§ 1. Периодизация выборных начал в России: проблемы преемственности и развития

Обращаясь к проблеме периодизации истории избирательного права, стоит отметить, что она еще не являлась объектом исследования в специальной литературе и не представлена в учебных изданиях.

В целом такая периодизация верна, но недостаточна, поскольку становление и развитие избирательного права не всегда совпадают с историческими циклами самого государства. Критериями здесь выступают коренные преобразования в самой избирательной системе, качественный переход от одной модели выборов к другой. При этом если периодизацию современных электоральных систем мы ведем по факту становления парламентской культуры в Европе, т.е. с XIII в.: становлением кортесов в Испании, парламента в Англии, Генеральных штатов во Франции, отсюда и системы выборов являются парламентскими избирательными системами, то в отношении России такая точка отсчета будет не совсем верна, и периодизацию необходимо вести с древнейших времен. Впрочем, и применительно к западноевропейской электоральной культуре можно выделять допарламентский этап ее развития.

Что касается России, то стоит отметить: избирательные системы в истории России, за исключением малого отрезка времени (1906— 1917 гг., 1993—2010 гг. и до наших дней), никогда не являлись парламентскими. Они воплощали иной вид представительства, основанный на единстве и неделимости государственной власти, представительства духа, интересов, мнений, а не полномочий и правового статуса пославших их общин, разрядов, сословий, на основе народной власти и воли1. Поэтому такого качественного рубежа, связанного с представительными учреждениями парламентского типа, как в Европе, в России вплоть до XX в. не было, и характер российского представительства в этом плане не менялся.

Поэтому с учетом характера российского представительства периодизацию выборов и избирательных систем в России представляется возможным вести с древнейших времен в отличие от становления электоральных систем в Европе, где они оформляли представительство парламентского типа (XII—XIV вв.), как уже отмечалось, кортесы в Испании, парламент в Англии, Генеральные штаты во Франции[5].

Периодизацию становления избирательных систем в России можно вести в широком, стратегическом плане, рассматривая этот процесс в сквозном, хронологическом аспекте, основываясь на критерии качественного изменения выборной модели. Естественно, каждый этап мы можем фрагментировать на более мелкие подэтапы, учитывая кривую активности электората и качественного совершенства именно данной модели выборов.

Но периодизацию становления избирательной системы можно вести и по другим критериям, например связывая ее с харак-

тером власти, политическим режимом, формой правления, национально-государственным устройством, отдельными личностями, руководителями государств, авторами избирательных реформ или исходя из самого содержания системы, особенностей порядка организации выборов и выборных производств, реализации юридической ответственности. В этом плане определение критериев классификации, их отбор являются уделом самого исследователя. Судить о научности периодизации, ее системности и адекватности реальному процессу развития избирательной системы в этом случае представляется читателям и другим исследователям, в полемике с которыми мы можем приблизиться к пониманию данной проблемы.

Исходя из этого мы можем в становлении и развитии избирательной системы России на государственном (общесоюзном, федеральном) уровне, который, обусловливал различные видовые характеристики других разноуровневых выборов в стране, выделить несколько этапов.

Первым, самым длительным, будет являться этап с древнейших времен до конца XVII и первой половины XVIII в. Выборные начала, основанные на принципах местного (общинного, вечевого, земского) самоуправления, закрепленные в правовых обычаях, традициях выборности различных территориальных единиц, не регламентировались государством. Только при формировании представительства на земские соборы появлялись отдельные требования к избранным «на государево дело», связанные, как правило, с материальной состоятельностью, грамотностью, знанием состояния дел и некоторыми морально-этическими качествами, которые, кстати, не носили императивного характера1.

Второй этап — с середины XVIII в. (1766/67 гг.) до начала XX в. — характеризуется введением единых нормативных актов, регламентирующих выборный процесс на сословно-представительной основе в Новоуложенную комиссию 1767 г., а также в органы местного, земского, городского самоуправления и непосредственно в образованные по жалованным грамотам сословные институты.

