Неефективне державне управління та складність управлінських процедур

Запорукою мінімізації корупції у сфері земельних відносин є чітке, прозоре державне управління, відсутність колізій у повноваженнях органів виконавчої влади чи інших державних органів чи органів та місцевого самоврядування, належний та ефективний контроль за дотриманням земельного законодавства публічними органами (як громадський, так і державний).

Структура та компетенція органів державної влади у сфері земельних відносин не є стабільними, впродовж останніх років вони постійно змінюються. При цьому повноваження державних органів не є чітко визначеними. Це створює додаткові корупційні ризики, оскільки в таких умовах змушує суб’єктів земельних правовідносин через корупційні зв’язки вирішувати у практиці проблеми, вирішення яких у законодавстві не зовсім чітко прослідковується. Відсутність же належного ефективного контролю за додержанням земельного законодавства органами державної влади породжує численні зловживання.

Так, фактично центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин (до 2012 року - центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів) впродовж останніх років були Державний комітет України по земельних ресурсах, Державний комітет України із земельних ресурсів, Державне агентство земельних ресурсів України, а на сьогодні - Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру.

Діючий ЗКУ у ст.ст.15, 15-1, 15-2 передбачає повноваження у сфері земельних відносин, зокрема, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин (1), центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (2) та центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі (3). Аналіз цих положень достеменно не дає можливості з’ясувати, чим же відрізняються повноваження цих органів одне від одного, і чим, наприклад, взагалі відрізняється «забезпечення формування державної політики у сфері земельних відносин» від «реалізації державної політики у сфері земельних відносин».

Немає єдності щодо формування термінології, пов’язаної з державним управлінням у сфері земельних ресурсів, також і в теорії земельного права. Як зазначає, наприклад, А.М.Мірошниченко, у доктрині земельного права терміни (1) «управління у галузі земельних відносин», (2) «державне управління земельним фондом», (3) «державне регулювання земельних відносин» часто використовуються як синоніми [197, с. 333].

Постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 р. № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» [90] було утворено Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, реорганізувавши Державне агентство земельних ресурсів України шляхом перетворення. Крім того, було ліквідовано Державну інспекцію сільського господарства, а функції із здійснення нею державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів, було покладено на Державну екологічну інспекцію. При цьому, треба враховувати, що Державне агентство земельних ресурсів України та Державна інспекція сільського господарства були створені відповідно Указом Президента України «Про Державне агентство земельних ресурсів України» №445/2011 від 08.04.2011 р. [70] та Указом Президента України «Про Державну інспекцію сільського господарства України» № 459/2011 від 13.04.2011 р. [71], тобто лише відносно недавно.

Така постійна реорганізація органів державної влади у сфері земельних ресурсів сприяє, на наш погляд, різного роду зловживанням у сфері земельних відносин, призводить до відсутності належного контролю за додержанням земельного законодавства суб’єктами земельних відносин, а відтак до збільшення корупції. При цьому ще, як зауважує Т.О. Коваленко, у нормах земельного законодавства міститься звужений підхід до визначення переліку органів державного контролю в галузі використання та охорони земель, що не узгоджується з Конституцією України, призводить до колізій при застосуванні правових норм, не забезпечує охорону землі як основного національного багатства [155, с.

Як уже зазначалося, великі корупційні ризики несе відсутність належного ефективного контролю за дотриманням земельного законодавства, зокрема, як державного, так і громадського.

Безумовно, з одного боку системний державний контроль у тій чи іншій сфері правовідносин сам по собі можна розглядати як корупційний чинник, що збільшує прояви корупції. Не існує більш благодатного середовища для корупції, ніж державний контроль. Відтак, там, де він є суспільно непотрібним, неефективним із-за цього, його необхідно усувати. Поміж тим, земля є надзвичайно важливим об’єктом навколишнього природного середовища [173, с. 301], а тому безумовно, що повністю відмовитися від державного контролю, зокрема, у сфері земельних ресурсів, неможливо. Дехто взагалі вважає контроль за використанням та охороною земель однією з найважливіших функцій державного керування земельним фондом [224, с.

