§ 1. Поняття і класифікація територій та об'єктів природно-заповідного фонду: умови і порядок оголошення природних об'єктів заповідними

Заповідна справа на території України сягає глибин сивої прадавнини. Ще на зорі виникнення первинних суспільних відносин саме найцінніші для лю­дини рослинні і тваринні ресурси стають об'єктами споживацьких цілей і в той же час - предметом уваги як величина сировинних запасів.

Відомі і інші періоди, коли втручання людини в природні процеси і необ­межена господарська діяльність призвели до швидкого знищення природних багатств. І тоді на вимогу свідомої громадськості були вжиті спеціальні заходи консервативної охорони, направлені на охорону навколишнього природного середовища і особливо охоронюваних територій.

В наш час гармонійність взаємовідносин суспільства і природи набули особ­ливої гостроти та значущості. Екстенсивне природокористування, нехтування екологічним обґрунтуванням в процесі розвитку агропромислового комплексу, зарегулювання стоку річок, осушення боліт, вирубування лісів з подальшою зміною цільового призначення земель, стихійний розвиток колективного са­дівництва та інші невпорядковані дії призвели до знищення цінних природних комплексів і ландшафтів України.

Розвиток науковихта організаційних засад заповідноїсправи в Україні знач­ною мірою зумовлюється денатуралізацією природних екологічних систем, яка дедалі посилюється у глобальному, національному, регіональному та місцевому масштабі. У зв'язку з цим особливого значення набувають підтримання природ­ного ходу основних екологічних процесів, збереження унікальних та типових екологічних систем, всього різноманіття генетичних ресурсів біосфери, які нині перебувають під загрозою знищення через надмірну експлуатацію природних ресурсівта деструкцію природних ландшафтів. Особливу тривогу викликає стан справ із збереження генофонду рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тварин і рослин.

Звертає увагу на себе те, що до першого видання Червоної книги Української PCP (1980) кількість видів тварин і рослин, занесених до неї був майже у чотири рази менше ніж до наступного видання. Так, до другого видання Червоної книги України (1994,1996) було включено 382 види тварин та 541 вид рослин і грибів. А до третього видання Червоної книги України (2009) внесено вже 542 види тва­рин і 826 видів рослин і грибів. У даний час катастрофічно зменшуються запаси цінних лікарських та декоративних рослин. У перше офіційне видання Зеленої книги України (2009) було включено 160 статей, у яких міститься інформація про 800 асоціацій рослинності України, серед яких 99 типових, 347 рідкісних і 354 таких, що перебувають під загрозою зникнення¹. Для запобігання подальшого зменшення біологічного та ландшафтного різноманіття, з метою охорони унікаль­них та типових природних комплексів необхідно вилучити відповідні території, акваторії та об'єкти із активного господарського використання та розширити репрезентативність мережі природно-заповідного фонду.

Правову основу організації, охорони, ефективного використання територій природно-заповідного фонду та відтворенняїх природних комплексів становлять наступні Закони України: розділ 12 Закону «Про охорону навколишнього при­родного середовища», Закон «Про природно-заповідний фонд України», Закон «Про загальнодержавну програму формування національноїекологічної мережі України на 2000-2015 роки» від 21 вересня 2000 року^{[361] [362], Закон «Про екологічну мережу» від 24 червня 2004 року[363]. Суттєве значення для поліпшення умов збере­ження та забезпечення подальшого науково обґрунтованого розвитку заповідної справи мають Програма перспективного розвитку заповідної справи в Україні («Заповідники»)1 та Концепція Загальнодержавної програми розвитку заповід­ної справи на період до 2020 року[364] [365]. Надзвичайно важливу роль в природно- заповідній охороні відіграють і такі міжнародно-правові акти, як Конвенція про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення переважно як середовище існування водоплавних птахів[366]; Конвенція про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини[367]; Конвенція про охорону мігруючих видів диких тварин[368]; Конвенція про збереження дикої фауни і флори та природних середовищ в Єв­ропі[369]; Конвенція про охорону біологічного різноманіття[370] та інші.}

Відповідно доЗакону «Про природно-заповідний фонд України» природно- заповідний фонд становлять ділянки суші і водного простору, природні комплек­си та об'єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекре­аційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного та рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища.

Природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання.

