§ 1. Особенности организации и проведения муниципальных выборов во вновь образованных муниципальных образованиях

Цель муниципальной реформы, начавшейся с принятием Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г., — приближение власти к населению — реализовывалась в том числе через «дробление» существовавших по состоянию на 8 октября 2003 г.

Правоприменительная практика в сфере организации и проведения выборов выявила отсутствие единого понимания содержания понятия «вновь образованное муниципальное образование». Это обусловлено некоторой некорректностью использования терминологии в гл. 12 указанного Закона. Например, в ч. 4 ст. 84 говорится о тех органах и должностных лицах, которые будут осуществлять соответствующие полномочия «на территориях вновь образованных в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 85 настоящего Закона муниципальных образований». Поскольку норма, на которую дается отсылка (п. 1 ч. 1 ст. 85), касается практически всех муниципальных образований, то это давало основание отдельным правоприменителям трактовать термин «вновь образованное муниципальное образование» расширительно: как любое муниципальное образование, границы которого устанавливались и которое наделялось соответствующим статусом в срок до 1 марта 2005 г.

Существовала также точка зрения, согласно которой под вновь образованными муниципальными образованиями понимались в том числе те, у которых произошло изменение границ, приведшее к существенному увеличению количества избирателей, либо которые были преобразованы. Эта точка зрения основывалась на положении абз. 5 ч. 1 ст. 84 указанного Закона о том, что в тех муниципальных образованиях, границы которых изменились таким образом, что это повлекло увеличение численности избирателей муниципального образования более чем на 10%, а также в преобразованных муниципальных образованиях формирование органов местного самоуправления производится в порядке, установленном ст. 85 указанного Закона, т. е. как для вновь образованных муниципальных образований.

Определение содержания данного понятия имело существенное практическое значение, поскольку от этого зависели порядок и сроки проведения муниципальных выборов в соответствующих муниципальных образованиях.

На наш взгляд, под вновь образованным муниципальным образованием следует понимать муниципальное образование, впервые появившееся на муниципальной карте субъекта РФ в переходный период муниципальной реформы (после 8 октября 2003 г.) исходя из требований рассматриваемого Закона к территориальной основе местного самоуправления.

Таким образом, муниципальные образования, границы которых изменились соответствующим образом, а также преобразованные муниципальные образования, как существовавшие до начала муниципальной реформы, лишь приравнивались ко вновь образованным муниципальным образованиям в части формирования органов местного самоуправления в силу произошедших в них серьезных территориальных изменений или изменений, связанных с объемом решаемых в них вопросов местного значения1.

Очевидно, что организация и проведение выборов во вновь образованных муниципальных образованиях имеют свои особенности.

Законодатель прямо предписал, что во вновь образованных муниципальных образованиях, границы которых установлены и которые наделены соответствующим статусом до 1 марта 2005 г., органы местного самоуправления должны быть сформированы до 1 ноября 2005 г.2 В муниципальных образованиях, существовавших на 8 октября 2003 г., выборы органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления должны были проводиться в порядке и в сроки, установленные уставами муниципальных образований.

Единственным исключением из этого правила является случай, предусмотренный в абз. 10 ч. 3 ст. 84 рассматриваемого Закона: если на территории района, являющегося муниципальным образованием на 8 октября 2003 г., находится один населенный пункт или если в соответствии с положениями ст. 11 указанного Закона может быть образовано не более двух поселений, то не позднее 1 марта 2005 г. указанный населенный пункт наделяется статусом городского или сельского поселения либо территория указанного района наделяется статусом сельского поселения. Указанное муниципальное образование (район) подлежит упразднению с 1 января 2006 г. законом субъекта РФ. Вновь образованное поселение и территория района, не вошедшая в состав территории указанного поселения, включаются в состав территории указанного поселения, включаются в состав муниципального района. Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного поселения проводятся после окончания срока полномочий органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления указанного района, которые с 1 января 2006 г. осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного поселения в соответствии с данным Законом.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 85 рассматриваемого Закона на органы государственной власти субъектов РФ, которые в переходный период муниципальной реформы выполняют весьма значимую для организации местного самоуправления роль, были возложены следующие обязанности:

до 31 марта 2005 г. установить законами субъектов РФ численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий, которые не могут быть менее двух лет, определить порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов, определить дату выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных образований, а также обеспечить проведение указанных выборов в период до 1 ноября 2005 г.;

до 31 марта 2005 г.

