§ 3. Административная ответственность за нарушение порядка финансирования выборов

Рассматривая ответственность за административные правонарушения в части финансирования выборов, необходимо отметить, что основанием административной ответственности является совершение административного правонарушения[1207] [1208].

В целом Кодекс об административных правонарушениях РСФСР к концу 90-х и началу 2000-х годов содержал довольно расширенный перечень отдельных видов нарушений законодательства о выборах и референдумах, в том числе в части финансирования выборов, за совершение которых была установлена в

КоАП РСФСР административная ответственность. Таковыми являлись:

• нарушение предусмотренных законодательством о выборах правил рекламирования коммерческой деятельности кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, иных лиц и организаций, на рекламирование коммерческой деятельности которых распространяются требования и ограничения, предусмотренные указанным законодательством (ст. 409);

• вручение кандидатами, зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, уполномоченными представителями и доверенными лицами зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, иными организациями или лицами, прямо или косвенно участвующими в предвыборной агитации, избирателям денежных средств, подарков, иных материальных ценностей, проведение льготной распродажи товаров, а равно безвозмездное или на льготных условиях оказание избирателям услуг, вознаграждение избирателей, принимавших участие в избирательной кампании, в зависимости от итогов голосования (ст. 4016);

• осуществление благотворительной деятельности с нарушением законодательства Российской Федерации о выборах (ст. 4016);

• непредставление кандидатом, зарегистрированным кандидатом, лицом, являвшимся кандидатом, зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, кредитным учреждением, в установленный законом срок отчета, сведений об источниках и о размерах поступлений (пожертвований) в избирательный фонд и обо всех произведенных затратах на проведение выборов, либо представление неполного отчета, либо неполное представление таких сведений, либо представление недостоверных отчета, сведений (ст.

• непредставление в установленный законом срок либо неполное представление председателем избирательной комиссии в средства массовой информации для опубликования сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов или финансовых отчетов кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков (ст. 4017);

• использование денежных средств помимо собственного избирательного фонда, а равно использование денежных средств, поступивших в избирательный фонд от организаций и лиц, принятие пожертвований от которых запрещено законом, а равно превышение установленных законом предельных сумм расходования денежных средств из избирательного фонда, а равно расходование средств избирательного фонда на не предусмотренные законом цели (ст. 4018);

• использование в целях проведения избирательной кампании кандидатом, зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком помимо средств избирательного фонда материальной поддержки, оказанной гражданами, юридическими лицами, их филиалами, представительствами и иными подразделениями, а также анонимной материальной поддержки (ст. 4019);

• оказание финансовой или иной материальной поддержки избирательной кампании кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока помимо их избирательных фондов (ст. 4020);

• перечисление с нарушением установленных законом сроков федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, наделенными соответствующими полномочиями на перечисление средств, кредитным учреждением, отделением связи, избирательной комиссией средств избирательным комиссиям, кандидатам, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам (ст. 4021).

Кроме того, как уже отмечалось, в конце 1990-х годов Федеральным законом «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»1 была установлена административная ответственность юридических лиц, связанная с нарушением финансирования выборов.

• нарушение предусмотренных законодательством Российской Федерации о выборах условий рекламирования коммерче-

ской деятельности кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, иных лиц и организаций, на рекламирование коммерческой деятельности которых распространяются требования и ограничения, предусмотренные указанным законодательством (ст. 5);

• изготовление или распространение в период подготовки и проведения выборов агитационных печатных или аудиовизуальных материалов без письменного подтверждения согласия соответствующего зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, общественного объединения, а также агитационных печатных или аудиовизуальных материалов, не содержащих установленной законом информации об их тираже и о дате выпуска, о наименовании и об адресе организации либо о фамилии, об имени, отчестве, о месте жительства лица, изготовившего агитационные печатные или аудиовизуальные материалы, о наименовании организации либо о фамилии, об имени, отчестве лица, заказавшего изготовление этих материалов, а равно изготовление агитационных печатных или аудиовизуальных материалов, в которых перечисленные данные указаны неверно либо неполно; подкуп избирателей, осуществляемый юридическими лицами, прямо или косвенно участвующими в предвыборной агитации (вручение в ходе избирательной кампании избирателям денежных средств, подарков и иных материальных ценностей, вознаграждение избирателей, осуществлявших организационную работу, в зависимости от итогов голосования, проведение льготной распродажи товаров, бесплатное распространение любых товаров, за исключением разрешенных законом, предоставление услуг безвозмездно или на льготных условиях, равно как и воздействие на избирателей обещаниями передачи им денежных средств, ценных бумаг, в том числе по итогам голосования, и других материальных благ, предоставления услуг иначе, чем на основе принимаемых в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами решений органов государственной власти и органов местного самоуправления) (ст.

• осуществление благотворительной деятельности с нарушением законодательства Российской Федерации о выборах (ст. 8);

• оказание финансовой или иной материальной поддержки избирательной кампании кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока помимо их избирательных фондов либо связанное с проведением выборов бесплатное или по необоснованно заниженным расценкам выполнение организациями работ, оказание услуг, реализация товаров (ст. 9).

Теперь обратимся к составам административных правонарушений в сфере финансирования выборов по действующему законодательству.