До об'єктів загальнодержавного значення відносяться: природні заповід­ники, національні природні парки. Заказники, пам'ятки природи, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки та парки-пам'ятки садово-паркового мис­тецтва залежно від їх цінності та унікальності можуть бути об'єктами загально­державного або місцевого значення. Території та об'єкти природно-заповідного фонду залежно від походження класифікуються на природні території та об'єкти та штучно створені. До природних територій та об'єктів належать: природні та біосферні заповідники, національні природні та регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища. До штучно створених об'єктів відносяться: ботанічні сади, дендрологічні та зоологічні парки і парки пам'ятки садово-паркового мистецтва.

Залежно від походження та інших особливостей природних комплексів та об'єктів, що оголошуються заказниками чи пам'ятками природи, мети та необхід­ного режиму охорони відповідно поділяються: заказники на 11 видів (ландшафтні, лісові, ботанічні, загальнозоологічні, орнітологічні, ентомологічні, іхтіологічні, гідро­логічні, загальногеологічні, палеонтологічні та карстово-спелеологічні), а пам'ятки природи на 5 видів (комплексні, ботанічні, зоологічні, гідрологічні та геологічні). Нормативно-правовими актами Автономної Республіки Крим можуть бути вста­новлені додаткові категорії територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

До складу природно-заповідного фонду України входять більше як 7608 те­риторій і об'єктів загальною площею 3,2 мільйона гектарів та 402,5 тисячі гектарів у межах акваторії Чорного моря¹.

В правовій літературі виділяються два етапи створення та оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду: еколого-правовий та земельно-правовий етапи^{[371] [372]. На еколого-правовому етапі відбувається еколо­гічне обґрунтування необхідності створення чи оголошення окремої категорії території чи об'єкту природно-заповідного фонду, виявляються її типові чи унікальні ознаки, визначаються екологічні, географічні, біологічні та інші ознаки. На земельно-правовому етапі відбувається оформлення вилучення (викупу) та відведення земель під об'єкти природно-заповідного фонду. При відведенні земель визначаються два види режиму земель: землі заповідного об'єкту та землі охоронних зон.}

Порядок створення й оголошення територій та об'єктів природно- заповідного фонду визначений у розділі Vl Закону «Про природно-заповідний фонд України». Для створення заповідного об'єкту, перш за все, необхідно під­готувати і подати клопотання про створення чи оголошення території та об'єкту природно-заповідного фонду. Ці дії можуть здійснюватися центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, науковими установами, природоохоронними громадськими об'єднаннями або іншими заінтересованими підприємствами, установами, організаціями та громадянами. Клопотання про створення чи оголошення таких територій та об'єктів подаються до державних органів, уповноважених проводити їх попе­редній розгляд.

Клопотання має містити обґрунтування необхідності створення чи оголо­шення території або об'єкту природно-заповідного фонду певної категорії, характеристику природоохоронної, наукової, естетичної та іншої цінності при­родних комплексів та об'єктів, що пропонуються для заповідання, відомості про місцезнаходження, розміри, характер використання, власників і користувачів природних ресурсів, а також картографічний матеріал.

Клопотання про необхідність створення чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду попередньо розглядаються у місячний термін: щодо територій та об'єктів загальнодержавного значення - Міністерством еко- логіїта природних ресурсів України; щодо територій і об'єктів місцевого значення -територіальними органами Мінприроди України на місцях. У разі схвалення клопотань Мінприроди України та його органами на місцях проводиться їх погод­ження з власниками та користувачами природних ресурсів у межах територій, рекомендованих для заповідання.

Результати погодження є підставою для розробки спеціалізованими про­ектними та науковими установами проектів створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Розробку проектів створення територій та об'єктів загальнодержавного значення таких, як природних та біосферних заповідників, національних природних парків, заказників, пам'яток природи, парків-пам'яток садово-паркового мистецтва, забезпечує Мінприроди України, а відповідно, роз­робка проектів створення територій та об'єктів місцевого значення (регіональних ландшафтних парків, заповіднихурочищ, заказників, пам'яток природи та парків- пам'яток садово-паркового мистецтва) - забезпечується органами Мінприроди України на місцях. Забезпечення розробки проектів створення ботанічних садів, дендрологічних та зоологічних парків може бути доручено заінтересованим державним органам чи установам.

