4.1.3. Адміністративні договори

Як зазначалось вище, однією з форм діяльності публічної ад­міністрації також є договори. Правове регулювання укладення, дії та припинення договорів за участю адміністративних органів відрізняється в основних правових системах сучасності.

У державах, що належать до англо-американської правової системи немає поділу договорів на публічні та приватні. Дого­вори, що укладають органи публічної адміністрації, підлягають загальному правовому режиму і окремо не регулюються спе­ціальними юридичними нормами. Фактично навіть у цих де­ржавах адміністративні органи підлягають низці обмежень при укладенні договорів, зумовлених нормами бюджетного та пла­нового законодавства. Тобто, органи публічної адміністрації не володіють такою ж свободою договорів, як приватні особи. Од­нак спеціально адміністративні договори не виділяються в ад­міністративному законодавстві та не аналізуються в адміністра- тивно-правовій доктрині.

У багатьох державах, що належать до континентальної пра­вової системи, вважається, що органи публічної адміністрації укладають договори двох основних видів — приватно-правові та публічно-правові. У Франції та низці країн, що орієнтують­ся на її право, серед публічно-правових виділяють договори, що забезпечуються міжнародним, конституційним, адміністратив­ним та іншими галузями публічного права. Інакше кажучи, ад­міністративні договори розглядаються як один з видів публіч­но-правових. В Німеччині та деяких інших країнах закони, що регулюють процедури діяльності органів публічної адміністрації оперують поняттям «публічно-правовий договір», яке за зміс­том здебільшого відповідає французькому «адміністративний договір» (для зручності надалі буде використовуватись саме цей термін).

У деяких європейських країнах (зокрема, Польщі та Україні) існування окремого виду адміністративних договорів визнаєть­ся адміністративно-правовою доктриною, проте відсутність чіт­кого їх закріплення в загальних процедурних кодексах зумо­влює певні труднощі з чіткою ідентифікацією адміністративних договорів та практикою їх застосування органами публічної ад­міністрації.

Адміністративні договори відрізняються від приватно-пра­вових такими характеристиками:

1) Однією стороною в них завжди виступає орган публіч­ної адміністрації (в тому числі у функціональному значенні). В естонському законі «Про адміністративну процедуру» безпо­середньо вказано, що «як мінімум однією стороною публічно- правового договору є держава, орган місцевого самоврядування, інша публічно-правова юридична особа або приватна юридична особа чи фізична особа, що виконує на підставі закону функції публічної адміністрації»¹²⁸. У польській доктрині в цьому кон­тексті розрізняють адміністративні договори (принаймні однією зі сторін є орган публічної адміністрації) та адміністративні по­розуміння (укладаються між двома органами, наприклад, вико­навчої влади та місцевого самоврядування)¹²⁹.

2) Ці договори регулюють відносини у сфері реалізації пуб­лічної влади. Укладення таких договорів повинно відбуватись в межах компетенції відповідного органу.

3) За цими договорами органи публічної адміністрації часто наділяються особливими повноваженнями, відсутніми у сторін приватно-правових договорів. Прикладами таких повноважень є право на одностороннє розірвання договору адміністративним органом, давати інструкції іншій стороні під час виконання до­говору, накладати санкції в односторонньому порядку¹³⁰.

Підвищені вимоги до форми і змісту адміністративних договорів. Відповідно до німецького закону «Про адміністратив­ну процедуру» такі договори укладають лише у письмовій формі (на відміну від цивільно-правових, які можуть бути й усними), а якщо договір зачіпає права третьої особи, то він набуває чин­ності, якщо остання дала на це згоду¹³¹.

Навіть у країнах із наявністю усталеного права адміністра­тивних договорів, їх правове регулювання є досить розрізненим і наявне на кількох рівнях:

2) У загальних адміністративно-процедурних законах. У згадуваному законі ФРН «Про адміністративну процедуру» міс­титься окрема частина про публічно-правові договори, в якій, зокрема, є норми про окремі види цих договорів: мирові угоди (стаття 55) та про зустрічні дії (стаття 56), що укладаються між органом влади та іншими особами¹³².

3) В інших законодавчих актах. Норми, що прямо або опо­середковано торкаються договірної практики у сфері публічної адміністрації можна знайти в актах соціального, будівельного, природоохоронного, інвестиційного, податкового та іншого за­конодавства¹³³.

4) В нормативних актах публічної адміністрації. Зокрема, в канадському Квебеці такі норми містяться в різних регламен- тарних актах: про державні ринки, про купівлю урядом земель­них ділянок, про концесії та здавання в оренду державних зе­мель¹³⁴.

5) В актах судової влади. В державах, що належать до кон­тинентальної правової системи особливу роль тут відіграють адміністративні суди, які визначають додаткові критерії відне­сення договорів до адміністративних та положення щодо їх ре­алізації.

Як наслідок цієї достатньо складної системи правового регу­лювання адміністративних договорів на практиці можуть вини­кати проблеми з їх юридичною кваліфікацією. Проте у держа­вах, де право адміністративних договорів існує уже протягом тривалого часу, таких питань виникає очевидно менше. У Фран­ції особливе правове регулювання адміністративних договорів наявне у таких сферах:

— управління публічними службами (договори про концесії, про управління державним чи муніципальним майном);

— регулювання різних видів майнових відносин (договори про поставку товарів, про використання суспільного надбання, про надання допомоги);

— надання послуг та проведення досліджень у сфері реаліза­ції публічної влади;

— публічні позики (договори про державні та муніципальні позики) та ін¹³⁵.

Підсумовуючи огляд адміністративних договорів як фор­ми діяльності публічної адміністрації, відзначимо їх дві найіс­тотніші ознаки:

— віднесення договорів до адміністративних, порядок їх ук­ладення, зміни та припинення адміністративних договорів за­безпечується нормами адміністративного права. Норми цивіль­ного та інших галузей приватного права застосовуються, але у випадках, зазначених в адміністративно-правовому законі (на­приклад, відповідно до цитованого естонського закону «Про ад­міністративну процедуру», публічно-правові договори для регу­лювання невизначеного числа випадків укладаються в порядку, передбаченому для укладання цивільно-правових договорів¹³⁶);

— вирішення спорів з приводу укладення, зміни, припинен­ня та виконання адміністративних договорів у більшості держав континентальної правової системи належить до юрисдикції ад­міністративних судів (на відміну від приватно-правових дого­ворів, спори за якими вирішуються у загальних судах).

З огляду на наведене, країнам континентальної Європи, що на доктринальному рівні позитивно сприймають відособлене право адміністративних договорів, необхідно запроваджувати чіткі законодавчі приписи у цій сфері.