732]. У зв’язку з цим, на наш погляд, необхідно намагатися вибудувати чітку та прозову систему державного контролю у сфері земельних ресурсів, чого, на сьогодні, на жаль, немає.

У науковій літературі з питань дослідження корупції вказується, що одним з загальних напрямків державної антикорупційної політики є блок питань, пов’язаних з підвищенням ефективності управління через усунення інституціональних причин для конфлікту інтересів (наприклад, недопущення поєднання в одному органі функції визначення правил, контролю і надання публічних послуг) [139, с. 14-15].

Аналізуючи повноваження Держкомзему України, ще у 2005 році С.І.Хомяченко зазначала, що до повноважень Держкомзему України відносяться формування земельних ділянок як об’єкта земельних прав через систему землеустрою та державну землевпорядну експертизу, здійснення державної реєстрації прав на земельні ділянки, а також здійснення від імені держави контролю за використанням та охороною земель, тобто, за власними ж діями у сфері землеустрою та державної реєстрації прав на землю [222, с. 113]. На її погляд, концентрація у одному органі виконавчої влади зазначених повноважень у сфері управління земельними ресурсами країни є невиправданою.

На наш погляд, не усунутий цей конфлікт інтересів й досі.

Так, згідно з діючою редакцією ст.15 ЗКУ до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин (Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру) належать, зокрема: а) здійснення нормативноправового забезпечення у сфері земельних відносин; б) забезпечення проведення земельної реформи; в) розробка та забезпечення реалізації загальнодержавних, регіональних програм використання та охорони земель; г) забезпечення здійснення землеустрою, моніторингу земель і державного контролю за використанням та охороною земель; ґ) забезпечення проведення державної експертизи документації із землеустрою у випадках та порядку, визначених законом, ведення та адміністрування Державного земельного кадастру, охорони земель, реформування земельних відносин. Відтак, бачимо, що на Держгеокадастр покладено не лише ті чи інші функції у сфері земельних відносин, а й забезпечення державного контролю у цій сфері, що, як правильно стверджує С.І.Хомяченко, призводить до конфлікту інтересів.

Необхідно погодитися з С.В.Єлькіним, що ефективність правового регулювання, забезпечення правопорядку і законності у земельних відносинах залежить від того, як у законодавстві сформульовані поняття і наскільки розкриваються їх юридичні ознаки. Чіткі визначення поняття категорій дозволяють уникати колізій, суперечностей, прогалин у земельному законодавстві. А це безпосередньо впливає на ефективність правозастосування у сфері регулювання земельних правовідносин [135, с. 231]. Досліджуючи питання нечіткого визначення компетенції державних органів у сфері земельних ресурсів, розуміння компетенції цих органів, зокрема, судовою практикою, А.А.

Вважаємо, що така «гра слів» щодо тих чи інших повноважень державних органів у сфері державного контролю, нечіткого визначення повноважень органів державної влади призводить до того, що ці повноваження не здійснює або ж ніхто, або ж здійснюють різні органи, а це в свою чергу призводить до різного роду колізій у практиці, і, як наслідок, до зростання корупції при здійсненні державного контролю у сфері земельних відносин.

Є багато чинників, що зумовлюють поширення корупційної діяльності в країні і низьку ефективність заходів протидії. Проте, як правильно зазначає О.Г.Кальман, існує один чинник, який і зумовлює прояви всіх інших чинників. Це відсутність жорсткого соціально-правового контролю за діяльністю посадових осіб та їх відповідальністю в умовах демократизації суспільного життя і переходу до ринкових відносин [148, с. 149].

У чинному законодавстві не існує комплексного визначення питань організації самоврядного та громадського контролю за використанням та охороною земель. Для цього, як вважає Ю.С. Шемшученко, необхідно прийняти Закон України «Про громадський, самоврядний та державний контроль за використанням та охороною земель» [225, с. 5].

При проведенні аналізу правового забезпечення управління у сфері земельних відносин слід пам’ятати, що ризик корупції тим вищий, чим частіше особа змушена для реалізації певного інтересу звертатися до органів влади.

Це характерно практично для всіх процедур, якими характеризується земельний процес.

