§ 1. Становления института финансирования выборов

Одна из сложных и до конца неурегулированных проблем на сегодняшний день — механизм, связанный с финансированием выборов и референдума. Не уточнен категориальный аппарат. В литературе до сих пор употребляют разные понятия, характеризуя данный институт, например «финансирование избирательных кампаний», «финансирование предвыборной агитации», «политическое финансирование» и т.д.1

Недостаточно проработаны вопросы с финансовым обеспечением подготовки выборов, порядком создания избирательных фондов и фондов референдума, порядком расходования средств избирательных фондов, нуждается в совершенствовании механизм деятельности контрольно-ревизионных служб и т.д.

На сегодня отсутствуют фундаментальные комплексные разработки проблемы в научной монографической и учебной литературе[884] [885], диссертационных исследованиях[886], хотя на уровне статей все больше авторов заявляют свои позиции1. Несколько компенсируют недостатки в научных разработках проблем финансирования выборов публикации соответствующих глав в комментариях к избирательным законам, а также в фундаментальных изданиях Центризбиркома по итогам избирательных кампаний в рамках серии «Электоральная статистика»[887] [888]. Соответствующие главы имеются в учебной литературе.

Пожалуй, впервые проблема финансирования выборов встала в период избирательных кампаний 1988—1990 гг. Но в то же время важные проблемы, хотя и обозначенные в ходе избирательных кампаний конца 80-х годов XX столетия, оставались явно не обеспеченными нормативной базой. Это в первую очередь касалось финансирования выборов.

Союзным и республиканским законодательством предусматривалось, что предприятия, учреждения, организации и государственные органы бесплатно предоставляют в распоряжение избирательных комиссий помещения и оборудование, необходимое для организации выборов (см., например, ст.

В РСФСР эти органы должны были еще выделять и транспорт. Но, как правильно отмечалось в литературе, реальное же участие предприятий и организаций в финансово-материальном обеспечении выборов было еще большим, достаточно назвать широко распространенное выделение сотрудников в их рабочее время для помощи избирательным комиссиям[890], а в день выборов формировались бригады дежурных «на буквах», которые регистрировали избирателей и выдавали им бюллетени.

Поскольку выборы проходили в воскресенье, то за выход на эту работу (например, дежурство «на буквах» в участковой избирательной комиссии) данные лица получали двойную оплату. Кроме того, бесплатно предоставлялись медицинское обслуживание, средства коммуникации, канцелярские товары, питание членов избирательной комиссии, их доставка на участок и развоз после подведения итогов голосования. Предприятия оплачивали работу плотников, сантехников, электриков, а также работу агитаторов и пропагандистов, дежурных от предприятий и их парткомов, которые осуществляли свои функции в рабочее время, а в день выборов и в выходной.

Примерно схожая ситуация была и в вышестоящих избирательных комиссиях, где добавлялись еще организационные моменты, связанные с обучением, совещаниями, заседаниями, командировочными, расходами почтово-телеграфными и т.д. Несмотря на то что отчасти эти расходы закладывались и в смету государственного финансирования организации выборов1, основная часть все-таки этих услуг производилась на безвозмездной основе за счет тех же предприятий и организаций, в том числе и райисполкомов, облисполкомов. И не случайно такая практика безвозмездности в финансово-материальном обеспечении выборов вызывала много вопросов, а некоторые авторы указывали, что нормы законов о безвозмездной помощи избирательным комиссиям в немалой степени устарели[891] [892].

Но тем не менее денежные средства на расходы, связанные с организацией выборов и предвыборной агитацией, выделялись из бюджета союзных республик.

Кроме того, впервые в СССР ЦИК Грузии своим Постановлением от 12 октября 1990 г. утвердил Положение об избирательном фонде политической партии (блока партий)[893]. Как показал опыт, это имело дальнейшее значение не только для Грузии, но и для совершенствования избирательных систем, в части финансирования выборов, всех бывших союзных республик, в том числе и РСФСР.

Стоит отметить, что впервые в электоральной практике нашего государства тех лет наметился различный порядок финансирования организации выборов и предвыборной агитации.

Организационные расходы по выборам имели традиционные источники финансирования, как это сложилось в предшествующий период советских выборов, и регулировались соответствующим государственным актом1. Эти средства включали расходы на функционирование участковых, районных, городских избирательных комиссий, а также окружных избирательных комиссий (территориальных и национально-территориальных), в том числе и на выплату в этих комиссиях заработной платы освобожденному члену комиссии на 3 месяца, выплаты заработной платы кандидатам в народные депутаты, их доверенным лицам, а также предусматривалось выделение средств исполкомам различного уровня. Интересно, что данные расходы предусмотрены были и для изготовления кабин и ящиков (урн) для голосования, но они поступали только на каждый третий избирательный участок, и то при соответствующем оформлении необходимых документов и по согласованию с окружной избирательной комиссией.

Важными оказались вопросы финансирования самой предвыборной агитации. Как образно отмечал А.Е. Постников, до 1989 г. вопросы финансирования агитации, как и сама агитация, мало тревожили умы избирателей. В самом деле, агитация при отсутствии альтернативных кандидатов так же бессмысленна, как реклама товаров при их распределении по карточкам[894] [895]. Естественно, предвыборная агитация альтернативных кандидатов потребовала дополнительных средств, которые во многом превосходили те незначительные средства, которые закладывались в орграсходы избирательных комиссий на печатание листовок и плакатов. Поэтому складывалась практика опять же безвозмездных расходов со стороны предприятий и организаций на ведение предвыборной агитации альтернативных кандидатов, правда, с одним уточнением, что такая помощь оказывалась предприятиями и организациями конкретным кандидатам в народные депутатов, в которых они были заинтересованы. Безусловно, расхождение нормы закона с фактической практикой приводило к многим конфликтным ситуациям, которые рассматривали как сами избирательные комиссии, так и впервые судебные органы. В некоторых союзных республиках были введены нормы о запрете негосударственного финансирования предвыборной агитации (Белорусская ССР, Казахская ССР, Киргизская ССР).

Однако уже при выборах народных депутатов СССР в 1989 г. наметилась явная коллизия норм закона1. С одной стороны, действовала норма ст. 47, по которой трудовым коллективам, избирателям по месту жительства и общественным организациям, выдвинувшим кандидатов в депутаты, предоставлялось право беспрепятственной агитации за своих кандидатов. С другой стороны, в соответствии со ст. 12 расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов народных депутатов СССР, производились за счет государства. Сами же кандидаты в народные депутаты СССР и избиратели не несли расходов, связанных с подготовкой и проведением выборов.

Таким образом, получалось, что «право беспрепятственной агитации за своих кандидатов» на самом деле ограничивалось невозможностью финансировать эту агитацию трудовыми коллективами, избирателями по месту жительства и общественными организациями, выдвинувшими «своих кандидатов в депутаты», поскольку финансирование должно производиться только за счет государства.

Это противоречие не было разрешено и созданием единых фондов окружных избирательных комиссий, в которых должны были быть аккумулированы как государственные средства, так и средства тех предприятий и организаций, которые хотели оказать финансовую помощь «своему» кандидату. Но распорядителем этого фонда являлась сама избирательная комиссия, которая в соответствии с разъяснением ЦИК РСФСР должна была расходовать дополнительные средства так, чтобы были созданы одинаковые условия для каждого кандидата. Естественно, это касалось и тех кандидатов, в ад- pec которых средства не поступали. Конечно же, такая практика была абсурдна с самого начала, и фактически средства от предприятий в так называемые единые фонды окружных избирательных комиссий так и не поступали.