборах народных депутатов РСФСР117 (коллизия норм ст. 13 и 40) на что обращал внимание А.Е. Постников.

Это противоречие не было разрешено и созданием единых фондов окружных избирательных комиссий, в которых должны были быть аккумулированы как государственные средства, так и средства тех предприятий и организаций, которые хотели оказать финансовую помощь «своему» кандидату. Но распорядителем этого фонда являлась сама избирательная комиссия, которая, в соответствии с разъяснением ЦИК РСФСР, должна была расходовать допол-

нительные средства так, чтобы были созданы одинаковые условия для каждого кандидата. Естественно, это касалось и тех кандидатов, в адрес которых средства не поступали. Конечно же, такая практика была абсурдна с самого начала и фактически средства от предприятий в т.н.

Электоральный опыт избирательных кампаний 1989/1990 гг. показал, что система исключительного государственного финансирования предвыборной агитации себя изживает и что источники ее финансирования станут более разнообразными. Естественно в повестку дня были поставлены и вопросы нормативного совершенствования порядка финансирования и выборов, и предвыборной агитации, в том числе и путем создания избирательных фондов.

В межвыборной период (с кампании 1989/1990 г. до октября 1993 г.) была проделана значительная работа по осмыслению опыта избирательных кампаний 1989/1990 г. в том числе и в части финансирования выборов. Законодатель взял курс на различие понятий «финансирование выборов» и «финансирование предвыборной кампании», в т.ч. предвыборной агитации, через специально созданные избирательные фонды кандидатов. Вначале эти нормы появились в ряде инициированных авторских проектов законов118, а затем получили легальное закрепление в избирательных актах119. Так, например, в ч. 2 ст. 6 Положения о выборах депутатов Государственной Думы появилась норма, по которой для финансирования предвыборной кампании кандидаты в депутаты и избирательные объединения вправе использовать собственные средства и добровольные пожертвования120. Аналогичная норма была закреплена и в Положении о выборах Совета Федерации (ч.2 ст. 6)121. Однако в этих нормах ничего не говорилось об избирательных фондах, порядке их организации, источниках финансирования, учете поступлений и расходования денежных средств. Этот пробел был восполнен инструкциями ЦИК по вопросам финансирования выборов122.

Так, Постановлением ЦИК от 27 октября 1993 года были утверждены два инструктивных письма о денежных средствах избирательных комиссий и фондов по выборам в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания РФ в 1993 году, где впервые закреплялось и понятие избирательных фондов123. В первом письме регламентировались вопросы, связанные с денежными расходами избирательных комиссий, в том числе: открытие счетов, расходование средств, контроль, учет средств, выделенных на проведение выборов, отчетность. В соответствии с Указом Президента РФ от 7 декабря 1993 года, на денежные средства, использовавшихся при организации выборов и проведении предвыборной агитации, были распространены налоговые льготы124.

При анализе данного Письма ЦИК РФ обращал на себя внимание тот факт, что, в соответствии с п. 1 первого раздела, средства на финансовое обеспечение выборов направлялись ЦИК РФ не в избирательные комиссии, а в соответствующие исполнительные ор- ганы125, как это собственно было в предыдущие избирательные кампании. Исполнительные органы перечисляли средства для окружных избирательных комиссий. Но, как следовало из абз. 2 п. 4, исполнительные органы могли как увеличить размер выделяемых средств окружной комиссии, так и уменьшить126 его, т.е. финансовое

обеспечение работы избирательных комиссий ставилось под жесткий контроль исполнительной власти, как это было при советской власти, правда, тогда избирательные комиссии не имели даже самостоятельных счетов. В этом плане не совсем можно согласиться с оценкой А.Е. Постникова, по которой все-таки удалось отойти от прежней практики, когда роль избирательных комиссий в распределении и контроле за использованием денежных средств была незначительна, а соответствующими бюджетными средствами по утвержденным нормативам фактически распоряжались финансовые органы127. Наверное, такой вывод выглядит очень оптимистичным.

Чтобы изменить ситуацию, надо было формировать органы избирательной власти как самостоятельные, придав им статус юридического лица и наделив соответствующими полномочиями, что собственно и начало внедрятся в электоральную практику со становлением обновленного избирательного законодательства на основе Конституции РФ 1993 года128.

Во втором письме впервые в электоральной практике России вводился институт избирательных фондов129. В нем шла речь непосредственно об избирательных фондах избирательных объединений и кандидатов в депутаты; закреплялись вопросы источников формирования фондов; устанавливались запреты на пожертвования от отдельных юридических лиц; оговаривались: •

суммы пожертвования от физических и юридических лиц; •

порядок открытия временного счета в банке для формирования и использования своего избирательного фонда; •

полномочия лиц, уполномоченных распоряжаться средствами избирательного фонда; •

целевое использование денежных средств избирательных фондов, выделяемых из средств избирательных комиссий; •

ведение учета поступления средств избирательного фонда; •

реестр расходов; •

порядок закрытия счетов в банке, представления информации в избирательные комиссии о поступивших на счет средствах и их расходовании; •

возврат средств, полученных и не использованных; • ответственность за правильность перечислений и целевое расходование средств; •

порядок предоставления, структура и форма финансового отчета.

