Закритість процесу прийняття рішень та обмеженість у доступі до інформації

Відкритість для суспільства діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, будь-якої публічної інформації є запорукою значного зменшення рівня корупції або ж навіть повного її викорінення.

Проблема антикорупційної відкритості є настільки складною, що це, як зазначає О.Ю.Бусол, позначається навіть на термінології. Зокрема, в англомовній літературі використовують терміни «transparensy» (для позначення поняття «прозорість») та «openness» (для позначення поняття «відкритість»). Природа прозорості інформації полягає переважно в її кількості, а відкритості інформації - в її якості [109, с. 147]. У правовій науці державного управління розрізняють навіть самостійні принципи прозорості та відкритості в діяльності органів державного управління [126, с. 445-452; 185, с. 48-55], які, втім, тісно переплетені між собою, а для нас становлять лише загальний інтерес та полягають в тому, що у земельних відносинах повинен бути забезпечений діалог з громадськістю на всіх етапах прийняття рішень, повинен існувати постійний доступ до максимально повної (з чітко окресленими винятками засекречування), об’єктивної, точної, зрозумілої інформації про діяльність органів державної влади та їхніх посадових осіб, іншої інформації у сфері земельних ресурсів [144, с. 25]. Таке загальнотеоретичне розуміння прозорості та відкритості у земельних правовідносинах вимагає відповідної побудови земельних процедур та процесу отримання інформації у земельних правовідносинах.

Н.І.Красюк небезпідставно стверджує, що питання регулювання доступу до публічної інформації у сфері земельних відносин в Україні є доволі актуальним, зважаючи на те, що суспільні відносини, які виникають у процесі надання доступу до інформації щодо володіння, користування та розпорядження землею, традиційно відносяться до найбільш корумпованих та неврегульованих у нормативному плані [168, с.

Необхідно визнати, що впродовж останніх років в Україні з метою боротьби з корупцією приділяється багато уваги відкриттю публічної інформації. Процес фактично був започаткований прийняттям Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 р. [51] , який хоча й мав загальний характер, поміж тим, врегульовував й питання доступу до інформації у сфері земельних відносин. Надалі було прийнято низку законодавчих актів, якими було розширено доступ до інформації з Державного земельного кадастру, державних інформаційних реєстрів (насамперед, Державного реєстру речових прав на нерухоме майно).

Процес прийняття рішень має бути прозорим та відкритим для ретельного його розгляду. Суспільство має знати, яким чином державні інститути розпоряджаються даними їм повноваженнями і ресурсами. Інформаційна прозорість може бути підкріплена такими заходами, як застосування систем розкриття відомостей та визнання ролі активних та незалежних засобів масової інформації [265].

Насамперед, на наш погляд, необхідно забезпечити прозорість у прийнятті органами державної влади чи місцевого самоврядування своїх рішень щодо земельних питань. Як свідчить практика, особливої прозорості потребує діяльність цих органів щодо вирішення питань виділення земельних ділянок тим чи іншим суб’єктам - як фізичним особам в порядку приватизації, так і юридичним особам для здійснення тієї чи іншої діяльності на ній. Саме через відсутність публічної інформації, її обговорення громадськістю, у суспільстві виникає чимало конфліктів.

На сьогодні ч.3 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» [51] передбачає, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Поміж тим, наприклад, практика свідчить, що ці, надзвичайно важливі для запобігання корупції вимоги не завжди дотримуються, і, що цікаво, саме у земельних питання.

Не важко помітити, що окремі положення ЗКУ щодо надання земельних ділянок (ч.9 ст.118, ч.6 ст.123, ч.11 ст.151) встановлюють менші строки на прийняття органами місцевого самоврядування рішень, які обчислюються з моменту надходження до органу заяви чи відповідних документів, аніж двадцять робочих днів (а це ненабагато менше календарного місяця). Відтак, навіть теоретично орган місцевого самоврядування не може в нього вкластися.