Яскравим прикладом є процедура відведення земельної ділянки - чи то при її так званій «безоплатній приватизації» (ст.118 ЗКУ), чи то при наданні в користування із земель державної власності (ст.123 ЗКУ). При цьому одна й та сама по суті процедура відведення «паралельно» регулюється двома статтями ЗКУ у прив’язці до потреб, якими обумовлене формування нової земельної ділянки, що навряд чи є виправданим.

Процедура включає, як мінімум, (1) подачу клопотання, (2) розгляд клопотання і надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, (3) замовлення і виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, (4) в певних випадках - необхідні експертизи (наукова археологічна та/або державна експертиза землевпорядної документації), (5) погодження проекту землеустрою (мінімум одним, зазвичай - двома, іноді - більшою кількістю органів), (6) затвердження проекту, (7) державна реєстрація земельної ділянки, (8) державна реєстрація речового права на земельну ділянку.

Неважко побачити, що більшість із названих стадій насправді самі є окремими процедурами, які, в свою чергу, «розбиваються» на декілька етапів. До того ж, процедура в будь-який момент може ускладнитися - наприклад, ще до подачі клопотання може існувати потреба у визначенні «бажаного місця розташування земельної ділянки», яке потрібно вказувати в клопотанні. Практика свідчить, що з’ясування цього «місця» законним шляхом - шляхом звернення за інформацію до органів земельних ресурсів чи архітектури (ч.5 ст.24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» [52] та інші положення законодавства) - є вкрай малоефективним і дуже рідко призводить до потрібного результату. Така ситуація створює чудове підґрунтя для корупції.

Іншим прикладом є передбачена діючим законодавством процедура проведення земельних торгів. Складається враження, що автори Закону України «Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо порядку проведення земельних торгів у формі аукціону» від 05.07.2012 року № 5077- VI [56], яким основна частина (ст.ст.135-139) глави 21 ЗКУ була викладена у чинній редакції, спеціально переслідували мету якомога більш ускладнити цю процедуру [189]. «Покрокова схема проведення земельних торгів», розміщена свого часу на сайті Держземагентства України [256], і, очевидно, розроблена цим органом, включає 32 (!) «кроки». Відзначимо, що насправді кроків істотно більше, оскільки деякі «кроки» насправді означають окремі багатоступеневі процедури - наприклад, йдеться про державні закупівлі різних послуг у процесі торгів, або ж державної реєстрації земельної ділянки чи державної реєстрації речового права на земельну ділянку.

Державна реєстрація земельної ділянки сама по собі складає досить складну і проблемну з точки зору корупціогенних ризиків процедуру.

Відповідно до ст.24 Закону України «Про Державний земельний

кадастр» [54], для проведення державної реєстрації (яка здійснюється за місцем розташування земельної ділянки - ч.2) подається заява та

документація із землеустрою, яка є підставою для формування земельної ділянки, в оригіналі та електронній формі (ч.4). На підставі цього протягом чотирнадцяти днів кадастровий реєстратор має здійснити державну

реєстрацію або надати мотивовану відмову (ч.5). Принагідно відзначимо, що однією із підстав для відмови є «знаходження в межах земельної ділянки, яку передбачається зареєструвати, іншої земельної ділянки або її частини» (ч.6). На підтвердження державної реєстрації заявнику безоплатно надається витяг з Державного земельного кадастру (ч.8), при цьому Закон не встановлює строку, в який витяг повинен бути виданий.

