Державна модель Гетьманату: структура владно-управлінських інститутів
29 квітня 1918 р. в результаті силового усунення Центральної Ради парламентську за формою, демократичну за сутністю, со
ціалістичну за ідейною спрямованістю УНР заступила Українська Держава у формі Гетьманату.
Провідна роль у зміні чинного ладу в Україні належала вищому командуванню та посольству Німеччини в Києві. Саме вони визначали форму нового державного утворення, кандидатуру глави й коло його зобов'язань перед союзниками. Німецькі військові та дипломати зупинили свій вибір на генерал-лейтенантові П.Скоропадському - відомому військовому діячеві, нащадку українського гетьманського роду. Організатори державного перевороту в пошуках альтернативної форми влади звернулися до досвіду української козацької держави XVII ст., сподіваючись у такий спосіб зіпертися на національну традицію та вивести з неї відновлення Української Держави. Певної легітим- ності та наступності цій конструкції мав надавати гетьманський родовід П.Скоропадського.Безперечно, державний переворот був далеко не правовим шляхом приходу до влади. Однак обрання П.Скоропадського на Всеукраїнському хліборобському конгресі, шляхетне походження, генеральське звання і навіть колишня належність до царської аристократії робили його постать найприйнятнішою на чолі держави. До того ж задекларована тимчасовість правління й відмова від наступної династичної спадкоємності дещо пом'якшували фактичне захоплення влади П.Скоропадським. Саме це не дає підстав оцінювати гетьманський режим як монархічний.
Слід відзначити, що протягом дев'яти десятиліть точаться дискусії щодо моделі державності, будованої П.Скоропадським. Його адепти вважають, що це був закономірний процес відтворення давньоукраїнської державницької традиції. Інші стверджують, що це штучне утворення, маріонетковий режим, держава- сателіт. На наш погляд, хоча залежність гетьмана від союзників
була очевидною, Гетьманат мав формальні ознаки самостійної держави: визнання інших країн, дипломатичні відносини, міжнародні угоди тощо.
П.Скоропадський відразу заявив претензії на надзвичайні диктаторські повноваження як неодмінну умову врятування держави від кризового стану та наведення порядку. Однак, незважаючи на всю повноту влади в руках гетьмана, це не була класична диктатура з огляду на залежність від окупаційного чинника.
Дослідження форми державної моделі та сутності гетьманського правління, детермінованих умовами іноземної військової окупації, дозволяють стверджувати, що Гетьманат 1918 р. - це авторитарно-бюрократичний режим з близькими до диктаторських повноваженнями глави держави, відсутністю представницького органу влади, поєднанням в уряді законодавчих і виконавчих функцій, суттєвим обмеженням демократичних свобод, вузькою соціальною базою і тимчасовим характером правління.
Конституційно-правові підстави Української Держави були задекларовані 29 квітня у двох «інавгураційних» актах, виданих гетьманом, - «Грамоті до всього українського народу» та «Законах про тимчасовий державний устрій Української Держави»1. Перший документ обґрунтовував невідкладну потребу зміни влади, яка привела Україну до «бешкетів і анархії», «економічної розрухи і безроботиці», «поставила перед марою голоду». Саме це змусило П.Скоропадського перебрати на себе тимчасово всю повноту влади. Грамотою він проголосив себе Гетьманом усієї України. Розпускалися Центральна і Мала Рада, земельні комітети, звільнялися з посад міністри УНР Було також задекларовано намір найближчим часом видати закон про порядок виборів до Українського Сойму. Із концептуально важливих засад державного будівництва наголос був зроблений на поверненні права приватної власності як фундаменту культури і цивілізації та відновлення купівлі-продажу землі.
Другий документ визначав тимчасовий державний устрій і порядок управління. Насамперед ним конституювалася виключність влади гетьмана в межах Української Держави: затвердження законів, вибір голови уряду, призначення та звільнення міністрів, інших урядових осіб. Йому належало право керівництва зовнішніми зносинами, оголошення надзвичайного стану, амністування засуджених тощо.
Гетьман був верховним командувачем української армії та флоту.Правовий статус Ради міністрів «Закони» характеризували коротко і схематично. Основні її функції полягали в «спрямуванні й об'єднанні праці окремих міністрів по предметах як законодавства, так і вищого державного управління». Визначалася відповідальність перед гетьманом усього уряду і кожного міністра. Прем'єр і члени уряду мали нести за свої посадові злочини карну і громадську відповідальність.