Согласно ч. 5 ст. 34 рассматриваемого Закона установление структуры органов местного самоуправления во вновь образованных или в преобразованных муниципальных образованиях возможно на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек — на сходе граждан) в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования выдвинута инициатива о проведении местного референдума (схода граждан). В тех случаях, когда структура органов местного самоуправления была определена на местном референдуме (сходе граждан), органам государственной власти субъектов РФ надлежало произвести определение даты выборов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления до 30 апреля 2005 г.

Обобщение правоприменительной практики субъектов РФ по проведению местных референдумов в переходный период муниципальной реформы показало, что местные референдумы по вопросу определения структуры органов местного самоуправления были инициированы и проведены только в двух субъектах РФ: в Республике Башкортостан (в 104 муниципальных образованиях) и в Тюменской области (в 269 муниципальных образованиях).

Таким образом, одной из главных задач, решаемых в переходный период муниципальной реформы, являлось формирование в период до 1 ноября 2005 г. органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в границах, установленных до 1 марта 2005 г., с тем, чтобы эти органы могли приступить к решению вопросов местного значения с 1 января 2006 г.

Проведение выборов органов и должностных лиц местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях было обусловлено прежде всего процессом установления границ муниципальных образований.

Очевидно, что изменение территории, на которой проводятся муниципальные выборы, в период кампании, является недопустимым, поскольку иначе могут возникнуть вопросы о легитимности депутатов, избранных по избирательным округам, образованным на территории, которая присоединяется к иному муниципальному образованию, либо об адекватности представительства населения присоединенных территорий, не имеющего своих представителей в органах местного самоуправления муниципального образования. Соответствующие нормы были внесены в рассматриваемый Закон Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ. Его ст. 12 и 13 были дополнены положениями о том, что закон субъекта РФ об изменении границ муниципального образования, о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального образования, в период кампании местного референдума1.

В связи с необходимостью верно «исчислить» дату принятия решения о назначении муниципальных выборов во вновь образованных муниципальных образованиях потребовалась корректировка соответствующих норм Закона об общих принципах организации мест- ного самоуправления в Российской Федерации 2003 г.

Дело в том, что изначально в п. 2 ч. 1 ст. 85 данного Закона (в ред. от 8 октября 2003 г.) в отношении органов государственной власти субъектов РФ использовался термин «назначают дату выборов» применительно к представительным органам муниципальных образований и термин «устанавливают дату выборов» применительно к главам муниципальных образований. Как отмечалось ранее, указанное решение органами государственной власти субъектов РФ должно было быть принято до 31 марта 2005 г., при этом выборы должны были быть проведены до 1 ноября 2005 г.

В то же время в соответствии с законодательством о выборах, действовавшим в период, когда законодателям в субъектах Российской Федерации надлежало принять решение о дате выборов во вновь образованных муниципальных образованиях, голосование на выборах в органы местного самоуправления должно было быть проведено не позднее чем через 80 дней и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов (п. 2 ст. 10 рамочного Федерального закона). Таким образом, с учетом положения о недопустимости назначения голосования на нерабочий праздничный день, «предельной» датой проведения муниципальных выборов во вновь образованных муниципальных образованиях должно было стать 19 июня 2005 г.

Если же структура органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования или преобразованного муниципального образования была определена на местном референдуме (на сходе граждан) в порядке, установленном ч. 5 ст. 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г., назначение выборов выборных органов и выборных должностных лиц муниципальных образований должно быть осуществлено до 30 апреля 2005 г. Следовательно, указанные выборы, с учетом требования упомянутого выше положения п. 2 ст. 10 рамочного Федерального закона, должны быть проведены до 17 июля 2005 г.

В то же время, учитывая традиционно низкие показатели явки избирателей на проводимые в летний период выборы, нежелательность весьма протяженного периода «двоевластия», когда на территориях, на которых функционируют вновь образованные муниципальные образования, еще продолжали бы до 1 января 2006 г. действовать органы местного самоуправления, а также уже начинали бы свою деятельность органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образованиий, в целях проведения выборов во вновь образованных муниципальных образованиях до 30 октября 2005 г. включительно Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ были внесены необходимые изменения в п. 2 ч. 1 ст. 85 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. Их суть заключалась в разграничении «определения» даты выборов, которое должно было состояться до 31 марта 2005 г., и «назначения» выборов, которое должно было производиться в соответствии с нормами специального законодательства — законодательства РФ о выборах и референдумах.

Результатом стало массовое проведение выборов во вновь образованных муниципальных образованиях осенью 2005 г.

Так, в 58 субъектах Российской Федерации эти выборы были намечены на октябрь 2005 г.: 2 октября 2005 г. — в 9 субъектах РФ, 9 октября 2005 г. — в 16, 16 октября 2005 г. — в 12, 23 октября 2005 г. — в 11, 30 октября 2005 г. — в 10 субъектах РФ.