Вместе с тем, как следовало из абз. 1 п. 4 Письма ЦИК РФ «приобреталось право» на открытие избирательного фонда, а в соответствии с п. 5 кандидат в депутаты «может открыть» избирательный фонд. Таким образом, создание избирательных фондов первоначально было правом, а не обязанностью, а финансирование предвыборной агитации могло проходить и помимо избирательных фондов с использованием собственных средств и добровольных пожертвований (п. 2 Положения о выборах депутатов Государственной Думы)130.

Ситуация была изменена с принятием первого фундаментального акта в избирательном законодательстве на основе новой Конституции РФ Закона «Об основных гарантиях избирательных прав»131. В соответствии с абз. 7 ст. 28, в целях предвыборной агитации допускается использование только денежных средств, перечисленных в избирательные фонды.

Законом устанавливались источники формирования избирательных фондов. Это: 1.

средства, выделенные избирательному объединению или кандидату в равных размерах на предвыборную агитацию соответствующей избирательной комиссией; 2.

собственные средства избирательного объединения или кандидата, за исключением случаев, когда указанные средства имеют иностранные источники; 3.

средства, выделенные кандидату выдвинувшим его избирательным объединением; 4.

добровольные пожертвования физических и юридических лиц.

Законодатель счел необходимым закрепить и перечень субъектов, которые не допускались к добровольному пожертвованию средств. Это:

- иностранные государства, организации и граждане; -

российские юридические лица с иностранным участием, если доля иностранного капитала превышает 30%; -

международные организации; -

государственные организации и учреждения, органы местного самоуправления и религиозные объединения.

По сравнению с аналогичными запретами Инструктивного письма ЦИК РФ 1993 года132, законодатель скорректировал данный перечень. Во-первых, смягчил запрет по второй позиции, т.е. не допускались к добровольным пожертвованиям не все российские юридические лица с иностранным участием (что закреплялось в Инструктивном письме ЦИК РФ 1993 года), а только те, где доля иностранного капитала превышала 30%. Во-вторых, из третьей позиции исключены были международные общественные объединения. В- третьих, была введена новая, четвертая позиция с перечнем субъектов, которым запрещалось делать пожертвования в избирательные фонды - государственные организации и учреждения, органы местного самоуправления и религиозные объединения.

В законе в бланкетной форме нормы закреплялось положение, связанное с установлением предельных размеров средств, перечисляемых в избирательные фонды, что должно быть урегулировано соответствующими федеральными законами. Так, например, по Закону «О выборах депутатов Госдумы» 1995 года133, размер пожертвования физического лица в избирательный фонд кандидата в депутаты не мог превышать более чем в 20 раз минимальный размер оплаты труда, установленный на день назначения выборов, в фонд избирательного объединения - в 30 раз. А размер пожертвования юридического лица не мог превышать МРОТ соответственно 200 и 2000 раз (ст. 52).

Законом «О гарантиях избирательных прав» 1997 года, в редакции 1999 года134, подтверждалось исключительное бюджетное финансирование всех расходов по подготовке выборов и референдума. Законом впервые было предусмотрено финансирование в межвыборный период. Так, допустим, в федеральном бюджете за 1999 год в строке «Прочие расходы» были предусмотрены позиции по обеспечению деятельности ЦИК РФ и ее аппарата, обеспечению деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, проведению выборов и референдумов, а также на целевые программы135. Также водилась норма об обязанности избирательных комиссий представлять законодательным (представительным) органам государственной власти и представительным органам местного самоуправления финансовые отчеты о расходовании бюджетных средств на выборы и референдум (п. 6 ст. 46). Кроме того, избирательные комиссии, имеющие статус юридического лица, обязаны были представлять отчетность в соответствии с требованиями гражданского законодательства.

Значительной регламентации подверглись статьи об избирательных фондах. Законом была подтверждена обязанность кандидатов в депутаты136, избирательных объединений и блоков создавать избирательные фонды (п. 1 ст. 47). Вместе с исчерпывающим перечнем источников средств избирательного фонда, законодатель значительно расширил список лиц (физических и юридических) которым запрещено вносить пожертвования в избирательные фонды, в том числе и лицам, не достигших, совершеннолетия (п. 3 ст. 47). Дано определение «анонимное пожертвование». Обращает на себя внимание и запрет на внесение юридическими лицами пожертвования, если они зарегистрированы менее, чем за год до дня голосования. Законодатель счел необходимым подчеркнуть необходимость целевого назначения средств избирательного фонда. Впервые в электоральной практике современной России был введен институт избирательного залога, который должен выплачиваться только из средств избирательного фонда; он вносится на специальный счет,

открываемый ЦИК РФ. Значительной регламентации подверглась также деятельность контрольно-ревизионной службы (ст. 48).