Ще лаконічнішими були статті про судову гілку влади, репрезентовану Генеральним судом як «вищим охранителем і захисником закону». Склад суду призначався гетьманом. Про статус місцевих адміністрацій і самоврядних органів взагалі не йшлося.
Складений нашвидкуруч, напередодні перевороту, звід законів був запозичений з Основного закону Російської імперії (1906 р.). Протягом усієї доби Гетьманату він залишався нормативно-правовим актом найвищої юридичної сили, його квазі- конституцією. Відповідно до законів про тимчасовий державний устрій домінуючим був інститут глави держави - гетьмана, який зосереджував у своїх руках усю повноту влади і необмежений вплив на вищі виконавчі та судові інстанції. Відсутність пред- ставницького органу в політичній системі держави не створювала для гетьмана будь- яких інструментів стримування та противаг.
Виходячи з виключного права гетьмана на повноту влади в державі, Рада міністрів конституювалась як виконавчий орган управління Україною. Однак за відсутності Українського Сойму (парламенту) уряд отримував законодавчі функції. Ухвалені ним законопроекти набували чинності після затвердження їх гетьманом. Міністрам також надавалося право коментувати закони та розробляти механізми їхньої реалізації.
Голову уряду і за його поданням міністрів затверджував гетьман. Йому ж належало право відставки кабінету. Уряд загалом і кожен з міністрів були відповідальні перед гетьманом «за загальний хід державного управління», «за свою діяльність і розпорядження».
Під час створення центральних органів виконавчої влади гетьман спирався на засновані ще Українською Центральною Радою міністерства та відомства.
Усвідомлюючи, що їхнє кардинальне реформування, а тим більше ліквідація призвели б до повного управлінського колапсу, він обмежився лише звільненням міністрів та їхніх заступників, а решті державних службовців наказав залишитися на посадах і виконувати свої службові обов'язки.Рада міністрів Української Держави за своєю структурою залишалася подібною до започаткованої ще в УНР функціональної схеми вищих органів виконавчої влади. Були ліквідовані лише національні (російське, польське, єврейське) та поштово- телеграфне міністерства, а також засновані нові - здоров'я та віровизнань. Міністерство освіти дістало у червні назву народної освіти та мистецтва. У його складі було утворено Головне управління мистецтв і національної культури. Його керівник отримав ранг заступника міністра, а управління - окреме бюджетне фінансування. У Міністерстві юстиції подібний статус мало Головне управління місцями ув'язнення. Міністерство пошт і телеграфів було перетворене на департамент МВС. Далеко за межі ординарного департаменту Міністерства внутрішніх справ виходили й функції Державної варти, яка стала потужним адміністративним органом підтримання правопорядку та державної безпеки.
Внутрішня структура міністерств також зазнала певних змін у порівнянні з добою Центральної Ради. У них були утворені департаменти, які охоплювали основні функціональні напрямки відомчої діяльності. Наприклад, у Міністерстві освіти - департаменти вищої, середньої, початкової та професійної освіти. У Міністерстві торгівлі і промисловості - внутрішньої торгівлі, фабрично-заводський, гірничий та ін. Майже в усіх міністерствах були введені департаменти загальних справ.
Оперативно, хоч і не без ускладнень, П.Скоропадський сформував кістяк Ради міністрів. Ії очолив відомий земський діяч, виходець із давнього українського шляхетського роду Ф.Лизогуб. Міністерські посади обійняли досить авторитетні у певних галузях фахівці. Переважна більшість з них мала значний досвід адміністративної роботи. Міністром освіти був призначений відомий учений і громадський діяч М.Василенко, який у липні став ще й віце-прем'єром.