В отношении вопроса о том, кто является субъектом права назначения муниципальных выборов во вновь образованных муниципальных образованиях, следует отметить следующее.

Из положений абз. 1—4 п. 2 ч. 1 ст. 85 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г., а также ст. 23 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 1995 г. и ст. 10 рамочного Федерального закона следует, что прерогатива определения органа (должностного лица), уполномоченного назначить первые, проводимые в 2005 г., муниципальные выборы во вновь образованных муниципальных образованиях принадлежит законодателю субъекта РФ. При этом порядок и форма принятия решения о назначении указанных выборов должны регулироваться регламентом уполномоченного органа, иным правовым актом, устанавливающим процедуру принятия соответствующего решения данным органом или уполномоченным должностным лицом.

В соответствии с Законом об общих принципах организации мест- ного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. до 1 ноября 2005 г. во вновь образованных муниципальных образованиях должны были быть избраны как представительные органы, так и главы муниципальных образований. В этой связи в избирательной практике возникал вопрос о необходимости соблюдения очередности при проведении первых выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований. Высказывалась точка зрения, что статус главы муниципального образования согласно ч. 2 ст. 36 вышеназванного Закона закрепляется в уставе муниципального образования, а принятие устава в соответствии с его ст. 35, 44, 84 является прерогативой представительного органа муниципального образования. Из этого следовало, что логичным является вначале провести выборы депутатов представительного органа, а затем, после принятия этим органом устава муниципального образования, — выборы главы данного муниципального образования.

До внесения Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ соответствующего уточнения в абз. 2 п. 2 ч. 1 ст. 85. Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. о том, что избранный глава муниципального образования возглавляет представительный орган муниципального образования, если иное не будет установлено уставом муниципального образования, применение вышеуказанной схемы являлось возможным, хотя не обязательным.

Из положений Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. не вытекало обязательных предписаний о проведении муниципальных выборов во вновь образуемых муниципальных образованиях с соблюдением какой-либо очередности. Вместе с тем установление очередности указанных выборов позволило бы учесть предусмотренную п. 2 ч. 2 ст. 36 указанного Закона возможность осуществления избранным посредством прямых выборов главой муниципального образования полномочий либо председателя представительного органа муниципального образования, либо главы местной администрации. Следовательно, проведение выборов главы вновь образованного муниципального образования после принятия представительным органом устава муниципального образования помогало бы избирателям сделать более осознанный выбор с учетом его статуса в структуре органов местного самоуправления, объема его полномочий.

Внесение Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ соответствующего вышеприведенного изменения устранило правовой пробел, а также показало, что федеральный законодатель рассматривает в качестве приоритетной такую организационную модель местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях, в которой глава муниципального образования руководит представительным органом муниципального образования, а исполнительно-распорядительный орган муниципального образования возглавляет глава местной администрации, замещающий должность по контракту.

Порядок и сроки проведения выборов во вновь образованных муниципальных образованиях федеральным законодателем были распространены также на три следующих случая (ч. 1 ст. 84 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г.):

изменения границ муниципального образования, повлекшего увеличение численности избирателей муниципального образования более чем на 10%;

преобразования муниципального образования;

продления или сокращения законом субъекта РФ или нормативным правовым актом органа местного самоуправления сроков полномочий органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в целях совмещения дня голосования на выборах указанных органов и должностных лиц с днем голосования на иных выборах в порядке, установленном рамочным Федеральным законом.

В связи с последним из указанных случаев следует отметить, что необходимость проведения выборов во вновь образованных муниципальных образованиях оказала влияние на правовое регулирование института совмещения выборов в законодательстве о выборах. Первоначальная редакция ст. 82 рамочного Федерального закона, действовавшая с 25 июня 2002 г., допускала в порядке исключения возможность продления или сокращения срока полномочий органов власти только в целях совмещения выборов до 1 мая 2004 г. Продление указанного периода не предусматривалось.

Вместе с тем предстоящее в связи с муниципальной реформой проведение массовых выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований выявило необходимость совмещения дня голосования на указанных выборах с днем голосования на иных выборах. Федеральный закон от 12 августа 2004 г. № 99- ФЗ установил ряд случаев, в которых допускалось продление или сокращение сроков полномочий органов местного самоуправления в целях совмещения дня голосования не более чем на один год. При этом все вышеуказанные выборы должны были быть проведены до 1 ноября 2005 г.

Следует отметить, что акты о продлении или о сокращении сроков полномочий органов местного самоуправления, принятые в соответствии с Федеральным законом от 12 августа 2004 г. № 99-ФЗ, весьма часто оспаривались в судах общей юрисдикции. Конституционность соответствующих законоположений была оценена Конституционным Судом РФ.