Очевидно, що існуюча суперечність між Законом «Про доступ до публічної інформації» [51] та відповідними положеннями ЗКУ на практиці призводить до того, що досить часто проекти рішень органів місцевого самоврядування з земельних питань взагалі не оприлюднюються.

Аналізуючи цю проблему, Комітет з питань свободи слова та інформації Верховної Ради України у своєму листі № 04-33/19-330 від 01 вересня 2011 р. зазначив, що реалізація заходів, пов’язаних із набранням чинності Закону України «Про доступ до публічної інформації», в окремих випадках засвідчила можливість виникнення правової колізії. У випадках правової колізії (тобто, при вирішенні земельних питань тощо) Комітет рекомендує керуватися відповідними положеннями чинних кодексів України, які є щодо законів актами вищої юридичної сили [248].

Вимушені погодитись з тим, що між ч.3 ст.15 Закону «Про доступ до публічної інформації» [51] та зазначеними нормами ЗКУ існує колізія. Безумовно, що окремі органи місцевого самоврядування, незважаючи на таку колізію, бодай з порушенням строків, але публікують проекти своїх рішень для ознайомлення з ними громади. Однак твердження про пріоритет кодексів над іншими законами за юридичною силою є явно помилковим, адже Конституція України не передбачає ієрархії між різними законами, у т.ч.

На наш погляд, описану вищу колізію необхідно вирішувати законодавчим шляхом. Оскільки ЗКУ регулює різні за своєю тривалістю окремі строки вирішення земельно-правових питань, зокрема, органами місцевого самоврядування, доцільно було б у законодавстві передбачити обов’язок оприлюднення проектів їх рішень, наприклад, хоча б не пізніше ніж за один день до прийняття, і залежав би цей строк від тривалості строку, визначеного законодавством на прийняття рішення.

Попередня публікація проектів рішень саме органів місцевого самоврядування є надзвичайно важливою для запобігання корупції, оскільки вони є найбільш наближеними до населення, а корупція у цих органах найбільш болісно сприймається людьми. Така попередня публікація проектів рішень посилювала б активність мешканців, створювала б систему, при якій в процесі розробки та прийняття рішень на сесіях місцевих рад брали б участь підготовлені, добре проінформовані та обізнані жителі (члени громади). Це було б гарною запорукою усунення корупційної складової в процесі прийняття рішень. Вважаємо, що це питання є настільки важливим, що його можна було б врегулювати навіть у самому ЗКУ як галузевому акті. Відтак, надалі не виникало б спокуси не застосовувати положення щодо обов’язкового оприлюднення проектів рішень органів місцевого самоврядування з земельних питань.

У земельних відносинах ще існують численні проблеми з отриманням інформації, насамперед земельно-кадастрової (наприклад, інформації про вільні ділянки, інформації про суміжні ділянки з метою усунення проблеми накладок тощо). Зазначені проблеми будуть розглянуті нами нижче при дослідженні окремих питань запобігання корупції у земельних правовідносинах. Однак тут вважаємо за необхідне дослідити ще одне надзвичайно важливе питання, на наш погляд, загального характеру - відкритості Державного земельного кадастру та Державного реєстру речових прав на нерухоме майно щодо власників, зокрема, земельних ділянок.

Ще в 1995 році при підготовці проекту керівних принципів у сфері землеустрою, Комітет по населених пунктах Європейської економічної комісії вказав, що розвиток земельних інформаційних систем і поширення інформації, що міститься в реєстрах земельних ділянок і власності, являють загрозу для конфіденційного особистого життя окремих осіб. Громадськість повинна розуміти і приймати рівень інформації, що надається для загального користування, оскільки в іншому випадку будуть знайдені методи, що дозволяють не включати відповідну інформацію в реєстр, що приведе до зниження ступеня довіри системі. Крім цього, необхідно враховувати, що необмежене поширення відомостей може заподіяти шкоду власникам речових прав [122, с. 22].