В действующем ныне Законе «Об основных гарантиях избирательных прав»137 законодатель пошел по пути еще более значительной регламентации финансирования выборов. Тщательно прописаны многие позиции финансового обеспечения подготовки и проведения выборов и референдума. Правда, и в новом законе отсутствует легальное закрепление понятия финансирования выборов. В этом плане мы можем согласиться Е.И. Колюшиным, что финансирование выборов - широкое по содержанию понятие, включающее в себя финансовое и материальное обеспечение организации и проведения выборов, избирательных кампаний кандидатов, политических партий и избирательных объединений138.

Но мы не стали бы исключать из определения и процессуальное обеспечение, а также гарантированности и ответственности при обеспечении финансирование выборов. В этом плане нами и рассматриваются проблемы финансирования выборов по действующему законодательству.

Так, в соответствии со ст. 57 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав», расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня в Российской Федерации, эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов выборов и избирателей, производятся избирательными комиссиями за счет средств, выделенных на эти цели из соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета).

Расходы, связанные с проведением референдума Российской Федерации, осуществляются за счет средств, выделенных из федерального бюджета на указанные цели139. Расходы, связанные с прове- дением иных референдумов, - за счет средств, выделенных соответственно из бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета на указанные цели. При этом за счет средств, выделенных комиссиям соответственно из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, до официального опубликования решения о назначении референдума производятся только расходы комиссий, связанные с проведением проверки подписей, собранных в поддержку инициативы проведения референдума. В законе впервые с учетом потребностей практики определяется, что расходы соответствующих комиссий, связанные с проведением проверки подписей, собранных в поддержку инициативы проведения референдума, могут производиться до официального опубликования решения о назначении референдума за счет средств, выделяемых этим комиссиям в текущем году из соответствующего бюджета.

Стоит обратить внимание, что ассигнования на подготовку и проведение выборов и референдумов предусматриваются отдельной строкой в соответствующем бюджете на очередной финансовый год. Главными распорядителями средств, предусмотренных в соответствующих бюджетах на проведение выборов и референдумов, являются комиссии, организующие выборы и референдумы, финансирование которых осуществляется в десятидневный срок со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов, официального опубликования решения о назначении референдума. Т.е. законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти обязаны осуществлять финансирование комиссий, организующих выборы и референдумы, в десятидневный срок со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, официального опубликования решения о назначении референдума.

Вместе с тем финансовая помощь со стороны этих органов оказывается и кандидатам, и избирательным объединением. Причем она может быть как в денежной, так и в натуральном форме: предоставление бесплатного эфирного времени в государственных СМИ, бесплатная или льготная почтовая рассылка, бесплатное использование залов или иных помещений для проведения встреч с

ЦИК РФ, другим избирательным комиссиям, комиссиям референдума, утвержденную постановлением ЦИК РФ от 25 августа 2003 г. №21/151-4

175

избирателями, предоставление неоплачиваемого места в СМИ для политической рекламы, использование уличных щитов140 и т.д. В нашей литературе принято в этом случае говорить о прямом и косвенном финансировании выборов2

Законодатель уделил особое внимание отчетам ЦИК РФ, избирательных комиссий субъектов РФ, избирательных комиссий муниципальных образований о расходовании бюджетных средств на выборы, референдум. Они представляются соответственно в палаты Федерального Собрания Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ представительные органы местного самоуправления. Председатели комиссий распоряжаются денежными средствами, выделенными на подготовку и проведение выборов, референдума, и несут ответственность за соответствие финансовых документов решениям комиссий по финансовым вопросам и за представление отчетов о расходовании указанных средств в том порядке и те сроки, которые установлены законом.

Что касается порядка открытия и ведения счетов3, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных из федерального бюджета ЦИК РФ, другим комиссиям на подготовку и проведение выборов в федеральные органы государственной власти, референдума Российской Федерации, эксплуатацию и развитие средств автоматизации, обучение организаторов выборов и избирателей и обеспечение деятельности избирательных комиссий, то он устанавливается ЦИК РФ по согласованию с Центральным банком РФ. Порядок открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных из бюджета субъекта РФ, местного бюджета избирательной комиссии субъекта РФ, другим комиссиям на подготовку и проведение выборов в органы государственной власти субъекта РФ, в органы местного самоуправления, референдума субъекта РФ, местного референдума, эксплуатацию и развитие средств автоматизации, обучение организаторов выборов и избирателей и обеспечение деятельности комиссий устанавливается избирательной комиссией субъекта РФ по согласованию с главным управлением (национальным банком) ЦИК РФ в субъекте РФ.

Необходимо обратить внимание, что участковые избирательные комиссии не имеют собственных счетов, получая только наличные средства в территориальных либо окружных избирательных комиссиях. Но вышестоящими избирательными комиссиями расходуются значительные средства на обеспечение деятельности участковых избирательных комиссий141. Хотя во многом деятельность участковых избирательных комиссий осуществляется на безвозмездной основе142.