Так, в определении Конституционного Суда РФ от 12 июля 1995 г. № 309-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бриккера Владимира Михайловича на нарушение его конституционных прав статьей 82 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Законом Нижегородской области «О совмещении выборов, продлении или сокращении сроков полномочий органов местного самоуправления в Нижегородской области» было отказано в принятии к рассмотрению данной жалобы.

По мнению заявителя, избранного главой местного самоуправления — мэром г. Дзержинска Нижегородской области на срок до 29 сентября 2006 г., оспариваемые законоположения ограничивали его конституционное право участвовать в управлении делами государства. Они сокращали на 11 месяцев установленный Уставом муниципального образования срок полномочий, на который он был избран, а также нарушали избирательные права его и других граждан, их право участвовать в свободных периодических выборах в представительный орган местного самоуправления, поскольку продлевали на семь месяцев установленный Уставом муниципального образования срок полномочий, на который были избраны депутаты Городской Думы г.

Дзержинска, что противоречит ст. 3, 12, 18, 19 (ч. 1), 32 (ч. 1 и 2), 55 (ч. 3), 131 и 132 Конституции РФ.

В этой связи Конституционным Судом РФ было подчеркнуто, что «Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внес существенные изменения в принципы территориальной организации местного самоуправления, в систему функций и полномочий органов местного самоуправления. Изменение границ и преобразование муниципальных образований в соответствии с его требованиями влечет за собой проведение выборов в органы местного самоуправления вновь образованных многочисленных муниципальных образований. В связи с реформированием местного самоуправления Федеральным законом от 12 августа 2004 года № 99-ФЗ были внесены изменения в статью 82 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в статью 84 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым допускается не более чем на один год продление или сокращение сроков полномочий органов местного самоуправления в целях совмещения дня голосования на выборах в органы местного самоуправления с днем голосования на выборах в органы местного самоуправления муниципальных образований, вновь образованных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; на выборах в органы местного самоуправления муниципальных образований в субъекте Российской Федерации; на выборах в органы местного самоуправления одного и того же муниципального образования; на выборах в органы местного самоуправления с днем голосования на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

Такое регулирование не направлено на ограничение самостоятельности местного самоуправления, права граждан на осуществление местного самоуправления, права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Совмещение муниципальных выборов посредством продления или сокращения сроков полномочий органов местного самоуправления и проведение их не позднее 1 ноября 2005 года имеет целью синхронизировать переход системы местного самоуправления в обновленный правовой статус и представляет собой временную меру, рассчитанную только на переходный период муниципальной реформы для организации местного самоуправления в соответствии с требованиями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и проведения выборов в органы местного самоуправления в переходный период с учетом местных условий. Это временное регулирование не изменяет положений уставов муниципальных образований о сроках полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, не препятствует реализации гражданами права участвовать в управлении делами государства и избирательных прав и не может быть признано противоречащим Конституции Российской Федерации».

Следует отметить, что в новой редакции ст. 82 рамочного Федерального закона был существенно расширен предмет указанной статьи. Так, в ней предусматривалась возможность принятия решения о продлении полномочий соответствующих органов вне связи с целью совмещения выборов. В частности, в п. 3 ст. 82 указанного Закона допускалось продление сроков полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований, существовавших на 8 октября 2003 г., границы которых были изменены либо которые преобразованы в порядке, установленном ст. 84 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г.

Иными словами, в тех муниципальных образованиях, территория которых подвергалась территориальной реорганизации в форме либо изменения границ, влекущего увеличение числа избирателей, либо преобразования, выборы в которых следовало провести до 1 ноября 2005 г., и при этом срок полномочий действовавших органов местного самоуправления заканчивался таким образом, что это влекло необходимость проведения очередных выборов и формирование на этих очередных выборах органов местного самоуправления на непродолжительный период времени (до 1 января 2006 г.), во избежание проведения таких очередных выборов разрешалось продлить срок полномочий органов местного самоуправления в «умирающем», ис-

чезающем в прежних границах муниципальном образовании, до 1 января 2006 г.

В правоприменительной практике возникал вопрос о необходимости согласования органами государственной власти субъектов РФ вопросов о продлении или сокращении сроков полномочий органов местного самоуправления с этими органами местного самоуправления.

В соответствии со ст. 82 рамочного Федерального закона при принятии соответствующих законов субъектов РФ согласование вопросов продления или сокращения полномочий органов местного самоуправления с органами, чьи полномочия продлеваются или сокращаются, не является обязательным. Такой подход согласуется с концепцией гл. 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г., в соответствии с которой основная роль при формировании организационно-правовой и территориальной основы местного самоуправления в переходный период муниципальной реформы принадлежит органам государственной власти субъектов.