Наличие состава административного правонарушения в том или ином деянии, как следует из теории административного права, является единственным основанием наступления административной ответственности за его совершение1. При рассмотрении обозначенной проблемы необходимо учитывать, что общественные отношения, выступающие как объект административного правонарушения, регулируются не только нормами административного права, но в ряде случаев и нормами других отраслей права[1209] [1210], в том числе и избирательного[1211].

Административная ответственность в КоАП РФ закрепляется нормами ст. 5.16—5.21, 5.50. Обратимся к составу, связанному с подкупом избирателей. Вначале отметим, что подкуп избирателей как способ привлечения их на сторону того или иного кандидата был известен еще с древности. Об одном из первых фактов такого подкупа поведал нам, как отмечалось выше, исследователь З.М. Черниловский, указав в своем учебнике на факт выделения значительных сумм Афинского морского союза, которые были пущены именно на «подкуп афинских граждан» еще в V в. до н.э.[1212]

В Древнем Риме Цицерону удалось провести закон против интриг и подкупа при выборах[1213]. В отечественной истории государства и права упоминание о подкупах также встречается рано. Так, известный исследователь древнего новгородского общества академик В.Л. Янин, рассматривая факт убийства новгородского посадника Дмитра Мирошкинича в 1209 г., заключает, что князь Всеволод был заинтересован в устранении этого посадника и не только санкционировал расправу над ним, но «и провоцирует, и покупает ее, одаривая новгородцев и подстрекая их к казни»1.

Квалификация состава подкупа как правового института формировалась в рамках уголовного права и довольно рано прослеживается в памятниках права. Уже Псковская судная грамота, судебники намечают, а Соборное Уложение, Артикулы Петра I — формируют этот состав преступления. Применительно к избирательному законодательству его квалификация завершается в XIX в., что нашло закрепление в ст. 1425 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.[1214] [1215] Уголовная ответственность по данной статье применялась к лицам, «кто, при выборах земских, дворянских, сельских или же городских, общественных или сословных, будет, через подкуп, подарки, обещания или угрозы, склонять кого-либо к поданию голоса в его пользу, или в пользу или против другого лица». Соответствующие составы были введены и в Положение о выборах в Учредительное собрание 1917 г. (ст. 108, 109)[1216].

В действующем КоАП РФ, введенном в действие в 2002 г.[1217], правонарушение квалифицировалось как административный проступок (ст. 5.16). В июле 2003 г. оно подверглась существенной редакции[1218] и теперь рассматривается как подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния. Поскольку в УК РФ существует смежный состав (п. «а» ч. 2 ст. 141), закрепляющий наличие в криминальном деянии признаков подкупа, в

данной статье (ст. 5.16 КоАП РФ) понятие «подкуп избирателей» не раскрывается законодателем.

Общим объектом правонарушения выступают общественные отношения, связанные с формированием представительных органов власти, выбором высших должностных лиц и проведением референдумов. Непосредственным объектом правонарушения выступают общественные отношения, возникающие при проведении агитации в ходе выборов и проведении референдума.

В статье законодателем сформулированы два состава административных правонарушений:

1) подкуп избирателей, участников референдума;

2) осуществление благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах.

Вопросы проведения предвыборной агитации регулируются избирательным законодательством довольно расширенно и, надо отметить, жестко. Запрету подвергается и благотворительная деятельность субъектов предвыборной агитации1.

Составы по конструкции формальные, не связанные с наступившими общественно вредными последствиями в результате противоправного деяния соответствующих субъектов правонарушения.

Объективная сторона подкупа избирателей, участников референдума выражается в совершении противоправных действий путем предоставления различных имущественных или иных благ избирателям в целях привлечения их на сторону своего кандидата или склонения избирателя к голосованию в желательном для субъекта правонарушения варианте (или не принимать участия в голосовании). Объективная же сторона проведения благотворительной деятельности характеризуется противоправными действиями физических и юридических лиц, которые по просьбе или по поручению заинтересованных лиц и организаций, представляющих интересы одной из сторон (кандидата, политической партии, избирательного объединения или блока) в ходе избирательной кампании, при проведении референдума, занимаются благотворительной деятельностью, которая, в конце концов, призвана создать положительный имидж определенного субъекта избирательного процесса, тем самым нарушая законодательство о выборах и референдумах.

Субъектами подкупа избирателей, участников референдума и субъектами неправомерной благотворительной деятельности при проведении выборов и референдума являются как физические лица — общий субъект, так и специальный субъект, т.е. кандидаты, избирательные объединения и их доверенные лица, уполномоченные представители, инициативные группы по проведению референдума, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители, иные лица и организации при проведении ими предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума. Субъективная сторона правонарушений характеризуется умыслом, т.е. противоправное деяние может быть совершено умышленно, при втором составе — неправомерной благотворительной деятельностью, возможна и неосторожность.

Протоколы о правонарушениях вправе составлять члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченные на то данными комиссиями (ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ), а также должностные лица органов внутренних дел (милиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). Дела об административных правонарушениях рассматриваются в пятидневный срок мировыми судьями, а если по ним проводилось административное расследование — судьями районных судов (ст. 23.1 КоАП РФ).