Міністерство шляхів сполучень очолив Б.Бутенко - активний діяч Української Народної Громади, досвідчений інженер- залізничник. Уже 2 травня погодилися взяти портфелі міністрів: праці - Ю.Вагнер, професор Київського політехнічного інституту; судочинства (юстиції) - М.Чубинський, професор Харківського університету; здоров'я та опіки - В.Любинський, лікар-фармаколог, активіст Української Народної Громади; фінансів - А.Ржепецький, фахівець у фінансових справах; продовольства - Ю.Соколовський, учений-агроном і земський діяч з Полтавщини; торгівлі і промисловості - С.Гутник, голова Одеського біржового комітету. До складу кабінету міністрів входив також державний контролер. На цю посаду гетьман призначив Г.Афанасьєва - колишнього доцента кафедри всесвітньої історії Одеського університету, а згодом директора Державного банку в Києві2. Дещо пізніше міністром земельних справ став учений-агроном, земський діяч і великий землевласник з Харківщини В.Колокольцев, військовим міністром - колишній командувач армії, генерал-лейтенант О.Рогоза. Суттєвий спротив під час призначення на посаду міністра закордонних справ зустріла постать відомого українського громадсько-політичного діяча Д.Дорошенка, якого німці запідозрили в австрофільських настроях. Тільки після особистих письмових запевнень до Німеччини у лояльності його призначили керуючим МЗС. У гетьманському уряді першого складу він був єдиним членом Центральної Ради і членом досить поміркованої Української партії соціалістів-федералістів. Правда, перед вступом до кабінету міністрів Д.Дорошенко вийшов з партії. Загалом формування уряду проходило під контролем німецьких військових і дипломатів.Забезпечувати функціонування Ради міністрів були покликані державний секретар і підпорядкована йому Державна канцелярія. За статутом, затвердженим гетьманом, до її складу входили державний секретар і його заступники, юридична рада, департамент законодавчих справ з термінологічною комісією, архівом і бібліотекою, відділ кодифікації законів, секретаріат Ради міністрів і державна друкарня.
Державний секретар входив до складу уряду з правом дорадчого голосу, а з питань, які вносила Державна канцелярія, йому надавалося право вирішального голосу. На юридичну раду, склад якої затверджував гетьман, покладалось опрацювання особливо складних законів. З огляду на організацію державної служби Державна канцелярія виступала вищим органом виконавчої влади в цій сфері: формування законодавчої бази, ведення реєстрів органів державної влади, службово-посадових призначень, формулярних списків особового складу тощо3. Слід зазначити, що перший вибір П.Скоропадським на посаду державного секретаря М.Гіжицького виявився невдалим. Зате наступні - І.Кістяковський і С.Завадський - були не тільки відомими правниками, а й умілими адміністраторами й управлінцями.Уже перші засідання уряду виявили непомірну перевантаженість порядку денного, наявність у ньому як питань загальнодержавної ваги, так і доволі дрібних. Тому було вирішено утворити Малу Раду міністрів, статут якої був затверджений 18 травня4. До її складу кожне міністерство делегувало свого представника в ранзі заступника міністра чи директора профільного департаменту. Порядок денний засідань Малої Ради міністрів формувався з доручень уряду, а також питань, ініційованих головою Малої Ради чи відповідними заступниками міністрів. На цей урядовий орган покладався попередній розгляд тих законодавчих і адміністративних питань, які за своєю нескладністю не вимагали взаємної письмової згоди міністерств і відомств. Зокрема, це попереднє обговорення проектів штатів і кошторисів, подань міністерств щодо надпланових асигнувань тощо. Під час розгляду висновків Малої Ради міністрів в уряді мав бути присутнім її голова. Головою Малої Ради міністрів був затверджений заступник державного секретаря С.Завадський, а згодом заступник міністра продо- вольчих справ, досвідчений урядовець М. Гаврилов. Діловодне забезпечення було покладено на секретарів уряду В.Дитятіна та О.Татищева.
У законах про тимчасовий державний устрій розділ «Про гетьманську владу» визначав лише повноваження глави держави. У ньому зовсім не йшлося про апарат цього владного інституту. Тому структура гетьманської адміністрації формувалася, виходячи з давньоукраїнської традиції, а також тогочасних потреб виконання управлінських, представницьких і господарських функцій. Вона дістала назву «Головна квартира гетьмана». Фактично це була військова структура, складена з низки функціональних підрозділів. Домінуючу роль у ній відігравав Штаб гетьмана5. Його очолив генерал В.Дашкевич-Горбацький, нащадок відомого українського старшинського роду, безпосередній військовий керівник державного перевороту. Він уважався командувачем гетьманською Головною квартирою, належав до генеральної старшини, за статусом і платнею прирівнювався до міністра. Підпорядковувався лише гетьманові. Йому ж підлягали всі підрозділи Головної квартири.