Следует подчеркнуть, что продление или сокращение сроков полномочий органов местного самоуправления в целях совмещения дня голосования на муниципальных и (или) иных выборах, предусмотренное п. 1 ст. 82 рамочного Федерального закона, возможно только в отношении тех органов местного самоуправления, сроки полномочий которых истекали после вступления в силу указанной ст. 82 в ред. Федерального закона от 12 августа 2004 г., т. е. после 14 августа 2004 г. Очевидно также, что решение о продлении срока полномочий органов местного самоуправления не может быть принято после окончания периода, когда в соответствии с законодательством о выборах должно быть принято решение о назначении соответствующих выборов. Принятие закона субъекта РФ о продлении срока полномочий органа местного самоуправления в вышеуказанных случаях не будет являться правомерным. Иное по существу означало бы легализацию нарушения принципа обязательности выборов.

В избирательной практике возникал вопрос о возможном количестве совмещенных дней голосования при продлении или сокращении полномочий органов местного самоуправления. Исходя из того, что ст. 82 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. не содержит обязательного требования о совмещении выборов органов местного самоуправления во всех муниципальных образованиях субъекта РФ в один день, представляется, что для проведения этих выборов могли быть установлены один или несколько совмещенных дней голосования (до 1 ноября 2005 г.).

В отношении возможности продления или сокращения сроков полномочий органов местного самоуправления с целью совмещения выборов этих органов с проводимыми повторными выборами

следует отметить следующее. В ст. 82 рамочного Федерального закона возможность продления или сокращения сроков полномочий органов местного самоуправления предусмотрена для проведения основных (очередных) выборов в органы местного самоуправления, в то время как сроки проведения повторных выборов регулируются специальной ст. 71 указанного Закона. Вместе с тем в пределах законодательно установленного срока проведения повторных выборов совмещение дня голосования на этих выборах с днем голосования на иных выборах до 1 ноября 2005 г. не противоречило рамочному Федеральному закону и являлось допустимым.

В ходе проводимой муниципальной реформы многие субъекты РФ столкнулись с проблемой формирования избирательных комиссий муниципальных образований для подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований. В связи с отсутствием в указанных муниципальных образованиях представительных органов, которые должны были бы сформировать соответствующие избирательные комиссии, был поставлен вопрос о возможности осуществления полномочий этих ИК- МО другими избирательными комиссиями, в том числе ТИК.

В соответствии с п. 1 ст. 24 рамочного Федерального закона ИКМО является избирательной комиссией, организующей подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления. Согласно п. 4 указанной статьи полномочия ИКМО могут по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта РФ возлагаться на ТИК. Однако такое решение должно быть принято на основании обращения представительного органа местного самоуправления того муници- пального образования, в котором создается данная ИКМО. Следовательно, в случае отсутствия или неправомочности состава данного представительного органа указанная норма оказывалась нереализуемой.

Таким образом, в рамочном Федеральном законе, принятом в 2002 г., естественным образом не могли быть учтены массовое появление вновь образованных муниципальных образований и необходимость проведения в них в довольно сжатые сроки многочисленных выборов. В связи с этим в переходный период муниципальной реформы в законодательстве о выборах были выявлены правовые пробелы, связанные с определением субъектов права формирования избирательных комиссий, утверждения схемы избирательных округов во вновь образованных муниципальных образованиях.

Исходя из тезиса о ведущей роли органов государственной власти субъектов РФ в переходный период муниципальной реформы, правоприменительной практикой был выработан следующий подход. В тех случаях, когда в результате реорганизации муниципальных образований органы местного самоуправления отсутствуют или оказываются неправомочными принимать решения, связанные с осуществлением основных этапов муниципальной реформы, такие решения должны приниматься органами государственной власти субъектов РФ. Это в полной мере относится в том числе к подготовке и проведению выборов в органы местного самоуправления. Данный подход являлся временным, применяемым только до формирования правомочных органов местного самоуправления.

Таким образом, в переходный период муниципальной реформы при отсутствии или неправомочности состава представительных органов муниципальных образований являлось возможным возложение законом субъекта РФ полномочий избирательных комиссий, организующих подготовку и проведение выборов в соответствующие органы местного самоуправления, на постоянно действующие территориальные избирательные комиссии. При этом принятие указанного закона субъекта РФ рассматривалось как установление дополнительных гарантий избирательных прав граждан в соответствии с п. 3 ст. 1 рамочного Федерального закона.