Як вже зазначалося, ця проста (на папері) процедура насправді

характеризується низкою корупційних ризиків. Основною проблемою, якою може бути обтяжений процес державної реєстрації земельної ділянки, є ризик існування т.зв. «накладки». Низька якість землевпорядних робіт обумовлює те, що навіть добре видимі та усталені на місцевості межі вводяться до Державного земельного кадастру некоректно, вони зміщуються у електронній базі даних ДЗК відносно свого коректного становища (хоча, слід зазначити, що «коректність» положення - поняття досить умовне). Проблема виникає тоді, коли до бази даних намагаються внести наступну ділянку, на місці якої вже знаходиться некоректно «посаджена» земельна ділянка. «Накладка» (за термінологією Закону - «знаходження в межах земельної ділянки, яку передбачається зареєструвати, іншої земельної ділянки або її частини») є безумовною підставою для відмови у державній реєстрації земельної ділянки відповідно до ч.6 ст.24 Закону України «Про Державний земельний кадастр» [54], таким чином, процедура набуття права на землю може бути заблокована повністю. При цьому задовільного механізму усунення проблеми законодавство не передбачає, що створює родючий ґрунт для корупції. Детальніше питання «накладок», пов’язані з ним корупційні ризики та шляхи їх усуненню будуть розглядатися нижче у розділі 2.

Корупційні проблеми існують і при реєстрації речових прав на земельну ділянку. Відповідно до ч.1 ст.18 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» [41], державна реєстрація передбачає, в спрощеному вигляді, (1) подачу заяви з доданими документами, (2) прийняття рішення про державну реєстрацію чи відмову в ній, (3) внесення записів до Державного реєстру прав, (4) видача документів за результатом розгляду заяви у сфері державної реєстрації прав (в Законі процедура описана у вигляді 8 стадій). Посадові особи державної реєстраційної служби проявляють неабияку фантазію, щоб віднайти якесь порушення в процесі набуття прав на земельну ділянку і, відповідно, заблокувати їх реєстрацію. Втім, у даному випадку корупційні ризики пов’язані не стільки з самими по собі реєстраційними процедурами, скільки з суперечливістю законодавства про права на земельні ділянки та способи їх набуття. Водночас, слід серйозно замислитися над тим, чи слід взагалі надавати реєстраторам повноваження щодо оцінки законності набуття прав.

Враховуючи, що реєстрація прав виконує насправді функцію оголошення прав, а не їх «офіційне визнання та підтвердження державою» (у цьому ми погоджуємося з Ю.Ю. Поповим [200, с. 8-9]), яка у випадку з рухомим майном, навіть дуже цінним, забезпечується простим фактом володіння, вбачається доцільним перейти до реєстрації прав за заявницьким принципом, коли для внесення запису до реєстру достатньо буде пересвідчитися, що про новий запис просить особа, яка внесена до реєстру як суб’єкт права.

З метою мінімізації складності управлінських процедур як корупціогенного чинника необхідно ретельно проаналізувати кожну із процедур з точки зору виправданості існування тієї чи іншої стадії. У тих випадках, коли немає впевненості, що позитивний ефект від існування певної стадії перевищує негативний, від неї слід відмовлятися. Таким чином, відмова від зайвих стадій є одним із засобів мінімізації такого корупціогенного фактора, як складність управлінських процедур. Саме під цим кутом зору буде проаналізовано основні земельно-процесуальні процедури у розділі 2 роботи.

Крім того, аналіз з точки зору мінімізації описаного корупційного ризику повинен включати вивчення можливості встановлення режиму мовчазної згоди або вирішення питання за заявницьким принципом для тих стадій процедури, від яких не можна відмовитися. Більш того, правильним є намагання законодавця досягти максимально широкого використання цифрових технологій з автоматизацією адміністративного процесу з повним виключенням людського фактора - наприклад, є цілком правильним передбачення законодавством можливості подання заяви та інших документів в електронному вигляді.

У певних випадках слід не просто спрощувати існуючі процедури, а заміняти їх якісно іншими (йдеться, зокрема, про т.зв. безоплатну приватизацію земельних ділянок - детальніше про це йтиме мова також у розділі 2).

Окремо необхідно зупинитися на ідеї спрощення порядку надання адміністративних послуг шляхом їх надання через так звані «центри надання адміністративних послуг» (ЦНАП). Надання адміністративних послуг через ЦНАП передбачене, насамперед, ч.1 ст.9 Закону України «Про адміністративні послуги» [57]. На розвиток та виконання зазначеного Закону прийнято постанову Кабінету Міністрів України від 20.02.2013 № 118 «Про затвердження Примірного положення про центр надання адміністративних послуг» [86].