Власна канцелярія гетьмана мала опікуватися листуванням глави держави, прийомом прохань і скарг, задоволення яких було в компетенції гетьмана. Очолював цю структуру генеральний писар - І.Полтавець-Остряниця, виходець з давнього козацького роду, фактичний організатор Вільного козацтва, почесним отаманом якого обрали П.Скоропадський. Він став однією з найбільш впливових і наближених до гетьмана осіб. Штат канцелярії був відносно невеликим - близько 15 осіб. Третина з них військові, зокрема, генеральний писар, його помічники, старшини для доручень. Цивільними службовцями були завідувач художньої частини, хронікер, діловод. Іншим традиційним для адміністрації українських гетьманів підрозділом була похідна канцелярія. Очолював її генеральний значковий. Функціонували відділи зв'язку, постачання, кур'єрський та ін.
Гетьманська комендатура забезпечувала охорону резиденції та заходів за участі глави держави. Керував нею генерал К.Присовський, один з організаторів відсічі більшовицькій експансії в січні 1918 р. У його віданні була особиста охорона гетьмана - 25 вартових, гараж з 25 авто і 5 мотоциклами та 22 водії. Після низки терористичних актів у Києві та надходження інформації щодо можливих замахів на життя П.Скоропадського у вересні 1918 р. були значно розширені штати особистого конвою гетьмана: старшин - 35, військових урядовців - 42, зокрема 10 ординарців, а також зв'язківці, майстри, конюхи тощо. До складу конвою входили дві кінні й одна кінно-кулеметна сотні6.
Гетьманським господарем (посада на зразок гофмаршала) став М.Ханенко - виходець з українського гетьманського роду, великий землевласник. Ця структура забезпечувала обслуговування гетьмана і його родини, офіційних заходів за участі глави держави. Керівні посади обіймали військові з правами командирів (від бригади до роти). Більшість становила обслуга - постачальники, кухарі, лакеї та ін. У гетьманській резиденції була церква, священик якої також входив до господарського штату.
У складі штабу гетьмана функціонував Особливий відділ, який мав повноваження розвідки і контррозвідки, дізнання та слідства у справах політичного характеру, здійснював цензуру, а також виконував специфічні завдання гетьмана7. Ця структура діяла паралельно з Державною вартою, але її розпорядження були обов'язкові для посадовців варти, митної служби, прикордонної, лісової, залізничної сторожі, що на- давало їй статусу провідної в системі спеціальних служб Гетьманату. Фактично це був єдиний підрозділ штабу гетьмана, який дублював діяльність органів державної влади. Діяльність підрозділів Головної квартири гетьмана регламентувалася положеннями, які ухвалювала Рада міністрів. На військових також поширювалися статути армійської служби.
Судова гілка влади в умовах Гетьманату зазнала суттєвих змін порівняно з часами УНР, еволюціонувавши в бік відновлення системи судочинства дореволюційного часу. Замість Генерального суду УНР був утворений Державний сенат - найвищий судовий орган, діяльність якого регламентувалася актами Російської імперії - «Учрежде- ніем Російского Правительствующего Сената», «Учрежденіем Судебных Установлений», «Установами Уголовного и Гражданского судопроизводства», чинність яких відновлювалася. Він складався з трьох генеральних судів - цивільного, карного й адміністративного8. Головою сенату був призначений міністр освіти та мистецтва М.Василенко.
Відсутність достатньої кількості місцевих правників змушувала уряд продовжити перебування на посадах працівників колишніх російських судових установ, направлених в Україну під час війни. Ця обставина стала нездоланним бар'єром у запровадженні української мови в судах. Орієнтація на судову систему царських часів виявилася й у відновленні діяльності колишніх судових палат9. Усі військові суди мали керуватися колишнім російським законодавством.
Це були вимушені, тимчасові заходи, породжені кадровим дефіцитом правників і нерозвиненістю власної законодавчої бази. Однак надто широке їхнє впровадження, поглиблене надзвичайним станом іноземної окупації, діяльністю німецьких і австрійських військово-польових судів, об'єктивно підривали засади формування Гетьманату не тільки як правової, а й національної держави.