Вышеописанный подход нашел законодательное закрепление при внесении Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ соответствующих изменений в Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г.1

Так, в целях обеспечения подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований законодателям субъектов РФ была предоставлена возможность предусмотреть:

формирование избирательных комиссий вновь образованных муниципальных районов и городских округов законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, формирование избирательных комиссий вновь образованных городских и сельских поселений представительным органом муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;

возложение полномочий избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований на ТИК;

осуществление ТИК отдельных полномочий, связанных с обеспечением деятельности избирательной комиссии субъекта РФ по формированию избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований в соответствии с рамочным Федеральным законом;

утверждение схемы избирательных округов для проведения выборов во вновь образованных муниципальных районах, городских округах законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ либо избирательной комиссией, организующей выборы;

утверждение схемы избирательных округов для проведения выборов во вновь образованных городских и сельских поселениях представительным органом муниципального района, в состав которого входят указанные поселения, либо избирательной комиссией, организующей выборы.

Внесенные изменения привели к следующим последствиям. Во- первых, они определили две основные модели организации системы избирательных комиссий на муниципальных выборах, реализованные в ходе массовых муниципальных выборов в 2005 г.: 1) когда полномочия организующей выборы во вновь образованных муниципальных образованиях комиссии возлагались на ТИК и 2) когда для организации соответствующих муниципальных выборов формировалась ИК- МО соответствующего уровня.

Во-вторых, впервые при формировании избирательных органов (а также при решении вопроса об утверждении схемы избирательных округов) была учтена закрепленная в Законе об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. двухуровневая организация местного самоуправления. (В том случае, если избирательная комиссия не формировалась соответствующим органом представительной власти в установленный законодательством срок, начинал применяться гарантийный механизм, согласно которому правомочие по формированию этих избирательных комиссий переходило к избирательным комиссиям соответствующего уровня в соответствии с п. 7 ст. 22 рамочного Федерального закона.)

В-третьих, необходимость оптимизации существующей в Российской Федерации системы избирательных комиссий в условиях резкого увеличения количества муниципальных образований, с учетом технической оснащенности избирательных комиссий, профессиональной подготовки их кадров объективно привела к рассмотрению ТИК, являющихся государственными органами субъектов РФ, в качестве базовых звеньев избирательной комиссии при проведении муниципальных выборов. Это впервые было закреплено на федеральном законодательном уровне.

На этой основе законодатель субъекта РФ получил возможность не формировать ИКМО (что сопряжено с значительными трудностями подбора кандидатур в состав избирательных комиссий в большом количестве муниципальных образований с учетом установленных в законодательстве о выборах ограничений и т. д.), а использовать потенциал ТИК, функционирующих в субъекте РФ.

В тех случаях, когда избирательной комиссии субъекта РФ предстояло формировать избирательные комиссии десятков, а то и сотен муниципальных образований в соответствии с п. 7 ст. 22 рамочного Федерального закона, федеральный законодатель предоставил правовую возможность территориальным комиссиям оказывать избирательной комиссии субъекта РФ помощь организационного характера, например в подборе кандидатур в состав избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований.

В-четвертых, на федеральном законодательном уровне был определен субъект права утверждения избирательных округов во вновь образованных муниципальных образованиях: соответствующий представительный орган либо организующая данные выборы избирательная комиссия.

Рассматриваемыми новациями подчеркивалась ведущая роль представительных органов власти в системе государственных и муниципальных органов.

Особенности организации и проведения муниципальных выборов во вновь образованных муниципальных образованиях проявились в определении сроков приема предложений по составу избирательных комиссий таких муниципальных образований. Как следует из п. 8 ст. 22 рамочного Федерального закона, сроки формирования и сроки приема предложений по составу ИКМО устанавливаются законом субъекта РФ. При этом, если избирательная комиссия действует на постоянной основе, сроки приема указанных предложений должны составлять не менее 30 дней, а для иных комиссий — не менее 10 дней. Однако в связи с тем, что во вновь образованных муниципальных образованиях отсутствуют и до проведения первых муниципальных выборов не могут быть приняты правовые акты, определяющие правовой статус избирательных комиссий этих муниципальных образований, в период подготовки и проведения указанных выборов регулирование правового статуса данных избирательных комиссий исходя из концепции гл. 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. в полном объеме должно было осуществляться законом субъекта РФ.

Специфической чертой выборов во вновь образованных муниципальных образованиях является их финансовое обеспечение за счет бюджетов вышестоящего уровня. Так, в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 85 и п. 1 ч. 8 ст. 85 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. финансирование выборов во вновь образованных муниципальных районах, а также вновь образованных в указанных районах городских, сельских поселениях должно осуществляться за счет средств, предусмотренных в законах субъектов РФ на 2005 г. А также за счет средств, предусмотренных в бюджетах являвшихся муниципальными образованиями на 8 октября 2003 г. районов на 2005 г., для проведения выборов во вновь образованных городских, сельских поселениях, расположенных в границах территорий соответствующих районов.