Ответственность за данные правонарушения наступает только при осуществлении их на этапе избирательной кампании. В соответствии с санкцией ст. 5.16 КоАП РФ она влечет наложение административного штрафа:

1) на граждан — в размере от 2500 руб.;

2) на должностных лиц — от 3000 до 4000 руб.;

3) на юридических лиц — от 30 тыс. до 50 тыс. руб.

Электоральная практика конца 1980-х годов и первой половины

1990-х годов поставила вопрос о контроле и отчетности за расходование средств кандидатами и избирательными объединениями на подготовку и проведение выборов. Это был новый институт в избирательном праве России, поскольку ранее участие кандидатов в выборах финансировалось исключительно на бюджетной основе и кандидат в депутаты не имел своего избирательного фонда1.

Когда средства на участие в избирательной кампании должны были изыскивать сами кандидаты, законодатель ввел соответствующую статью в первый, 1994 г., Федеральный закон «Об основ-

ных гарантиях избирательных прав», об избирательных фондах и порядке их создания (ст. 28), а также ст. 29 — о порядке расходования средств избирательных фондов1. Но, обобщая опыт избирательной кампании 1993 г., в ходе которой были выявлены многочисленные нарушения, и опыт, который дала судебная практика по рассмотрению споров, связанных с порядком расходования средств[1219] [1220], законодатель в апреле 1995 г. ввел административную ответственность за непредставление или неопубликование отчета о расходовании средств на подготовку и проведение выборов (референдума) — ст. 4011 КоАП РСФСР[1221]. Данная статья затем вошла в новый КоАП РФ (ст. 5.17), а в июле 2003 г. в нее внесены незначительные уточнения в части переченя субъектов административной ответственности[1222].

В соответствии с ней непредставление кандидатом, лицом, являвшимся кандидатом, лицом, избранным депутатом или на иную выборную должность, либо избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников референдума, кредитной организацией в установленный законом срок отчета, сведений об источниках и о размерах средств, перечисленных в избирательный фонд, фонд референдума, и обо всех произведенных затратах на проведение избирательной кампании, кампании референдума, неполное представление в соответствии с законом таких сведений либо представление недостоверных отчета, сведений влечет наложение административного штрафа на кандидата, на лицо, являвшееся кандидатом, на лицо, избранное депутатом или на иную выборную должность, на уполномоченного представителя по финансовым вопросам избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, на должностное лицо кредитной организации в размере от 2000 до 2500 руб.

Непредставление, неполное представление либо несвоевременное представление председателем избирательной комиссии, комиссии референдума в средства массовой информации для опубликования сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов, фондов референдума либо финансовых отчетов кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, влекут наложение административного штрафа в размере от 1000 до 2000 руб.

Общим объектом правонарушений являются общественные отношения по проведению выборов и референдумов. Непосредственным объектом административного правонарушения выступают общественные отношения, связанные с информированием избирательных комиссий (комиссий референдума) и избирателей (участников референдума) о размерах финансирования избирательной кампании (референдума). В действующем избирательном законодательстве эти вопросы регулируются как рамочным Законом «Об основных гарантиях избирательных прав» (ст. 57—59), так и отдельными законами, регулирующими различные виды выборов, например Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы» (гл. 9).

Статья 5.17 многосоставная, включающая шесть составов административных правонарушений, которые по ч. 1 и 2 характеризуются как:

1) непредставление кандидатом[1223] в установленный законом срок отчета, сведений об источниках и о размерах средств, перечисленных в избирательный фонд, фонд референдума;

2) непредставление кандидатом в установленный законом срок отчета, сведений обо всех произведенных затратах на проведение избирательной кампании, кампании референдума;

3) неполное представление кандидатом в соответствии с законом таких сведений либо представление недостоверных отчета, сведений;

4) непредставление председателем избирательной комиссии, комиссии референдума в средства массовой информации для опубликования сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов, фондов референдума либо финансовых отчетов кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений;

5) неполное предоставление председателем избирательной комиссии, комиссии референдума указанной выше информации;

6) несвоевременное предоставление председателем избирательной комиссии, комиссии референдума обозначенной в ч. 2 диспозиции нормы информации.

Все перечисленные составы по конструкции формальные. Порядок и сроки предоставления соответствующей информации предусматриваются избирательным законодательством. Объективная сторона правонарушения, предусмотренного по части первой статьи, представляет собой бездействие (реже действие) и выражается в нарушении установленного порядка и сроков представления отчетной финансовой информации.

При проведении выборов в федеральные органы государственной власти порядок открытия и ведения счетов избирательных фондов, учета и отчетности по средствам этих фондов устанавливается Центральной избирательной комиссией РФ по согласованию с Центральным банком РФ. Кандидаты, политические партии представляют в соответствующую избирательную комиссию свои финансовые отчеты со следующей периодичностью:

1) первый финансовый отчет — одновременно с представлением документов, необходимых для регистрации, в соответствующую избирательную комиссию; в отчет включаются сведения по состоянию на дату, которая на пять дней предшествует дате сдачи отчета;

2) итоговый финансовый отчет — не позднее чем через 30 дней после официального опубликования результатов выборов. К итоговому финансовому отчету прилагаются первичные финансовые документы, подтверждающие поступление и расходование средств избирательного фонда, и другие документы финансовой отчетности, как то: справки об оставшихся средствах и о закрытии указанного счета и другие предусмотренные ч. 5 ст. 61 Закона (ч. 2 ст. 68 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы»).