Таким образом, комиссии, организующие выборы, референдум, устанавливают для комиссий всех уровней порядок распределения средств, выделенных им на выборы, референдум, сроки перечисления средств и утверждения расходов по видам в соответствии с бюджетной классификацией РФ. В инструкции также устанавливается порядок учета денежных средств и формы отчетности для комиссий каждого уровня по утвержденным видам расходов.

Что касается порядка создания избирательных фондов, фондов референдума143, то законодатель уже традиционно дает его подробную характеристику, при этом расширяя диапазон правовой регламентации. Однако стоит отметить, что легальное понятие избирательного фонда отсутствует. В литературе избирательный фонд определяется как публично-правовое образование, имеющее строго целевое назначение и временный характер. Это денежные средства на специальном избирательном счете кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, которые

аккумулируются и расходуются в установленном избирательным законодательством порядке144.

Кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании в период после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) до их регистрации этой избирательной комиссией. При этом было подчеркнуто, что законом субъекта РФ может быть установлено, что на выборах в органы местного самоуправления при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более 5 тысяч избирателей) создание кандидатом избирательного фонда необязательно при условии, что финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится. В этом случае кандидат уведомляет соответствующую избирательную комиссию об указанных обстоятельствах. Избирательные объединения, выдвинувшие списки кандидатов, для финансирования своей избирательной кампании обязаны создавать избирательные фонды после регистрации их уполномоченных представителей, в том числе по финансовым вопросам, соответствующими избирательными комиссиями.

Стоит обратить внимание на то, что в России не так жестко определяется статус уполномоченного представителя по финансовым вопросам, в сравнении, например, с институтом доверенных лиц при финансировании избирательных кампаний в большинстве зарубежных стран или с институтом специального «казначея» в ряде стран. На таких лицах лежит полная ответственность за финансовую сторону предвыборной кампании и кандидат фактически не участвует в регулировании расхода денежных средств, поскольку от его имении этим вопросом занимается его доверитель, или «казначей», что, впрочем, не снимает ответственности и с самого кандидата. В некоторых странах принята концепция представительства кандидатов (Австралия, Великобритания, Канада, Ирландия США) с довольно развитой нормативной частью регулирования деятельности доверенных лиц по финансовым вопросам («казначеев»), которые, кстати, могут назначать своих уполномоченных. Никто кроме «казначея» или уполномоченного им не может осуществлять платежи, в том числе и сам кандидат, минуя доверенное лицо кандидата («казначея» или им уполномоченного) по финансовым вопросам145.

Впервые в законе закрепляется положение, что инициативная группа по проведению референдума обязана создать собственный фонд для финансирования своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме. Законом субъекта Российской Федерации может быть установлено, что при выдвижении инициативы проведения местного референдума при определенном числе участников референдума на территории соответствующего муниципального образования (но не более 5 тысяч участников референдума) создание инициативной группой референдума фонда референдума необязательно при условии, что ею не производится финансирование подготовки и проведения референдума.

Предельный размер расходования средств фонда референдума, источники его формирования и предельный размер пожертвований и перечислений в фонд референдума устанавливаются законом. Закон субъекта Российской Федерации, регулирующий подготовку и проведение референдума, должен предусматривать возможность создания фондов референдума иными группами участников референдума, в том числе для агитации против проведения референдума, участия в референдуме, против вопросов, выносимых на референдум. На указанные фонды распространяются правила, установленные Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав» для фонда референдума, созданного инициативной группой по проведению референдума.

Следует отметить, что сейчас кандидаты вправе, а избирательные объединения, инициативная группа по проведению референдума обязаны назначать уполномоченных представителей по финансовым вопросам. Регистрация уполномоченных представителей по финансовым вопросам осуществляется комиссиями в порядке, установленном законом. Для кандидатов, баллотирующихся только в составе списка кандидатов, выдвинутого избирательным и) юридическим лицам, имеющим государственную и (или) муниципальную долю в уставном (складочном) капитале, превышающую 30% на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов, официального опубликования решения о назначении референдума;

к) организациям, учрежденным государственными и муниципальными органами, а также организациям, учрежденным юридическими лицами, указанными выше в подпунктах «д» и «и»;

л) воинским частям, военным учреждениям и организациям, правоохранительным органам;

м) благотворительным организациям, религиозным объединениям и учрежденным ими организациям;

н) анонимным жертвователям (гражданин рассматривается как анонимный жертвователь, если им не указано любое из следующих сведений: фамилия, имя, отчество, адрес места жительства или если им указаны недостоверные сведения о себе; юридическое лицо рассматривается как анонимный жертвователь, если им не указано любое из следующих сведений: идентификационный номер налогоплательщика, название, банковские реквизиты или если указаны недостоверные сведения);

о) юридическим лицам, зарегистрированным менее чем за один год до дня голосования на выборах, референдуме.

Гражданин при внесении пожертвования указывает в платежном документе следующие сведения о себе: фамилию, имя, отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его документа, информацию о гражданстве.