Третий этап, хронологически не очень длительный, — 1905/06 г. — начало 1917 г., связанный с попытками ввести в Рос-

сии представительные учреждения парламентского типа и соответствующие выборные системы по их формированию.

Четвертый этап, самый короткий, связанный с судьбой Учредительного собрания и качественно новой моделью его формирования, укладывается в срок всего нескольких месяцев — 1917/18 г.

Пятый этап знаменует уже советский период нашего государства: 1917/18 г. — середина 30-х годов XX столетия, когда в своей основе действовала так называемая «революционная модель выборов», основанная на Конституции РСФСР 1918 г.

Шестой этап — 1936/37 г. — середина 80-х годов XX столетии, характеризуется функционированием классической советской модели формирования представительных органов власти.

Седьмой этап — всего несколько лет, конец 80-х годов — 1993 г. — это так называемая реформированная «перестроечная модель выборов», в основе своей советская, но с элементами альтернативности и реальной состязательности.

Восьмой этап — 1993 г. XX столетия — 2006 г., реконструированная модель выборов, воплощенная в избирательном законодательстве на основе действующей Конституции Российской Федерации, обычно и ошибочно называемой «смешанной», но правильнее ее надо было бы назвать по-другому, например «полюсная», поскольку данная модель состояла из совершенно полюсных начал: мажоритарных и пропорциональных, искусственно соединенных в одной системе выборов.

И последний, современный (девятый) этап с конца 2006 г. продолжается и сейчас, до наших дней. Названия данная модель пока не имеет, но в основе своей это пропорциональная система выборов по жестким спискам политических партий, функционирующих в рамках единого федерального округа1.

Теперь рассмотрим несколько подробнее этапы современной избирательной системы России. Первым ее этапом стал период реформирования советской избирательной системы (с середины 80-х годов (так называемой перестройки) до начала 90-х годов XX в.[6] [7]), что нашло наибольшее отражение в законах «О выборах народных депутатов СССР»[8] и РСФСР1, а также в законах «О всенародном голосовании (референдуме) СССР»[9] [10], «О референдуме РСФСР»[11] и «О выборах Президента РСФСР»[12].

Второй этап (восьмой по общей периодизации, с разбивкой его на два подэтапа — до 1996 г. и конец 2006 г.), который был связан уже с полной реконструкцией избирательной системы России, начался с середины 1993 г. и продолжался на основе ныне действующей Конституции страны до 1996 г., до создания законодательной основы ее функционирования (первый подэтап). В основу его легли акты, разработанные Конституционным Совещанием 1993 г., хотя и до 1993 г. проводилась значительная работа по обобщению электорального опыта избирательных кампаний 1989—1991 гг., поиску оптимальной выборной модели и модели самих представительных органов[13]. Нормативной основой данной реконструкции избирательной системы стали: указ Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»[14] от 21 сентября 1993 г.

Период (подэтап) с 1997 по 2006 г. являлся временем совершенствования выборной модели, созданной на основе Конституции Российской Федерации 1993 г. Дважды в этот период обновлялись базовые избирательные законы, вводились новые редакции, дополнения и изменения в акты избирательного законодательства.

Ныне мы являемся свидетелями нового этапа в развитии избирательной системы, который, как уже отмечалось, трудно пока охарактеризовать однозначно. Безусловно, он связан с переводом федеральной избирательной системы на пропорциональные начала. Его истоки — в Законе 2001 г. «О политических партиях»[17], а также в редакциях, изменениях и дополнениях базового Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[18] (далее — Закон «Об основных гарантиях избирательных прав»), которые были внесены в 2003— 2005 гг. с последующими изменениями в 2006—2007 гг. Концепция выборной модели была воплощена в новой редакции Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ (далее — Закон «О выборах депутатов Государственной Думы») с последующими изменениями в 2006—2007 гг. и после выборных кампании 2007—2008 и некоторого «законодательного затишья». С подачи Президента Российской Федерации в ноябре 2008 г., его инициатив, высказанных в ежегодном Послании Федеральному Собранию1, вновь активизировалась деятельность парламентариев по изменению избирательного законодательства[19] [20].