Филиалы Сберегательного банка РФ не реже одного раза в неделю, а менее чем за десять дней до дня голосования — не реже одного раза в три операционных дня представляют соответствую-

щей избирательной комиссии сведения о поступлении и расходовании средств на специальных избирательных счетах кандидатов, политических партий. Нарушение данной нормы должностными лицами филиалов Сбербанка России также влечет ответственность на основании ч. 1 ст. 5.17 КоАП РФ1. При этом может использоваться ГАС «Выборы».

Субъект правонарушения — специальный: кандидат, лицо, являвшиеся кандидатом, лицо, избранное депутатом или на иную выборную должность, уполномоченный представитель избирательного объединения, инициативной группы, должностное лицо кредитной организации. Субъективная сторона характеризуется умышленными или неосторожными деяниями.

По части второй ст. 5.17 объективной стороной выступает бездействие (реже действие) председателя избирательной комиссии, который не предоставляет, или не полностью предоставляет, или несвоевременно предоставляет указанную в диспозиции ч. 2 ст. 5.17 информацию. Субъект административного правонарушения — специальный, прямо поименованный в диспозиции нормы — председатель избирательной комиссии, комиссии референдума. Отсюда другое лицо, другой член избирательной комиссии и даже лицо, исполняющее временно обязанности председателя комиссии или замещающее его, не может быть по диспозиции данной статьи привлечено к ответственности. Представляется, что таким образом законодатель несколько сузил возможный субъектный состав правонарушителей по данной диспозиции, соответствующую ответственность необходимо было предусмотреть и для других членов избирательной комиссии, тем более что в избирательных комиссиях за финансовые функции и за функции по связи с средствами массовой информации отвечают, как правило, специально уполномоченные для этого члены избирательной комиссии. Поэтому целесообразно было бы внести в ч. 2 ст. 5.17 соответствующее дополнение.

Субъективная сторона правонарушения представлена виной в форме умысла или неосторожности.

Протоколы об административных правонарушениях по ст. 5.17 КоАП РФ составляют члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченные на то указанными комиссиями (ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ). Дела о данных правонарушениях рассматриваются в пятидневный срок (ч. 3 ст. 29.6 КоАП РФ) мировыми судьями, а если по ним проводилось административное расследование — судьями районных судов (ст. 23.1 КоАП).

Статья 5.18, как и предыдущая, характеризует нарушения в сфере финансирования выборов, незаконное использование денежных средств при финансировании избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группой участников референдума.

Диспозиция статьи определяет состав правонарушения в следующих параметрах. Это использование кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников референдума при финансировании своей избирательной кампании или кампании референдума денежных средств помимо средств собственного избирательного фонда, фонда референдума, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, либо превышение установленных законом предельных размеров расходования средств избирательного фонда, фонда референдума, либо расходование денежных средств избирательного фонда, фонда референдума на не предусмотренные законом цели, а равно использование денежных средств, поступивших в избирательный фонд, фонд референдума с нарушением законодательства о выборах и референдумах.

Вопрос о незаконном использовании финансовых средств был поставлен также в середине 90-х годов XX в. (ст. 4012 КоАП РСФСР)1, но она касалась только незаконного принятия пожертвований кандидатом либо избирательным объединением (избирательным блоком). Действующий КоАП РФ значительно расширил содержание соответствующей диспозиции, кроме того, ст. 5.18 прошла редакцию в июле 2003 г., изменения коснулись уточнения перечня субъектов правонарушений, и значительно был повышен размер административного штрафа в отношении юридических лиц.

Общим объектом правонарушения являются общественные отношения, связанные с проведением выборов и референдумов, непосредственный объект отношения по финансированию избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений, инициативных групп по проведению референдума, иных групп участников референдума. Эти вопросы регулируются избирательным законодательством, хотя, надо отметить, что, учитывая важность данного

института, тот объем средств, который задействован в ходе выборов, сложность вопросов финансирования, значительный массив отношений, который пока остается неурегулированным, а также злоупотребления и правонарушения, связанные с финансированием, необходимым становится разработка специального закона, объектом правового регулирования которого стали бы отношения, связанные с проведением выборов, а предметом — сам механизм финансирования избирательных кампаний.

Объективную сторону правонарушения составляют действия:

а) по использованию денежных средств помимо средств собственного избирательного фонда, фонда референдума;

б) выразившиеся в превышении установленных законом предельных размеров расходования денежных средств из избирательного фонда, фонда референдума;

в) по расходованию денежных средств избирательного фонда, фонда референдума на не предусмотренные законом цели;

г) по использованию денежных средств, поступивших в избирательный фонд, фонд референдума с нарушением законодательства о выборах и референдумах.

Использование денежных средств, поступивших в избирательный фонд субъекта избирательных правоотношений, с нарушением установленных правил считается незаконным. Средства избирательных фондов (фонда референдума) имеют целевое назначение. Они могут использоваться только на покрытие расходов, связанных с проведением избирательной кампании (кампании референдума). Законодатель допускает лишь частичное нецелевое использование средств, допустим, на приобретение оборудования и товаров для личных целей кандидата и некоторые другие.