П.7 ст.58 впервые фиксирует единый для всех выборов перечень сведений о гражданине-жертвователе. Ранее Федеральный закон «О гарантиях избирательных прав» не содержал позитивного перечня, он закреплялся путем перечисления тех сведений о жертвователе, отсутствие которых влечет его анонимность. Однако указание только фамилии, имени и отчества, адреса места жительства и даты рождения не позволяло выявить, например, пожертвования со стороны иностранцев, а законодатели субъектов РФ не могли возлагать на жертвователя обязанность указывать не предусмотренные федеральным законом сведения. Необходимо также отметить, что, во-первых, все сведения указываются при внесении пожертвования, и это исключает временные разрывы в предоставлении отдельных сведений; во- вторых, сведения должны содержаться в одном платежном документе,

181

разумеется, составленном в момент внесения пожертвования; в- третьих, сведения указываются самим гражданином, в подтверждение достоверности этих сведений он расписывается146.

Стоит обратить внимание, что законодатель четко определил в каком документе, когда и какие сведения указываются при добровольном пожертвовании со стороны юридического лица. Такие сведения, как следует из п. 8 ст. 58, могут указываться только в платежном поручении при представлении этого поручения в банк.

При внесении пожертвования юридическим лицом в платежном поручении указываются следующие сведения: идентификационный номер налогоплательщика, название, дата регистрации, банковские реквизиты, отметка об отсутствии государственной или муниципальной доли в уставном (складочном) капитале либо о наличии такой доли с указанием ее размера, отметка об отсутствии иностранного участия в уставном (складочном) капитале либо о наличии такого участия с указанием доли этого участия, сведения об отсутствии в числе учредителей государственных и муниципальных органов, а также российским юридическим лицам с иностранным участием, если доля иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышает 30% на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов, официального опубликования решения о назначении референдума (для открытых акционерных обществ на день составления списка акционеров за предыдущий год) и юридическим лицам, имеющим государственную и (или) муниципальную долю в уставном (складочном) капитале, превышающую 30% на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов, официального опубликования решения о назначении референдума.

Законодатель делит неправомерные пожертвования на две группы: подлежащие возврату жертвователю и подлежащие перечислению в доход соответствующего бюджета (п. 9 ст. 58). К первой группе относятся:

а) пожертвования, которые внесены физическими и юридическими лицами, не имеющими на это права; б) пожертвования, внесенные правомочными субъектами, но с нарушением требований к оформлению платежных документов;

в) часть пожертвования, превышающая установленный законом размер.

Вторую группу составляют пожертвования, которые внесены анонимными жертвователями. Следует подчеркнуть, что в отличие от ранее действовавшего Федерального закона, не всякое нарушение или неполное указание реквизитов в платежном документе влечет признание жертвователя анонимным. Поэтому, выяснив отсутствие или недостоверность в платежном документе того либо иного сведения, необходимо ответить на вопрос о том, какие с этим связаны правовые последствия для пожертвования. Если, например, в платежном поручении отсутствуют или недостоверно указаны индивидуальный налоговый номер (ИНН) юридического лица либо его название, либо банковские реквизиты, то такое пожертвование как анонимное подлежит перечислению в доход соответствующего бюджета. Неуказание наличия или отсутствия доли соответственно государственного, муниципального, иностранного капитала в уставном капитале либо сведений об учредителях, либо даты регистрации или указание недостоверных сведений влечет возврат средств жертвователю. Как в том, так и в другом случаях пожертвования зачисляются на специальный избирательный счет, и лишь затем определяется их дальнейшая судьба147.

Законом устанавливаются предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды собственных средств кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, избирательным блоком, добровольных пожертвований граждан и юридических лиц, а также предельные размеры расходования средств избирательных фондов. Допускается увеличение до 20% предельных размеров расходования средств избирательного фонда зарегистрированных кандидатов, включенных в избирательный бюллетень при повторном голосовании. Сводная таблица предель-

ных размеров денежных средств, перечисляемых в избирательные фонды, дается в работе В.В. Пылина148.

Стоит обратить внимание на то, что впервые решается вопрос о предельных размерах избирательных фондов при одновременной баллотировке одного и того же лица на выборах в разные выборные органы, если к тому же имеется территориальное совпадение. Так, кандидат, выдвинутый одновременно в нескольких избирательных округах на разных выборах, если эти выборы проводятся на одной и той же территории либо на территориях, одна из которых включена в другую, создает избирательные фонды, так как это предусмотрено п. 1 ст. 58, однако, предельные размеры расходования средств этих избирательных фондов исчисляются в совокупности, по наибольшему из указанных предельных размеров.