Такий важливий інститут політичної системи, як місцеве самоврядування, був підданий з боку нової влади цілеспрямованим чисткам. Ці кроки мали на меті досить прагматичну ціль - ліквідувати демократичні здобутки Центральної Ради у цій сфері, а відтак і позбавити її можливої політичної підтримки. Для гетьмана, який планував ліберальну земельну та інші реформи, базовані на праві приватної власності, важливо було очистити місцеві зібрання й управи від соціалістичних елементів. 14 травня указом гетьмана замість губернських комісарів вводилися посади старост, а наказом МВС повітові комісари були увільнені, а на їхнє місце призначалися повітові старости. Для потреб нової адміністрації уряд відразу асигнував 10 млн крб10.
На посади губернських і повітових старост відбиралися, як правило, поміщики, військові, царські чиновники, колишні земські діячі. Заступник державного секретаря М.Могилянський визнавав: «особливо важко було налагодити апарат місцевої влади, з фатальною неминучістю доводилося повертати до влади і вербувати для кадрів нової влади людей досвіду старого часу, які були до того ж дуже озлоблені усіма попередніми діями». Київським губернським старостою був призначений колишній царський губернатор І.Чарторижський, волинським - поміщик Д.Андро, катеринославським - генерал С.Черніков, чернігівським - поміщик М.Савицький, харківським - генерал П.Залеський. За повнотою владних повноважень старости наближалися до колишніх царських губернаторів.
МВС намагалося під наступ на органи місцевого самоврядування підвести певну нормативну базу. Розроблений ним статут тимчасових комісій по перевірці земств і міських дум схвалила Рада міністрів. 29 червня уряд спеціальним законом дозволив губернським старостам розпускати земські зібрання та управи11. Нерідко замість них відновлювалася робота старих цензових органів. До офіційного діловодства поверталася російська мова.
У травні була створена комісія по перегляду закону про організацію земського самоврядування на чолі з князем О.Голіциним - великим землевласником, головою Протофісу. Підготовлений нею закон про земські вибори містив суттєві цензові обмеження: вікові - 25 років, осілості - 1 рік; соціально-фахові - не допускалися до участі у виборах військовослужбовці, працівники суду, прокуратури, студенти, ченці та ін. Одночасно працювала й комісія по розробці закону про вибори міських дум на чолі з колишнім київським головою І.Дьяковим. Обидва закони у вересні були затверджені гетьманом. Рада міністрів затвердила графік виборчої кампанії, за якими вибори мали відбутися 24 листопада і 8 грудня. Але внутрішньополітична ситуація не дозволила їх провести12.
Українська держава в основному успадкувала територію УНР. Водночас гетьманський уряд проводив цілеспрямовану соборницьку політику і досяг суттєвого розширення територіально-адміністративних меж за рахунок приєднання українських етнографічних земель. Хоча значну частину їх так і не змогли прилучити до теренів Гетьманату.
За умовами Брестського мирного договору (таємні статті), до УНР мали відійти населені українцями Холмщина, Підляшшя та Західна Волинь. Проте реально взяти ці землі під юрисдикцію Української Держави не вдалося. Підтримана австро-угорським урядом польська адміністрація вчинила цим спробам упертий опір. Призначеного ще УНР губернського комісара, а за Гетьманату губернського старосту О.Скоропис- Йолтуховського не допустили до виконання службових обов'язків. Він був змушений опікуватися лише окупованими німцями північними повітами Холмщини з адміністративним центром у Брест-Литовському. МЗС Австро-Угорщини домоглося знищення документів - додатків до Брестського договору щодо належності західноукраїнських земель. Оскільки це було здійснено в зовнішньополітичному відомстві Німеччини, то реакція української сторони була запізнілою та пасивною.
Хоч інші прерогативи, відкриті брестськими домовленостями, Гетьманат намагався використати сповна. Постановою Ради міністрів від 14 серпня до Чернігівської губернії були приєднані Гомельський повіт Могилівської губернії, Путивльський і Рильський повіти Курської губернії. Ще низка повітів Курщини - Суджанський, Грай- воронський, Білгородський, Корочанський, Новооскольський, а також Валуйський повіт Воронезької губернії відійшли до Харківщини. Повіти Річицький, Пінський і Мозирський Мінської губернії об'єднувалися в Поліський округ з центром у Мозирі. Був також утворений Таврійський округ у складі Бердянського, Дніпровського і Мелітопольського повітів13.