Законодатель ввел и предельные размеры расходования денежных средств из избирательного фонда. Так, при проведении выборов в Госдуму в соответствии с п. 3 ст. 66 ранее действовавшего Закона «О выборах депутатов Государственной Думы» (от 20 декабря 2002 г.)[1224] предельный размер всех расходов кандидата из средств его избирательного фонда не мог превышать 6 млн руб. Для избирательного объединения в соответствии с п. 5 той же статьи — 250 млн руб. При проведении выборов Президента РФ предельная сумма всех расходов из средств его избирательного фонда в соответствии с п. 3 ст. 58 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» не может превышать 40 млн руб.

Сейчас по действующему Закону «О выборах депутатов Государственной Думы» предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда политической партии не может превышать 400 млн руб. В указанную сумму не включаются расходы из средств избирательных фондов региональных отделений политической партии.

Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда регионального отделения политической партии не может превышать:

1) 6 млн руб., если на территории субъекта Российской Федерации, которому соответствует региональная группа кандидатов, зарегистрировано не более 100 тыс. избирателей;

2) 10 млн руб., если на территории субъекта Российской Федерации, которому соответствует региональная группа кандидатов, зарегистрировано свыше 100 тыс., но не более 500 тыс. избирателей;

3) 14 млн руб., если на территории субъекта Российской Федерации, которому соответствует региональная группа кандидатов, зарегистрировано свыше 500 тыс., но не более 1 млн избирателей;

4) 20 млн руб., если на территории субъекта Российской Федерации, которому соответствует региональная группа кандидатов либо всем частям территории которого соответствуют региональные группы кандидатов, зарегистрировано свыше 1 млн, но не более 3 млн избирателей;

5) 30 млн руб., если на территории субъекта Российской Федерации, всем частям территории которого соответствуют региональные группы кандидатов, зарегистрировано свыше 3 млн избирателей.

Если региональные группы кандидатов федерального списка кандидатов соответствуют частям территории субъекта Российской Федерации, включающим не все части территории субъекта Российской Федерации, предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда соответствующего регионального отделения политической партии не может превышать:

1) произведения числа частей территории субъекта Российской Федерации, включенных в часть (части) территории субъекта Российской Федерации, которой соответствует (которым соответствуют) региональная группа (региональные группы) федерального списка кандидатов в этом субъекте Российской Федерации, и числа, полученного в результате деления 20 млн руб. на число частей территории этого субъекта Российской Федерации, если на территории этого субъекта Российской Федерации зарегистрировано свыше 1 млн, но не более 3 млн избирателей;

2) произведения числа частей территории субъекта Российской Федерации и включенных в часть (части) территории субъекта Российской Федерации, которой соответствует (которым соответствуют) региональная группа (региональные группы) федерального списка кандидатов в этом субъекте Российской Федерации, и числа, полученного в результате деления 30 млн руб. на число частей территории субъекта Российской Федерации, если на территории этого субъекта Российской Федерации зарегистрировано свыше 3 млн избирателей.

Субъект правонарушения — специальный: лица, являвшиеся кандидатами; лица, избранные депутатами; уполномоченные представители по финансовым вопросам инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума; кроме этого, называется и коллективный субъект — избирательные объединения.

Субъективная сторона характеризуется противоправными деяниями, которые могут быть совершены с умыслом или по неосторожности.

Данное административное правонарушение влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 2000 до 2500 руб.; на юридических лиц — от 30 тыс. до 100 тыс. руб.

Протоколы о правонарушениях по ст. 5.18 КоАП РФ вправе составлять члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченные этими комиссиями (ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ). Дела о правонарушениях рассматриваются в пятидневный срок (ч. 3 ст. 29.6 КоАП РФ) мировыми судьями, а если по ним проводилось административное расследование — судьями районных судов (ст. 23.1 КоАП РФ).

Статья 5.19. КоАП РФ вводит квалифицирующие признаки состава административного правонарушения за использование незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании, кампании референдума.

Использование в ходе проведения избирательной кампании, подготовки и проведения референдума кандидатом, зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума помимо средств избирательного фонда, фонда для участия в референдуме материальной поддержки, оказанной гражданами, юридическими лицами, их филиалами, представительствами и иными подразделениями юридических лиц, а также анонимной материальной поддержки влечет наложение административного штрафа на кандидата, лицо, являющееся

кандидатом, уполномоченного представителя по финансовым вопросам кандидата, избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума в размере от 2000 до 2500 руб. с конфискацией предмета административного правонарушения; на избирательное объединение — от 10 тыс. до 20 тыс. руб. с конфискацией предмета административного правонарушения.

По сравнению со ст. 4019 КоАП РСФСР данная статья устанавливала ответственность избирательных объединений как юридических лиц. Редакции в 2003 г. статья не подверглась, это было сделано в 2005 г. И на сегодня формально, исходя из буквы закона, ответственность по ней не может быть распространена на такое юридическое лицо, каковым является основной коллективный субъект избирательных правоотношений — партия, поскольку она не поименована в соответствующей статье. Поэтому в ст. 5.19, как и в некоторые другие, следует внести соответствующее дополнение. Санкция ст. 5.19 предусматривает дополнительное административное наказание в виде конфискации предмета правонарушения, которое является единственной мерой такого характера в блоке санкций за нарушение прав граждан и других субъектов избирательных правоотношений.