Все денежные средства, образующие избирательный фонд, фонд референдума, перечисляются на специальный избирательный счет, специальный счет референдума, открытый с разрешения соответствующей комиссии кандидатом либо его уполномоченным представителем по финансовым вопросам, уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума в филиалах Сберегательного банка РФ, а при их отсутствии - в других кредитных организациях, расположенных на территории избирательного округа, территории проведения референдума. Таким образом, охранив принцип аккумулирования всех средств избирательного фонда на одном счете, законодатель унифицировал название этого счета - специальный избирательный счет. В случае отсутствия на территории избирательного округа, территории проведения референдума кредитных организаций кандидат, избирательное объединение, инициативная группа по проведению референдума определяют по согласованию с соответствующей комиссией кредитную организацию, в которой открывается специальный избирательный счет, специальный счет референдума.

При выборах в федеральные органы государственной власти, референдуме Российской Федерации порядок открытия и ведения указанных счетов, учета средств избирательных фондов, фондов референдума и отчетности по этим средствам устанавливается ЦИК При этом, договоры (соглашения) с гражданами и юридическими лицами о выполнении определенных работ (об оказании услуг), связанных с избирательной кампанией кандидата, избирательного объединения, с кампанией референдума, заключаются лично кандидатом либо его уполномоченным представителем по финансовым вопросам, уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума.

Как видим, здесь законодатель вводит серьезные ограничения по кругу лиц, правомочных заключать сделки (соглашения и договоры) на выполнение работ (оказание услуг), связанных с избирательной кампанией кандидата, избирательного объединения, кампанией референдума. Расчеты между кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников референдума и юридическими лицами за выполнение указанных работ (оказание услуг) осуществляются только в безналичном порядке.

Как известно, граждане и юридические лица вправе оказывать финансовую (материальную) поддержку кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по проведению референдума только через соответствующие избирательные фоццы, фонды референдума. Законодатель тем самым подтвердил принципиальное положение о том, что исключается любая финансовая (материальная) поддержка, которая минует избирательные фонды.

Запрещаются без письменного согласия кандидата или его уполномоченного представителя по финансовым вопросам, уполномоченного представителя по финансовым вопросам избирательного объединения, избирательного блока, инициативной группы по проведению референдума и без оплаты из соответствующего избирательного фонда, фонда референдума выполнение оплачиваемых работ, реализация товаров, оказание платных услуг, прямо или косвенно связанных с выборами, референдумом и направленных на достижение определенных результатов на выборах, на выдвижение инициативы проведения референдума, получение определенного результата на референдуме.

Запрещаются бесплатное выполнение или выполнение по необоснованно заниженным расценкам юридическими лицами, их филиалами, представительствами и иными подразделениями работ, оказание услуг, реализация товаров, прямо или косвенно связанных с выборами, референдумом и направленных на достижение опреде-

186 ленных результатов на выборах, на выдвижение инициативы проведения референдума, получение определенного результата на референдуме. Допускаются добровольное бесплатное личное выполнение гражданином работ, оказание им услуг по подготовке и проведению выборов, референдума без привлечения третьих лиц.

Кандидатам, избирательным объединениям, инициативной группе по проведению референдума запрещается использовать иные денежные средства для оплаты работ по сбору подписей избирателей, участников референдума, проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, осуществления другой деятельности, направленной на достижение определенного результата на выборах, референдуме, кроме средств, поступивших в их избирательные фонды, фонды референдума.

Как видим, если запреты раннее были адресованы тем, кто финансирует избирательную кампанию конкретного кандидата, избирательного объединения, кампанию референдума, то здесь (п. 6 ст. 59) запрет адресован тем, кого финансируют, и запрещает им на всех стадиях выборов и референдума использовать средства, минуя фонд.

В то же время, кредитная организация - держатель специального избирательного счета, специального счета референдума по требованию соответствующей комиссии, кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, инициативной группы по проведению референдума - обязана периодически предоставлять им информацию о поступлении и расходовании средств, находящихся на избирательном счете данного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, специальном счете референдума инициативной группы по проведению референдума: в трехдневный срок, а за три дня до дня голосования - немедленно представить заверенные копии первичных финансовых документов, подтверждающих поступление и расходование средств избирательных фондов, фондов референдума. Таким образом несколько расширен круг получателей от кредитной организации информации о движении средств на специальном избирательном счете.

Законодатель ввел обязанность избирательных комиссий направлять в СМИ сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов, фондов референдума, а также обязанность редакций государственных и муниципальных СМИ публиковать эти сведения. В соответствии с этим соответствующая комиссия до дня голосования на выборах, референдуме периодически направляет

187

в СМИ для опубликования сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов, фондов референдума. Редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий соответственно уровню выборов, референдума обязаны публиковать указанные сведения, передаваемые им комиссиями для опубликования, в течение трех дней со дня получения. Объем подлежащих опубликованию сведений устанавливается законом.