Розроблений проект створення відповідного заповідного об'єкту підлягає державній екологічній експертизі і у разі позитивного висновку всі матеріали передаються Мінприроди України чи його органами на місцях до державних органів, уповноважених приймати рішення про створення чи оголошення те­риторій та об'єктів природно-заповідного фонду. Проекти створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду передаються центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища чи його органами на місцях у встановленому порядку уповноваженим органам приймати рішення про створення чи оголошення територій та об'єктів природно- заповідного фонду. Якщо створюється або розширюється територія природних заповідників, національних природних парків, а також іншихтериторій та об'єктів загальнодержавногозначення, то такі рішення приймаються Президентом Украї­ни. Так, наприклад, рішення про створення національного природного парку «Тузловські лимани» було прийняте Президентом України 1 січня 2010 року і підписаний відповідний указ^{[373] [374], а указ про розширення території Карпатського біосферного заповідника було підписано 14 січня 2010 року2.}

Рішення про створення біосферних заповідників приймається з дотриман­ням вимог міжнародних договорів та міжнародних програм, учасником яких є Україна. Створюваний біосферний заповідник включається Міжнародною коор­динаційною радою з програми ЮНЕСКО «Людина та біосфера» до міжнародної мережі біосферних заповідників. Рішення про організацію територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об'єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.

Завдання, науковий профіль, особливості природоохоронного режиму та характеру функціонування природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, заказників, ботанічних садів, дендрологічних парків та зоологічних парків визначаються у положеннях про них, які розробляються відповідно до Закону «Про природно- заповідний фонд України» і затверджуються: Мінприроди України - щодо тери­торій та об'єктів загальнодержавного значення; та органами Мінприроди України на місцях - щодо територій та об'єктів місцевого значення. Основні завдання, особливості охоронного режиму пам'яток природи і заповідних урочищ визна­чаються на основі закону в їх первинних облікових документах.

Природні та біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, а також ботанічні сади, дендрологічні та зоологічні парки загальнодержавного значення є юридичними особами. Атакі об'єкти місцевого значення, як ботанічні сади, дендрологічні та зоологічні парки та парки є пам'ятки садово-паркового мистецтва згідно з чинним законодавством можуть бути ви­знані юридичними особами.

Ефективна організація та функціонування природно-заповідного фонду забезпечується на основі використання наступних економічних засобів: еконо­мічного обґрунтування організації та розвитку природно-заповідного фонду; економічної оцінки територій та об'єктів природно-заповідного фонду, ведення їх кадастру; диференційованого визначення джерел і нормативів фінансування організації та функціонування природно-заповідного фонду; надання відпо­відним підприємствам, установам та організаціям, що забезпечують функціо­нування природно-заповідного фонду, податкових та інших пільг; компенсації у встановленому порядку збитків, завданих порушенням законодавства про природно-заповідний фонд.

Економічне обґрунтування розвитку природно-заповідного фонду, а також економічна оцінка природних комплексів та об'єктів, що входять до його складу, здійснюються відповідно до кадастру територій та об'єктів природно-заповідного фонду на основі спеціальних методик, які затверджуються Мінприроди України. Фінансування заходів щодо територій та об'єктів загальнодержавного значення здійснюється за рахунок державного бюджету України. Для цієї мети можуть залучатися кошти бюджету Автономної Республіки Крим, місцевих бюджетів, позабюджетних} благодійних фондів, кошти підприємств, установ, організацій та громадян. Заходи щодо територій та об'єктів місцевого значення (регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів, дендрологічних та зоологічних парків) фінансуються за рахунок бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів. Для цієї мети можуть залучатися кошти позабюджетних і благодійних фондів, кошти підприємств, установ, організацій та громадян.

Витрати, пов'язані із забезпеченням режиму охорони заказників, пам'яток природи, заповідних урочищ та парків-пам'яток садово-паркового мистецтва, здійснюються за рахунок підприємств, установ, організацій, інших землевласни- ківта землекористувачів, на території яких вони знаходяться. У разі необхідності проведення спеціальних заходів, спрямованих на запобігання знищенню чи по­шкодженню природних комплексів територій та об'єктів природно-заповідного фонду зазначених категорій, можуть виділятися кошти: державного бюджету -для територій та об'єктів загальнодержавного значення; бюджету Автономної Респу­бліки Крим та місцевих бюджетів - для територій та об'єктів місцевого значення.

Об'єкти природно-заповідного фонду можуть мати власні кошти, отримані від наукової, природоохоронної, туристсько-екскурсійної, рекламно-видавничої та іншої діяльності в межах заповідних територій та об'єктів, що не суперечать їх цільовому призначенню. За відвідування територій та об'єктів природно- заповідного фонду їх адміністрації, а також підприємства, установи, організації і громадяни, у підпорядкуванні яких перебувають ці території та об'єкти, за погодженням із спеціально уповноваженими державними органами можуть встановлювати плату.