Специфика организации и проведения выборов во вновь образованных муниципальных образованиях, которые должны были состояться до 1 ноября 2005 г., заключается также в том, что к ним не применялось требование о переходе к единой дате голосования (второе воскресенье марта или второе воскресенье октября, что, как известно, является одним из концептуальных положений избирательной реформы, реализованных в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ).

Так, в соответствии с п. 7 ст. 811 рамочного Федерального закона выборы в представительные органы первого созыва и выборы глав вновь образованных муниципальных образований, а также выборы в органы местного самоуправления, срок полномочий которых был продлен или сокращен в соответствии со ст. 82 указанного Закона, проводятся в сроки, определенные законами субъектов РФ в соответствии с ч. 1 ст. 85 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. и п. 2 ст. 82 рамочного Федерального закона.

Данный подход федерального законодателя основывался на необходимости сформировать органы местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в 2005 г. с тем, чтобы они смогли приступить к решению вопросов местного значения в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. с 1 января 2006 г.

Надо отметить, что этот же подход лежит в основе позиции о необходимости обеспечить проведение в случае необходимости повторных выборов, если соответствующие органы не сформированы в правомочном составе, также в 2005 г. Что «технологически» возможно посредством применения положения ст. 71 рамочного Федерального закона о возможности сокращения сроков избирательных действий на одну треть в период соответствующей избирательной кампании, в том числе и в отношении сокращения периода между принятием решения о назначении выборов и днем голосования в соответствии со ст. 10 рамочного Федерального закона.

Особенностью статуса депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, избранных во вновь образованных муниципальных образованиях, является определение момента прекращения деятельности, несовместимой с соответствующим мандатом.

Так, в соответствии с абз. 4 ч. 5 ст. 84 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. депутаты представительных органов муниципальных образований и выборные должностные лица местного самоуправления, избранные во вновь образованных муниципальных образованиях, обязаны прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата представительного органа муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления, с даты, начиная с которой соответствующие органы местного самоуправления приступают к осуществлению полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. В течение семи дней с указанной даты они должны представить в избирательную комиссию, организовавшую соответствующие выборы, копии документов, подтверждающих выполнение данного требования.

В случае его невыполнения полномочия указанных депутатов и выборных должностных лиц прекращаются досрочно в судебном порядке. До даты, начиная с которой соответствующие органы местного самоуправления приступают к осуществлению полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г., в отношении гражданина, избранного депутатом представительного органа муниципального образования или выборным должностным лицом местного самоуправления во вновь образованном муниципальном образовании, положения п. 6 ст. 701 рамочного Федерального закона, федеральных законов, устанавливающих для гражданина, замещающего оплачиваемую должность, занимающегося оплачиваемой деятельностью или являющегося депутатом представительного органа государственной власти, и для иных категорий граждан, установленных федеральными законами, запрет быть депутатом представительного органа муниципального образования или выборным должностным лицом местного самоуправления, не применяются.

В связи с «отложенной» датой, начиная с которой органы местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях приступают к решению вопросов местной значения, важным является определение начала исчисления срока полномочий соответствующих органов. Специфика деятельности впервые избранных во вновь образованных муниципальных образованиях депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления заключается в определенной «двухэтапности»: первый этап — этап организационной подготовки к началу решения вопросов местного значения в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г.2 и второй этап, когда соответствующий орган приступает к собственно решению вопросов местного значения в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. Несмотря на это срок полномочий указанных органов должен исчисляться в обычном порядке. При этом конкретная дата начала полномочий должна определяться на основании закона субъекта РФ или, при отсутствии соответствующего правового регулирования, на основании сложившейся конституционно-правовой практики. Для представительных органов муниципальных образований это может быть день их первого заседания в правомочном составе, для выборных должностных лиц местного самоуправления — день их регистрации соответствующей избирательной комиссией и выдачи им удостоверения об избрании.

Следует отдельно отметить в качестве фактора, оказавшего существенное влияние на организацию и проведение муниципальных выборов во вновь образованных муниципальных образованиях, принятие Государственной Думой Федерального Собрания РФ 8 июля 2005 г. в первом чтении проекта Федерального закона № 182462-4 «О внесении изменений в статьи 83, 84 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесенного рядом депутатов Государственной Думы.