В отличие от предыдущих этапов развития современного избирательного законодательства, сейчас кандидат, избирательное объединение, инициативная группа по проведению референдума обязаны представить в соответствующую комиссию не менее двух финансовых отчетов (в том числе один из них - не позднее чем за 10 дней до дня голосования на выборах, референдуме, а итоговый не позднее чем через 30 дней после опубликования результатов выборов, референдума) о размерах своего избирательного фонда, фонда референдума, обо всех источниках его формирования, а также обо всех расходах, произведенных за счет средств соответствующего фонда. К итоговому финансовому отчету прилагаются первичные финансовые документы, подтверждающие поступление и расходование средств избирательного фонда, фонда референдума. Копии указанных отчетов передаются комиссиями СМИ не позднее чем через 5 дней со дня их поступления.

Практика выборов показала необходимость нескольких финансовых отчетов по средствам фондов. На федеральных выборах таких отчетов, как видим, три. Норма, закрепленная в п. 9 ст. 59, позволяет решать этот вопрос в других законах применительно к конкретным выборам, референдумам при условии закрепления не менее двух финансовых отчетов (один - до дня голосования, другой - после выборов, референдума). На уровне закона закреплено требование представления первичных финансовых документов как приложения к итоговому финансовому отчету. Формулировка последнего предложения пункта такова, что из нее вытекает только обязанность комиссий передать в СМИ копии финансовых отчетов149.

Кандидаты, избирательные объединения, инициативная группа по проведению референдума обязаны перечислить неизрас- ходованные денежные средства, находящиеся на специальном избирательном счете, специальном счете референдума после дня голосования, гражданам и юридическим лицам, осуществившим пожертвования либо перечисления в их избирательные фонды, фонды референдума, пропорционально вложенным средствам. По истечении 30 дней со дня голосования с остатками неизрасходованных денежных средств на специальном избирательном счете, специальном счете референдума кредитная организация обязана поступить следующим образом: в бесспорном порядке по письменному указанию соответствующей комиссии перечислить на счет комиссии причитающиеся ей денежные средства, а оставшиеся денежные средства - в доход соответствующего бюджета.

Законодатель, как и раньше, использовал бланкетный способ изложения нормы о порядке налогообложения. В соответствии с ней, порядок налогообложения средств избирательных фондов, фондов референдума, добровольных пожертвований и перечислений в указанные фонды, а также расходования средств указанных фондов устанавливается федеральными законами.

Здесь стоит отметить, что данная норма относит к ведению федерального законодателя регулирование налогообложения избирательных фондов, фондов референдума. Действующее федеральное налоговое законодательство не предоставляет гражданам и организациям, которые вносят средства в избирательные фонды, фонды референдума, каких-либо льгот по налогам и сборам. Сами средства избирательных фондов, фондов референдума не считаются доходом, полученным налогоплательщиком, поэтому они не являются объектом налогообложения по налогу на доходы физических лиц. Избирательные объединения не состоят на учете в налоговых органах. В соответствии с п. 30 ст. 217 НК РФ, не подлежат налогообложению суммы, выплачиваемые физическим лицам из средств избирательных фондов на выборах всех уровней. Это правило не распространяется на суммы, выплачиваемые из средств фондов референдума150.

Кроме этого законодательно установлено, что избирательные комиссии осуществляют контроль за порядком формирования и расходования средств избирательных фондов, фондов референдума. Государственные органы и уполномоченные органы и организации, осуществляющие государственную регистрацию юридических лиц, по представлениям комиссий обязаны в пятидневный срок осуществить проверку достоверности сведений, указанных юридическими лицами - жертвователями в избирательные фонды, фонды референдума, и сообщить о результатах проверки в соответствующие комиссии.

Таким образом, в целях обеспечения равноправия кандидатов, избирательных объединений (избирательных блоков151) контроль со стороны комиссий должен был распространяться на все избирательные фонды, фонды референдума. Рассматриваемый п. 13 обязывал МНС России152, его территориальные органы осуществлять проверку достоверности сведений, указанных юридическими лицами - жертвователями, и сообщать комиссии о результатах проверки. Государственная регистрация юридических лиц, в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц» (вступил в силу с 1 июля 2002 г.), осуществляется уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти. Постановлением Правительства РФ от 19 июня 2002 г. «О Едином государственном реестре юридических лиц» таким органом определено МНС России. Министерство и его территориальные органы ведут Единый государственный реестр юридических лиц в соответствии с Правилами, которые утверждены названным Постановлением Правительства РФ. Юридические лица, зарегистрированные до 1 июля 2002 г., были обязаны до 31 декабря 2002 г. представить в регистрирующий орган сведения о себе, что позволит МНС России иметь информацию обо всех без исключения юридически лицах153.

Информация о движении средств избирательных фондов, поступившая в избирательную комиссию, должна изучаться и проверяться, поэтому законодатель требует контроля за источниками поступления средств в избирательные фонды, правильностью их учета и расходования, проверки финансовых отчетов кандидатов, избирательных объединений154. Для осуществления контроля за целевым расходованием денежных средств, выделенных комиссиям на подготовку и проведение выборов, референдума, а также за источниками поступления, правильным учетом и использованием денежных средств избирательных фондов, фондов референдума, для проверки финансовых отчетов кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, инициативной группы по проведению референдума, для организации проверок достоверности представленных кандидатами сведений об имуществе, о доходах и об их источниках, контроля за возвратом бюджетных средств, выделенных соответствующими избирательными комиссиями в избирательные фонды зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, создаются контрольно-ревизионные службы (КРС).