Объектом правонарушения являются общественные отношения, связанные с проведением выборов и референдумов (общий объект). В качестве непосредственного объекта выступают отношения по финансированию избирательной кампании и кампании референдума, материальной поддержке субъектов избирательных правоотношений.

Кроме того, для данной статьи важно установить и предмет правонарушения, которым, как отмечалось в литературе, являются любые материальные ценности, пригодные для использования при проведении выборов и референдумов (компьютерная техника, оргтехника, канцелярские товары, бумага, бензин и другие горючесмазочные материалы, запасные части к транспортным средствам и др.). Предмет правонарушения подлежит обязательной административной конфискации1.

Объективную сторону правонарушения характеризуют действия (бездействия) поименованных в статье субъектов правонарушения по незаконной материальной поддержке помимо средств избирательного фонда, в том числе и анонимной материальной поддерж-

ке. Как отмечает С.В. Маньшина, следует отграничивать рассматриваемое правонарушение от предусмотренного ст. 5.18, которая устанавливает ответственность за незаконное использование денежных средств помимо средств избирательного фонда (фонда референдума). Подобная материальная поддержка связана прежде всего с выполнением работ, реализацией товаров, оказанием платных услуг и т.п. Если незаконная материальная поддержка использована в крупных размерах, такое деяние квалифицируется как преступление, предусмотренное ч. 2 ст. 1411 УК РФ1. Квалифицирующим признаком по данному составу выступает время, поскольку правонарушение может быть совершенно только в период избирательной кампании кандидата[1225] [1226].

Субъект административного правонарушения — специальный, поименованный в статье: кандидат; зарегистрированный кандидат; лицо, избранное депутатом, уполномоченный представитель по финансовым вопросам инициативной группы по проведению референдума. Кроме того, в статье назван и коллективный субъект: избирательное объединение.

В диспозиции нормы в качестве субъекта правонарушения названа и инициативная группа, но в санкции нормы ответственность ее не прописывается, законодатель отмечает лишь ответственность лица, которое является уполномоченным представителем по финансовым вопросам инициативной группы по проведению референдума. Не устанавливается ответственность и для некоторых других коллективных субъектов правонарушения, поименованных в диспозиции. Не устанавливается ответственность и для граждан (общий субъект), которые оказывают незаконную материальную поддержку. Конечно, противоправные действия данных лиц не остаются безнаказанными, но их деяния квалифицируются по другим составам административных правонарушений, и они не подпадают под действие санкции ст. 5.19. Тем не менее представляется, что санкцией рассматриваемой нормы можно было бы предусмотреть наказания и для данной группы субъектов правонарушений.

Субъективная сторона правонарушения характеризуется наличием вины в форме умысла или неосторожности.

Статья 5.20 КоАП РФ предусматривает ответственность за незаконное финансирование избирательной кампании, кампании референдума, оказание запрещенной законом материальной поддержки, связанной с проведением выборов, референдума, выполнением работ, оказанием услуг, реализацию товаров бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам.

Статья 5.20, как и предыдущие, также закрепляет составы правонарушений, связанные с нарушениями условий и порядка финансового обеспечения выборов. Эти проблемы проявились остро в середине 1990-х годов, тогда же в КоАП РСФСР появились и первые соответствующие нормы (ст. 4011, 4012)1. Их развитием стали поправки, внесенные в конце 1990-х — начале 2000 г.[1227] [1228], которые нашли закрепление и в новом КоАП РФ (ст. 5.17 — ст. 5.21). Что касается ст. 5.20, то она подверглась в 2003 г. новой редакции, в нее введен новый состав правонарушения, связанный с внесением пожертвований в соответствующие фонды через подставных лиц[1229]. Кроме того, ст. 5.20 содержит еще два состава административных правонарушений:

1) оказание финансовой (материальной) поддержки избирательной кампании кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума помимо их избирательных фондов, фондов референдума;

2) бесплатное или по необоснованно заниженным расценкам выполнение юридическими лицами работ, оказание услуг, реализация товаров, связанных с проведением выборов, референдума. Все составы по конструкции формальные, считаются законченной объективной стороной в силу факта совершения деяния независимо от наступления последствий противоправного деяния.

Общим объектом правонарушений выступают общественные отношения по проведению выборов в представительные органы власти и высших должностных лиц, а также по проведению референдумов. Непосредственным объектом выступают отношения, связанные с финансированием избирательной кампании, кампании референдума. Предметом правонарушения являются денежные средства и материальные ценности, пригодные для использования в решении тех или иных задач проведения избирательной кампании (кампании референдума). Предмет правонарушения подлежит конфискации. Общий порядок финансирования регулируется избирательным законодательством, в частности рамочным Законом «Об основных гарантиях избирательных прав» (ст. 57—59).