Місто Київ - столиця держави, Одеса і Миколаїв - великі портові центри були виокремлені з губернського підпорядкування. 1 серпня уряд ухвалив постанову про утворення управління київського міського отамана. Воно виводилося зі складу Київської губернії. До столичного отаманства відходили передмістя - Пуща Водиця, Верхняя і Нижня Солом'янка, Батиєва Гора, Протасів Яр, Караваєві Дачі, а також низка висілків Київського повіту. Визначені були штати управління. Піврічні видатки на їхнє утримання склали понад 203 тис. крб. Київським столичним отаманом став генерал О.Хануков14.
Цього ж дня іншою постановою Рада міністрів перетворила управління одеського градоначальника на управління міського отамана. Акт уважався чинним з 1 липня. Витрати на піврічне утримання управління визначили в 180 тис. крб. Одеським міським отаманом призначили генерала В.Мустафіна. З Херсонської губернії виділили Миколаївське міське отаманство, яке очолив генерал Е. де Бонді15.
Проблема розмежування кордонів стала однією з провідних тем українсько - російських переговорів, які з травня по жовтень велися в Києві. У результаті тривалих і гострих дискусій обидві сторони погодилися під час визначення кордонів керуватися етнографічним принципом, враховуючи весь комплекс політичних, економічних і регіональних інтересів населення16. Однак до практичного втілення цих положень справа не дійшла. На північних кордонах Української Держави з РСФРР була встановлена своєрідна роздільна смуга, так звана нейтральна зона завширшки 15-40 км, первісним призначенням якої було розведення сторін протиборства.
Кордон між Україною і Всевеликим військом Донським за договором від 8 серпня встановлювався по адміністративній межі між Областю війська Донського та Воронізькою, Харківською і Катеринославською губерніями. При цьому обидві сторони відмовилися від взаємних територіальних претензій17.
Гетьманський уряд здійснював послідовну політику щодо приєднання Криму до Української Держави на правах автономії. Проте ці зусилля блокувалися німецькою стороною, а також протидією антиукраїнськи налаштованої адміністрації півострова. Тільки в умовах очевидної поразки Четвертного союзу в Першій світовій війні Німеччина погодилася на входження Криму до Гетьманату й навіть учинила певний тиск на крайовий уряд. Українсько-кримські переговори у вересні-жовтні були близькі до підписання акту про входження Криму на правах автономії до Української Держави18. Однак в умовах ускладнення загальної військово-політичної ситуації реалізувати домовленості не вдалося. До півострова були введені підрозділи Добровольчої армії, а в портах з'явилися військові кораблі Антанти.
Не увінчалися успіхом й спроби України відібрати в Румунії анексовані в січні українські землі - Акерманщину, Ізмаїльщину та Хотинщину. Дипломатичні й економічні заходи не дали бажаних результатів, оскільки Румунія дістала підтримку від держав Антанти.
Формування території Української Держави тривало протягом усього періоду її функціонування. При цьому вдосконалювався її адміністративно-територіальний устрій як важливий елемент державного управління. Гетьманат поділявся на 8 губерній, 2 округи, 3 міські отаманства, 105 повітів, 1813 волостей19. Певною новацією став поділ адміністративних одиниць на розряди, в основу якого були покладені показники чисельності жителів. Так, Київ належав до першої категорії, Катеринослав, Одеса і Харків - до другої, інші губернські центри - до третьої, решта міст - до четвертої. Повіти також ділилися на два розряди: 30 - першого і 75 - другого. Ця градація враховувалася насамперед під час визначення штатів управлінського апарату, посадових окладів, видатків на утримання.
10 серпня гетьман затвердив закон про штати і склад управлінь губернських і повітових старост, а також асигнування коштів для їхньої діяльності. У розпорядження
МВС надавалося майже 5 млн крб. З них на утримання 8 губернських управлінь - 1 млн 88 тис. крб. На потреби 30 повітових управлінь І розряду - 1 млн 270 тис. крб, а 75 повітових управлінь ІІ розряду - 2 млн 610 тис. крб. Фінансування було розраховане до 1 серпня 1919 р.20
Отже, прийняття зводу законів про державний устрій, сформування уряду, визначення функцій гетьманської адміністрації, організація Державної канцелярії, призначення Державного сенату, створення мережі губернських і повітових староств нагально вимагало налагодження роботи їхнього апарату. Саме таким інструментом і виступав інститут державної служби.
1.