Порядок реализации полномочий КРС определяется постановлением соответствующей избирательной комиссии. Методические рекомендации по организации деятельности избирательных комиссий и созданных при них контрольно-ревизионных служб были утверждены ЦИК РФ 24 сентября 2002 года155.

КРС создаются при ЦИК РФ, избирательных комиссиях субъектов РФ156, окружных избирательных комиссиях по выборам в федеральные органы государственной власти, а в случаях, предусмотренных законом, и при иных комиссиях - с привлечением руководителей и специалистов из государственных и иных органов и учреждений, включая Центральный банк РФ, Сберегательный банк РФ, главные управления (национальные банки) Центрального банка РФ в субъектах РФ.

Указанные органы и учреждения по запросу соответствующей избирательной комиссии не позднее чем через один месяц со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов, референдума обязаны откомандировать специалистов в распоряжение комиссий. При этом в распоряжение ЦИК РФ, избирательной комиссии субъекта РФ специалисты откомандировываются на срок не менее 5 месяцев, а в распоряжение окружной избирательной комиссии - на срок не менее 3 месяцев157.

Некоторые исследователи вводят разбивку полномочий КРС на группы, в зависимости от субъекта финансирования и целей такого финансирования158

Таким образом, мы можем констатировать факт значительно дифференцированной правовой регламентации отношений, связанных с финансированием выборов и референдумов.

При изучении темы № 6 необходимо:

Работать с законодательными актами: [1 ], [6], [28], [32, [36], [49]. Читать научную и учебную литературу: [29], [40], [57], [58], [59], [62], [110], [114], [127], а также:

Карманов А.Б., Шапошников А.В. Правовое обеспечение финансирование выборов в Российской Федерации. - М.: Социум, 2004.

Колюшин Е.И. Право и финансирование выборов: Научно- практич. пособие. - М.: Юридическая литература, 1998.

Контрольный тест 1.

Кто финансирует проведение референдума Российской Федерации?

а. Президент РФ;

б. Правительство РФ;

в. Центральный банк РФ;

г. ЦИК;

д. коммерческие банки;

е. инициативная группа по проведению референдума. 2.

В какой Центральная комиссия референдума Российской Федерации срок должна представить финансовый отчет о расходовании средств на проведение референдума Российской Федерации ?

а. в течение недели со дня официального опубликования результатов референдума Российской Федерации;

б. в течение месяца со дня официального опубликования результатов референдума Российской Федерации; в. в течение трех месяцев со дня официального опубликования результатов референдума Российской Федерации;

г. в течение полугода со дня официального опубликования результатов референдума Российской Федерации;

д. в течение года со дня официального опубликования результатов референдума Российской Федерации. 3.

Какой процент составляет от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда политической партии размер избирательного залога политической партии?:

а. 5%;

б. 10%;

в. 15%;

г. 20%;

д. 25%. 4.

Политическая партия обязана представить в ЦИК:

а. один финансовый отчет;

б. два финансовых отчета;

в. три финансовых отчета;

г. четыре финансовых отчета. 5.

Избирательный залог обращается в пользу государства если партия, участвующая в выборах набрала:

а. менее 1% голосов избирателей от общего числа принявших участие в голосовании; 6.

менее 2% голосов избирателей от общего числа принявших участие в голосовании;

в. менее 3% голосов избирателей от общего числа принявших участие в голосовании;

г. менее 4% голосов избирателей от общего числа принявших участие в голосовании;

д. менее 5% голосов избирателей от общего числа принявших участие в голосовании;

е. менее 7% голосов избирателей от общего числа принявших участие в голосовании;

ж. менее 10% голосов избирателей от общего числа принявших участие в голосовании.

193

Контрольные вопросы 1.

Какими нормативными актами регулируется финансирование выборов? 2.

Когда впервые введено внебюджетное финансирование избирательной кампании депутата? 3.

Когда впервые были введены избирательные фонды? 4.

Каков порядок образования избирательного фонда? 5.

Назовите источники формирования избирательного фонда. 6.

Кто является субъектом добровольных пожертвований в избирательный фонд? 7.

Кто не может осуществлять добровольные пожертвования в избирательный фонд? 8.

Каковы формы, сроки финансовой отчетности по расходованию средств из избирательных фондов. 9.

Каковы особенности внесения избирательного залога, условия его возврата и обращения в пользу государства? 10.

Каковы особенности работы контрольно-ревизионных служб в части контроля за обеспечением финансирования выборов?

План семинарского занятия: 1.

Понятия финансирования выборов и финансирования избирательной кампании политической партии. 2.

Порядок образования избирательных фондов и источники их финансирования. 3.

Финансовая отчетность по финансовому обеспечению выборов. 4.

Избирательный залог. 5.

Контрольно-ревизионная служба.

194