Объективную сторону первого состава правонарушения образуют действия по оказанию финансовой или иной материальной поддержки избирательной кампании кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума помимо их избирательных фондов, фондов референдума.

Здесь, однако, необходимо сделать некоторое уточнение, связанное с понятием «избирательная кампания». Дело в том, что данная статья (5.20) содержит в себе неточность, поскольку речь в названии статьи идет об «избирательной кампании», тогда как содержание и смысл статьи раскрывается через понятие «избирательная кампания кандидата», но в избирательном законодательстве это разные понятия, которые имеют различное содержание и различное исчисление сроков1. Отсюда и путаница у исследователей. Так, допустим, В.В. Игнатенко раскрывает понятие по названию статьи, т.е. течение срока избирательной кампании рассматривается им как период избирательной кампании (кампании референдума), со дня официального опубликования решения о назначении выборов (референдума) и до дня представления комиссией, организующей проведение выборов (референдума), отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов (референдума)[1230] [1231].

Но в статье речь идет об избирательной кампании кандидата, а здесь в соответствии с п. 20 ст. 2 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав» срок исчисляется по другому — со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов до дня представления итогового финансового отчета кандидатом, избирательным объединением, а также уполномоченными лицами. Ошибочно «до дня официального опубликования результатов выборов (референдума)»[1232].

Представляется, что в связи с этим в ст. 5.20 КоАП РФ необходимо внести соответствующее изменение или в название статьи, или в ее содержание, уточняющее позицию законодателя, о чем идет речь, об «избирательной кампании» или об «избирательной кампании кандидата». По смыслу статьи — о втором, но это надо формализовать.

Объективную сторону второго состава образуют действия, связанные с проведением избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, по бесплатным или по необоснованно заниженным расценкам выполнения юридическими лицами работ, оказанием услуг, реализации товаров. Объективную сторону третьего состава образуют действия по внесению пожертвований в избирательный фонд, фонд референдума через подставных лиц, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния (ст. 1411 УК РФ). Пожертвования, внесенные через подставных лиц, подлежат конфискации как предметы административного правонарушения.

В литературе в связи с этим отмечалось, что при разграничении составов, предусмотренных ст. 5.18, 5.19 и 5.20 КоАП РФ, следует иметь в виду, что при одном и том же объекте посягательства в ст. 5.18 и 5.19 речь идет об использовании незаконной финансовой и материальной поддержки, тогда как в ст. 5.20 — об оказании такой незаконной поддержки. Соответственно различаются и субъекты ответственности за эти правонарушения1.

Субъектами административных правонарушений по ст. 5.20 КоАП РФ выступают граждане (общий субъект), должностные лица (специальный субъект) и юридические лица (коллективный субъект).

Субъективная сторона правонарушений характеризуется виной в форме умысла или неосторожностью.

Санкция нормы предусматривает, что данное правонарушение влечет наложение административного штрафа:

1) на граждан — в размере от 1 тыс. до 1500 руб.;

2) на должностных лиц — от 2 тыс. до 3 тыс. руб.;

3) на юридических лиц — от 20 тыс. до 30 тыс. руб.;

4) в качестве дополнительного административного наказания предусмотрена конфискация предмета административного правонарушения.

Статья о несвоевременном перечислении средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума довольно поздно появилась в Кодексе об административных правонарушениях (ст. 4021 КоАП РСФСР) и стала результатом обобщения электоральной практики второй половины 1990-х годов1. Данная статья была включена и в новый КоАП РФ, а в июле 2003 г. она подверглась редакции, уточняющей ее диспозицию, путем расширения субъектного состава. В соответствии с новой редакцией ст. 5.21 устанавливает административную ответственность за неперечисление, а равно перечисление средств с нарушением установленных законом сроков органом исполнительной власти, органом местного самоуправления, наделенными соответствующими полномочиями по перечислению средств, кредитной организацией, отделением связи средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума.

Общим объектом правонарушения являются общественные отношения по проведению выборов и референдумов. Непосредственным объектом выступают отношения по финансированию организаторов и участников выборов (референдумов): избирательных комиссий, комиссий референдума, кандидатов, избирательных объединений, инициативных и иных групп по проведению референдума. Данные вопросы регулируются избирательным законодательством, например ст. 46 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»[1233] [1234], ст. 57 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав», ст. 63 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы», в соответствии с которыми расходы избирательных комиссий (комиссий референдума) по подготовке и проведению выборов (референдума) соответствующего уровня производятся за счет средств, выделяемых Правительством РФ, и из соответствующего бюджета. Порядок перечисления денежных средств устанавливается Центральной избирательной

комиссией по согласованию с Центральным банком РФ и предполагает их целевое использование.

Объективная сторона правонарушения выражается в совершении действий (бездействия) ответственного должностного лица соответствующего органа по перечислению в определенные законом сроки необходимых средств субъектам избирательного процесса, поименованным в диспозиции нормы, в нарушении этих сроков, допустим, с опозданием или неперечислением в установленный срок. Поскольку в диспозиции обозначен срок, т.е. временной отрезок, в который происходит противоправное деяние, он выступает в качестве обязательного квалифицирующего признака объективной стороны и учитывается при квалификации состава административного правонарушения.