Відповідно до ч.6 ст.12 Закону України «Про адміністративні послуги» [57], перелік адміністративних послуг, що надаються через ЦПАП, визначається органом, що прийняв рішення про утворення ЦНАП, при цьому (ч.7) він «має включати адміністративні послуги органів виконавчої влади, перелік яких затверджується Кабінетом Міністрів України». Цей перелік визначається розпорядженням Кабінету Міністрів України «Деякі питання надання адміністративних послуг органів виконавчої влади через центри надання адміністративних послуг» від 16.05.2014 року № 523-р [92]. Позиції 33-46 переліку включають адміністративні послуги у земельних відносинах. Відзначимо, що даний перелік не повною мірою узгоджується з переліком адміністративних послуг, що випливає із постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання надання Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру та її територіальними органами адміністративних послуг» від 01.08.2011 року № 835 [83].

Як правильно зазначає В.Л.Грохольський, дозвільні процедури, що надаються ЦНАП, дуже різноманітні, їх неможливо привести до єдиного алгоритму й кожна потребує окремого відпрацювання [125].

На жаль, загалом перспективна ідея надання адміністративних послуг через ЦНАП, попри значні зусилля з боку керівництва колишнього Держземагентства та Держгеокадастру [246] поки що не приносить відчутного ефекту (принаймні, позитивного) в сфері земельних відносин, і, навпаки, насправді часто лише ускладнює життя зацікавленим особам, призводить до роздування бюрократичного апарату та знижує ефективність роботи чиновників. Причина такої ситуації у тому, що надання послуг через структури на зразок ЦНАП, який в цілому орієнтований на ідею «єдиного вікна», можливе лише тоді, коли послуги надаються прозоро, дискреційний розсуд чиновників мінімальний або відсутній взагалі. На жаль, ситуація з адміністративними послугами у сфері земельних відносин не така. Для реалізації своїх інтересів зацікавлена особа змушена шукати особистого контакту з чиновником, інакше вона ризикує отримати відписку, відмову або затягування вирішення питання.

Відзначимо і не досить продуману реалізацію ідеї ЦНАП при наданні послуг у сфері земельних відносин і, особливо, ведення ДЗК.

Так, як зазначають М.В. Яцко, Л.Б.Яцко, О.Г.Дагулич, Міністерством юстиції України з метою удосконалення процедури надання адміністративних послуг в центрах надання адміністративних послуг пропонується запровадити підхід, за яким адміністративні послуги в центрах надання адміністративних послуг будуть надаватись безпосередньо суб’єктом надання адміністративних послуг (його посадовими особами). Такі Центри вже відкриті при виконавчих комітетах в органах місцевого самоврядування та зараз перебувають на стадії апробації [230, с. 206]. Відтак, ця модель надання адміністративних послуг при веденні ДЗК полягає у тому, щоб «пересадити» у ЦНАП хоча б одного державного реєстратора. Втім, саме по собі «пересаджування» є проблематичним, оскільки нормально працювати реєстратор без доступу до архіву не може, необхідне також забезпечення належною комп’ютерної технікою, захищеними каналами зв’язку тощо. Очевидно, що все це - справа не дуже проста та затратна. Крім того, на сьогодні в органах земельних ресурсів посади «реєстратора» як такої немає, ця функція покладається на осіб, які займають посаду, скажімо, головного спеціаліста, яка передбачає виконання низки інших функціональних обов’язків, не пов’язаних з реєстрацією. Звичайно, теоретично можна ввести таку посаду, але в багатьох випадках це означатиме нераціональне використання робочої сили і, як наслідок, бюджетних коштів [252].

На наш погляд, на даному етапі слід покращувати якість надання адміністративних послуг і, у тому числі, запобігати корупційним проявам, по-перше, шляхом мінімізації числа адміністративних послуг, в отриманні яких зацікавлені особи мають потребу; по-друге, у спрощенні процедур надання послуг, бажано - шляхом повної автоматизації надання таких послуг. Вище вже зазначалося, що левову частку «кадастрових» послуг можна надавати шляхом розміщення відповідної інформації у мережі Інтернет, що повністю знімає як корупційні ризики, так і питання доцільності надання відповідних послуг через ЦНАПи.

1.2.3.