4.1.2. Адміністративні акти та їх трактування в праві різних держав

Право приймати адміністративні акти можна без перебіль­шення назвати основною особливістю діяльності органів публіч­ної адміністрації.

Юридичний термін «адміністративний акт» має дуже схоже звучанняумовахбільшостієвропейських держав: Verwaltungsakt німецькою, acto administrative іспанською та португальською, acte administrative французькою, atto administrative італійсь­кою¹¹⁵, akt administracyjny польською.

Як відзначає професор Д. Галліган, «адміністративні дії мож­на розділити на дві широкі категорії: дії, пов'язані з формуван­ням політики, де наявний елемент узагальнення та дії з приводу конкретної справи людини або групи осіб, коли головною метою є вирішення справи згідно з правовими нормами»¹¹⁶. У першому випадку мова очевидно йде про нормативні, а в другому — пере­дусім про індивідуальні акти, які приймають органи публічної адміністрації. Це розмежування є дуже істотним для наступного правового регулювання. Нормативні акти, що приймають орга­ни публічної адміністрації, справді є продовженням політики держави і за сутністю є дуже близькими до законів, а тому про­цедура їх прийняття повинна бути регламентована окремо (її ми проаналізуємо у наступному підрозділі). Прийняття ж індивіду­альних актів адміністрації, що складає основний зміст її діяль­ності, також потребує правового регулювання, однак значною мірою іншого від того, що забезпечує адміністративне нормот- ворення.

На цьому істотному розмежуванні актів публічної адміністра­ції будуються інші трактування терміну «адміністративний акт» в державах, що належать до континентальної правової системи.

У Франції поняття адміністративного акта покриває всі акти адміністрації, що породжують правові наслідки і підлягають публічному праву, йдеться про особливо широку концепцію, яка включає також угоди¹¹⁷.

В доктрині та законодавстві держав, що належать до англо- американської правової системи на позначення аналізованого нами поняття використовуються також інші терміни. Напри­клад, в Акті про адміністративну процедуру 1946 року Сполу­чених Штатів Америки розрізняється «правило» (приблизно відповідає нормативному акту) та «наказ» і «ліцензія», що за змістом є актами індивідуального характеру¹¹⁹.

У Україні до останнього часу переважним є усталений в ра­дянській адміністративно-правовій доктрині термін «правові акти управління», а серед актів розрізняють нормативні та ін­дивідуальні. Тобто, наближеним український термін є саме до французького варіанту аналізованого нами поняття, перед­бачаючи обидві категорії актів. Що стосується самого терміна акт управління, то він, на нашу думку, не є надто коректним, адже акти органів публічної адміністрації можуть стосуватись не лише управлінських правовідносин, але й багатьох інших. Тому варто його поступово замінювати на термін, притаманний більшості європейських держав — адміністративний акт.

У Німеччині та країнах, що орієнтуються на її право (зокре­ма, Чехії, Польщі та Естонії) поняття «адміністративний акт» має істотно вужче значення. Відповідно до закону Федератив­ної Республіки Німеччини «Про адміністративну процедуру» адміністративним актом визнається кожне розпорядження, рі­шення або інший суверенний захід, який приймає орган влади для врегулювання окремого випадку у сфері публічного права і який має безпосередню, спрямовану назовні правову дію¹²⁰. Інакше кажучи, для віднесення певного діяння органу публічної адміністрації до адміністративного акта необхідно, щоб воно:

— стосувалось конкретної ситуації — тобто, адміністратив­ними актами вважаються акти індивідуального характеру;

— забезпечувало публічно-правові відносини;

— мало зовнішню правову дію (тобто, стосувалось відносин органів публічної адміністрації з іншими суб'єктами права).

Отже, за німецьким законом, не є адміністративними актами нормативні акти публічної адміністрації та акти внутрішнього спрямування в межах самої адміністрації.

До цього треба додати, що німецьке законодавство передба­чає також особливий вид адміністративних актів — загальні розпорядження. Під ними розуміють акти, спрямовані на коло осіб, що визначені або можуть бути визначені за загальними ознаками, чи які стосуються публічно-правової якості речі або її використання суспільством¹²¹. На нашу думку, такі загальні розпорядження займають проміжне місце між індивідуальними та нормативними актами за наведеними вище класифікаціями, адже стосуються окремого випадку, проте багатьох суб'єктів, яких не названо в цих розпорядженнях (наприклад, усіх влас­ників транспортних засобів на певній території). Однак за ні­мецьким законодавством загальні розпорядження вважаються одним з видів адміністративних актів.