Сроки и порядок перечисления средств организаторам и участникам выборов (референдумов) определяются соответствующими федеральными и региональными законами применительно к конкретному виду выборов (референдума). Поэтому для квалификации правонарушения необходим учет предписаний указанных законов. При этом неперечислением средств признается отсутствие соответствующих средств в определенной законом о бюджете (или иным документом о назначении финансирования) сумме на счете комиссии, избирательного фонда (фонда для участия в референдуме) по истечении установленного законом срока на перечисление этих средств, подтвержденное документом кредитной организации получателя средств. Перечислением же средств с нарушением сроков является перечисление средств уполномоченными органами (организациями) на счет комиссии, избирательного фонда (фонда для участия в референдуме) по истечении установленных законом сроков на такое перечисление, подтвержденное документом кредитной организации получателя средств1.

Субъектами административного правонарушения могут быть только должностные лица (специальный субъект). Поскольку законодатель не поясняет в диспозиции нормы, кто именно эти лица, можно представить себе, что ими могут быть различные должностные уполномоченные, ответственные за перечисление соответствующих денежных средств на конкретных этапах избирательного процесса.

Вместе с тем по смыслу данной статьи ответственность должны нести не только должностные лица, допустившие противоправные

действия (бездействия), но и сами юридические лица (коллективный субъект), допустившие несвоевременность в перечислении или, следуя букве статьи, даже «неперечисление» средств, указанных в диспозиции, кандидатам, комиссиям, объединениям. Как представляется, таким коллективным субъектом ответственности, кстати поименованным в диспозиции нормы, выступают: а) органы исполнительной власти; б) органы местного самоуправления, наделенные соответствующими полномочиями по перечислению средств; в) кредитная организация; г) отделение связи.

Субъективная сторона правонарушения характеризуется виной в форме умысла или неосторожности. Санкцией правовой нормы предусматривается за данное правонарушение наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 3 тыс. до 5 тыс. руб. Протоколы о правонарушениях по ст. 5.21 КоАП РФ могут составлять инспекторы Счетной палаты Российской Федерации (ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ). Возбуждение дела осуществляется прокурором, который обязан вынести мотивированное постановление (ст. 28.4 КоАП РФ), а сами дела о правонарушениях рассматриваются в течение пятидневного срока (ч. 3 ст. 29.6 КоАП РФ) мировыми судьями, если по ним проводилось административное расследование — судьями районных судов (ст. 23.1 КоАП).

В 2003 г. в КоАП РФ была введена новая ст. 5.50 «Нарушение правил перечисления средств, внесенных в избирательный фонд, фонд референдума»1. Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ в ст. 5.50 были внесены изменения[1235] [1236]. В данной редакции невозврат жертвователю в установленный законодательством о выборах и референдумах срок пожертвований (их части), перечисленных в избирательный фонд, фонд референдума с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах, неперечисление в указанный срок в доход соответствующего бюджета пожертвований, внесенных анонимными жертвователями, а равно невозврат неиспользованных средств, предназначенных для внесения избирательного залога, влекут наложение административного штрафа на

кандидата, на лицо, являвшееся кандидатом, на лицо, избранное депутатом, на уполномоченного представителя по финансовым вопросам инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума в размере от 1 тыс. до 2 тыс. руб.; на избирательное объединение — от 10 тыс. до 30 тыс. руб.

Объектом по данной статье являются общественные отношения, связанные с финансированием выборов. В соответствии с избирательным законодательством пожертвования или их часть, превышающая установленным законом максимальный размер, подлежат возврату жертвователям, а пожертвования, внесенные анонимными жертвователями (в соответствии с подп. «н» п. 6 ст. 58 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав» им запрещено вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов и избирательных объединений), — перечислению в доход соответствующего бюджета (п. 9 ст. 58).

Для возврата пожертвований законодательно устанавливаются определенные сроки (ст. 67 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы»). Так, в соответствии с ч. 5 ст. 67 пожертвования, внесенные в избирательный фонд анонимными жертвователями, не позднее чем через 10 дней со дня поступления на специальный избирательный счет должны перечисляться в доход федерального бюджета. По другим возвратам также устанавливается десятидневный срок, например, если пожертвование внесено в размере, превышающем максимальный размер такого пожертвования, политическая партия, ее региональное отделение обязаны не позднее чем через 10 дней со дня поступления пожертвования на соответствующий специальный избирательный счет возвратить его жертвователю в полном объеме или ту его часть, которая превышает установленный максимальный размер пожертвования (за вычетом расходов на пересылку), с указанием причины возврата (ч. 4 ст. 67).

Объективная сторона правонарушения заключается в бездействии лиц, которое выражается:

• в невозврате жертвователю в установленный законодательством о выборах и референдумах срок пожертвований (их части), перечисленных в избирательный фонд, фонд референдума с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах;

• в неперечислении в указанный срок в доход соответствующего бюджета пожертвований, внесенных анонимными жертвователями;

• в невозврате неиспользованных средств, предназначенных для внесения избирательного залога.

Субъектами правонарушения являются: кандидат, лицо, избранное депутатом, уполномоченный представитель по финансовым вопросам инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, избирательное объединение.

Субъективная сторона правонарушения характеризуется прямым или косвенным умыслом.