Представляется, что на теме «отсрочки» муниципальной реформы (продления переходного периода муниципальной реформы) в контексте муниципальных выборов во вновь образованных муниципальных образованиях следует остановиться подробнее.

В Государственную Думу Федерального Собрания РФ в мае-июне 2005 г. было внесено два соответствующих законопроекта, в том числе предлагающие продление на несколько лет периода, в который должны быть проведены выборы во вновь образованных муниципальных образованиях1.

В подготовленных в ЦИК России заключениях на указанные законопроекты были высказаны замечания в части компетенции ЦИК России. Тезисно их суть сводилась к следующему.

1. Перенесение сроков вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. приведет к дифференциации конституционного права граждан на местное самоуправление в разных регионах страны, поставит в неравные условия субъекты РФ, уже осуществившие проведение муниципальных выборов или проводящие подготовку к предстоящим выборам во вновь образованных муниципальных образованиях.

2. Исходя из концепции муниципальной реформы, реформы государственного управления по разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, сопровождающихся соответствующим уточнением межбюджетных отношений, уже произведен масштабный пересмотр отраслевого законодательства. В том числе в настоящее время пересматривается и законодательство о выборах и референдумах РФ1.

3. Законопроекты, предлагая предусмотреть проведение первых муниципальных выборов во вновь образованных муниципальных образованиях в период не до 1 ноября 2005 г., а до 1 декабря 2007 г., не учитывают, что в регионах во вновь образованных муниципальных образованиях выборы уже состоялись или уже назначены, либо будут назначены в ближайшее время с тем, чтобы обеспечить проведение выборов до 1 ноября 2005 г. Тем самым не были учтены продолжительность избирательной кампании, этапность избирательного процесса.

Так, по действующему законодательству предельный срок, в который должно быть принято решение о назначении выборов, истекал 20 августа 2005 г. Действующее законодательство не предусматривало возможности пересмотра решения о назначении выборов, в том числе в связи с изменением законодательного регулирования. До назначения выборов должен быть выполнен ряд подготовительных избирательных действий, в частности, за 20 дней до назначения выборов должна быть определена схема избирательных округов для проведения выборов депутатов представительных органов муниципальных образований (п. 2 ст. 18 рамочного Федерального закона), следует учитывать, что на проведение этой работы тоже требуется время.

4. Согласно законопроектам органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований приступают к осуществлению своих полномочий с 1 января 2008 г. (с 1 июля 2008 г. соответственно). До 1 января 2008 г. на территориях вновь образованных муниципальных образований соответствующие полномочия осуществляют органы местного самоуправления, которые решали на данной территории вопросы местного значения на 8 октября 2003 г.

Однако, как указывалось выше, органы местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях будут сформированы практически повсеместно до 1 ноября 2005 г. Таким образом, на одной территории в течение продолжительного переходного периода будут существовать как недавно сформированные («новые») органы местного самоуправления, но не приступающие к решению вопросов местного значения, так и существовавшие до начала муниципальной реформы («старые»), но решающие вопросы местного значения без учета требований Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г.

5. Кроме того, в соответствии с п. 3 ст. 82 рамочного Федерального закона сроки полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований, которые существовали на 8 октября 2003 г., границы которых были изменены либо которые преобразованы в порядке, установленном ст. 84 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г., могли продлеваться законом субъекта РФ до 1 января 2006 г.

Однако если вступление Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. в силу предлагается перенести на 1 января 2008 г., то легитимность органов местного самоуправления, решающих вопросы местного значения, может быть обеспечена либо продлением полномочий органов местного самоуправления, существовавших на 8 октября 2003 г., либо проведением очередных муниципальных выборов на «старой» территории (в границах, установленных до муниципальной реформы). Вместе с тем продление сроков полномочий муниципальных органов дополнительно на два года противоречит принципу обязательных и периодических выборов, закрепленному в ст. 9 рамочного Федерального закона.

Мнение ЦИК России было учтено в ходе работы над законопроектами.

Принятым в итоге Федеральным законом от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный за кон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» правовое регулирование в части организации и проведения муниципальных выборов во вновь образованных муниципальных образованиях не было изменено.

Подходы, выработанные в ходе практики организации проведения муниципальных выборов во вновь образованных муниципальных образованиях, нашли отражение в Федералі ном законе от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выбора и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации». Результатом явилось устранение правовых пробеле и развитие многих правовых институтов в таком основополагающем акте федерального избирательного законодательства, как рамочный Федеральный закон.

В заключение следует отметить, что изучение специфик: муниципальных выборов во вновь образованных муниципальных образованиях является актуальным в связи с тем, что появление данных образований на межселенных территориях воз можно и после 2005 г.