Базоване на німецькій адміністративно-правовій доктрині поняття адміністративного акта наявне також в документах загальноєвропейського характеру. Зокрема, в Резолюції (77) 31 Комітету Міністрів Ради Європи «Про захист особи відносно актів адміністративних органів» адміністративні акти визнача­ються як будь-які індивідуальні заходи або рішення, які були прийняті під час здійснення публічної влади і які за своїм ха­рактером безпосередньо впливають на їхні права, свободи або інтереси¹²². Цитований документ встановлює принципи, якими повинні керуватись уряди держав — членів Ради Європи в своє­му праві та практиці прийняття адміністративних актів:

1) право бути вислуханим — у разі прийняття обтяжуючих для особи актів, вона має право на подання фактів, аргументів та доказів, а адміністративний орган зобов'язаний повідомити про зазначене право відповідну особу;

2) доступ до інформації — особа до прийняття адміністра­тивного акта має право на інформаційний запит про всі існуючі факти, що стосуються прийняття такого акта;

3) допомога та представництво — особі може надаватись до­помога або забезпечуватись представництво в адміністративній процедурі;

4) виклад мотивів — у разі прийняття обтяжуючих для осо­би актів, адміністративний орган зобов'язаний повідомити осо­би інформацію щодо мотивів, на яких ґрунтується акт;

5) зазначення засобів правового захисту — у разі прийняття обтяжуючих для особи актів, адміністративний орган повинен вказати у ньому засоби та строки правового захисту, які може використати особа¹²³.

Як випливає із викладених принципів, адміністративні акти у правовій державі повинні враховувати інтереси приватних осіб, яких вони стосуються. З іншого боку, не треба забувати, що адміністративні акти мають забезпечувати ефективність діяль­ності публічної адміністрації, яка виконує покладені на неї за­вдання і функції.

Три з п'яти наведених принципів стосувались «обтяжуючих для особи» адміністративних актів — це відмежування частини актів базується на поширеному в європейській правовій доктрині поділі адміністративних актів за характером дії щодо особи на обтяжуючі та сприяючі. Обтяжуючі акти невигідні для при­ ватної особи і означають втручання в її права чи відмову у за­доволенні прохання про надання певних привілеїв, наприклад, позбавлення водійських прав чи відхилення заяви про надання дозволу на будівництво. На противагу їм сприяючі адміністра­тивні акти надають чи підтверджують право чи юридично зна­чущу перевагу, наприклад, надання дозволу на будівництво чи навчального місця у вузі¹²⁴.

З інших класифікацій адміністративних актів виділимо їх поділ за змістом регулювання у Німеччині (та інших країнах, що орієнтуються на німецьке право) на постановляючі, конста­туючі, правовстановлюючі та такі, що вирішують спір. Поста­новляючі акти наказують, забороняють, дозволяють, відмовля­ють, обмежують, скасовують (це є найпоширеніша категорія, прикладом є видача ліцензії на ведення певного виду підприєм­ницької діяльності). Констатуючі акти засвідчують певний стан (наприклад, підтвердження місця проживання). Правовстанов­люючі акти встановлюють певні правовідносини (наприклад, присвоєння статусу чиновника)¹²⁵.

Законодавство зарубіжних держав визначає також вимоги до форми адміністративних актів. Зокрема, відповідно до поль­ського Кодексу адміністративного провадження рішення повин­не містити:

— найменування органу публічної адміністрації;

— дату видання;

— найменування сторони або сторін;

— посилання на правову підставу;

— вирішення;

— фактичне і юридичне обґрунтування;

— пояснення, чи може бути подано і в якому порядку апеля­цію на нього;

підпис із зазначенням імені та прізвища, а також посади службової особи, уповноваженої на видання рішення¹²⁶.

На окремих елементах форми адміністративних актів та їх змісту зупинимось детальніше при розгляді процедури їх при­йняття. Завершуючи короткий огляд сутності адміністративно­го акта, наведемо також одне з його доктринальних визначень: «Адміністративним актом є юридично владне діяння органу ад­міністрації, спрямоване на виникнення конкретних, індивіду­ально визначених юридичних наслідків»¹²⁷. При тому ще раз на­гадаємо: воно може бути застосоване лише щодо європейських держав, що орієнтуються на німецький досвід.