Що стосується права на повагу до особистого життя (ст.32 Конституції України [1]), можна стверджувати, що саме по собі оприлюднення особи власника певної нерухомості не може вважатися порушенням цього права. Врешті-решт, положення ст.32 Основного закону [1] слід розуміти в сукупності із нормою ч.3 ст.13 - «власність зобов’язує». Більш того, враховуючи, що право власності є абсолютним, тобто власнику протистоїть необмежене коло суб’єктів, які повинні не порушувати його права, необхідно повідомити зобов’язаних осіб про особу власника з тим, щоб вони могли здійснити свій обов’язок.

Такий висновок підтверджується аналізом ситуації з оприлюдненням особи власника нерухомості через призму положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод [2], яка гарантує право на повагу до приватного життя (ст.8), а також практики Європейського суду з прав людини з приводу застосування відповідних положень Конвенції [2]. Перш за все, слід відзначити, що право на повагу до приватного життя за ст.8 Конвенції [2] допускає обмеження. Згідно з § 2 ст.8, «органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров’я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб».

На даний час Європейський суд з прав людини не сформував практики по застосуванню ст.8 Конвенції [2] у контексті оприлюднення персональних даних у реєстрах нерухомості. Здебільшого рішення, прийняті по ст.8 [279; 275; 277], стосуються поліцейських чи медичних баз даних. Інформація, вміщена до цих баз, вочевидь є більш чутливою і тому повинна характеризуватися вищим ступенем захисту. Втім, навіть у ситуаціях, коли йдеться про такі бази даних, можна побачити, що збирання та оприлюднення персональних даних без дозволу особи може бути виправдані певною правомірною метою за умови наявності ефективних механізмів або ж гарантій запобігання зловживанню такої інформацією та можливості особи вимагати, у необхідних випадках, виправлення.

Оприлюднення відомостей про власників (суб’єктів інших речових прав) земельних ділянок необхідно оцінити з точки зору узгодженості із положеннями Закону України «Про захист персональних даних» [49]. Вказаний Закон (зокрема, ст.16) встановлює дозвільний порядок доступу до персональних даних, обумовлений наданням згоди суб’єкта персональних даних. Втім, ч.1 допускає виняток «відповідно до вимог закону». Вбачається, що навіть без цього застереження внесення відповідних змін до Закону України «Про Державний земельний кадастр» [54] було б достатньо для того, щоб змінити режим доступу до відповідних персональних даних, адже відповідні зміни мали б безумовний пріоритет як більш пізній закон - lex posterior [191, с. 183-198]).

Україна з метою боротьби з корупцією, забезпечення прозорості у відносинах власності поступово рухається до відкриття даних державних реєстрів для третіх осіб.

Так, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення прозорості у сфері відносин власності з метою запобігання корупції» від 14.07.2015 р. № 597-VIII [67] було внесено низку змін до Закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» [41] та Закону «Про Державний земельний кадастр» [54]. Зокрема, внесеними змінами передбачається (нова редакція ч.2 ст.28 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень») надання інформації з реєстру не лише за об’єктом нерухомого майна (як раніше), але і за суб’єктом речового права на нерухоме майно. Вочевидь, це істотно спростить контроль громадськості за майновим станом осіб, на яких поширюються антикорупційні вимоги.

Змінами до ст.ст.36 та 38 Закону України «Про Державний земельний кадастр» нарешті передбачено оприлюднення на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (наразі це Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру - далі Держгеокадастр) практично усіх відомостей Державного земельного кадастру.

В усіх випадках відомості можуть бути отримані за умови ідентифікації особи, яка отримує відомості, що слід визнати цілком вірним. У певних випадках надання відомостей є платним, що, в принципі, може вважатися прийнятним, якщо тільки плата буде встановлена у розумному розмірі. Таким чином, внесені нещодавно зміни до законодавства слід вітати.

1.2.2.