§ 4 Основные тенденции развития и определение периодизации судебного управления

На протяжении своей истории институт российского судебного управле­ния не оставался статичным, а органично развивался в соответствии с измене­ниями, происходившими в государственном и общественном устройстве стра­ны.

А.И. Казаковым, указавшим на четыре этапа развития института судебного управления в Советской России: 1917-1922 гг., 1922-1939 гг., 1939-1956 гг. и 1956-1970 гг.[89].

В дополнение к нему следует назвать подготовленные в 1970-1980-е гг. диссертационные исследования Л.П. Маковской[90], А.С. Смыкалина[91],

173 174 175

Л.С. Симкина , И.И. Олейник , статьи В.П. Божьева, И.Д. Перлова ,

Д.О. Серова[92].

Обосновывая хронологические рамки исследования, авторы названных работ выделяли периоды истории советского судебного управления примени­тельно к моделям судебного управления, воплощавшимся в практике государ­ственного строительства. Например, по мнению историка Д.О. Серова, на про­тяжении 1917-1922 гг., 1939-1956 гг. и 1970-1991 гг. в Советской России реали­зовывалась административная модель. Судебное управление осуществлялось тогда Народным комиссариатом (Министерством юстиции РСФСР) и его тер­риториальными органами. В 1922-1939 гг. и 1956-1963 гг. в РСФСР функцио­нировала смешанная модель: на республиканском уровне судебное управление осуществлялось Народным комиссариатом (Министерством юстиции РСФСР), а на местном - губернскими (областными, краевыми) и приравненными к ним судами. Наконец, для периода 1963-1970 гг., по мнению ученого, была харак­терна судебно-административная модель: судебное управление осуществлялось Верховным Судом РСФСР, а также областными, краевыми и приравненными к

177

ним судами .

Хронологические рамки исследования И.И. Олейник также связаны с мо­делями управления, но не в области судебного управления, а в сфере только ор­ганов юстиции. При этом она выделяет четыре этапа: 1) октябрь 1917-1936 гг. - управление юстицией осуществлялось республиканскими наркоматами юсти­ции; 2) 1936-1956 гг. - действовали союзный и республиканские комиссариаты (министерства) юстиции; 3) 1956-1970 гг. - была свернута деятельность союз­ного и республиканского Министерств юстиции; 4) 1970-1991 гг. - были воссо­зданы и вновь функционировали союзное и республиканские Министерства

178

юстиции . К сожалению, исследования, проведенные И. И. Олейник по ин­ституциональному развитию органов и учреждений юстиции, изменению зако­нодательства, регламентировавшего их устройство, функции, компетенцию и деятельность имеют, определенную незавершенность. Во-первых, ограничены непродолжительными историческими рамками 1917-1936 гг., и во-вторых, И.И. Олейник изучает организационно-правовые основы становления и разви­тия органов управления юстицией. В ее работе затрагиваются проблемы фор­мирования и развития органов юстиции (структурных подразделений), разгра­ничение компетенции с руководящими органами прокуратуры и суда, руковод­ство деятельностью исправительных учреждений и т. п. Остается лишь конста­тировать, что И.И. Олейник, исследуя проблему «становления и развития орга­нов управления юстицией», становление и развитие института судебного управления, оставила за рамками своей работы.

В диссертации А.Я. Кодинцева, посвященной государственной политике в системе органов юстиции СССР в 1933-1956 гг., предметом исследования выступают организационно-правовые основы возникновения и развития аппа­рата Наркомата (Министерства) юстиции СССР и подчиненных ему учрежде­ний, а также Верховного Суда СССР в 1933-1956 гг. Эти органы совместно осуществляли функции по управлению. Одновременно автор диссертации в рамках предмета исследования рассматривает и эволюцию структур и компе­тенций прокуратуры, адвокатуры, нотариата, судебного исполнения, механиз­ма участия органов юстиции в массовых репрессиях.

В основных положениях, выносимых А. Я. Кодинцевым на защиту, ука­зывается, что при создании Наркомюста СССР и Прокуратуры СССР преследо­валась цель организации всеобщего контроля за органами юстиции. Далее ав­тор диссертации отмечает, что создание единых органов юстиции сопровожда­лось унификацией управления: разрабатывались параметры руководства, созда­вались единые подзаконные акты в сфере управления, организовывались стан­дартные ведомственные структуры, разрабатывались единые требования к ра­ботникам юстиции. В изучаемый период была сформирована нормативная база по деятельности административных органов юстиции, суда, адвокатуры и нота­риата. В связи с этим А.Я. Кодинцев приходит к выводу, что в середине 30-х годов было произведено искусственное разделение органов юстиции и проку­ратуры. Прокуратура СССР выделяется в отдельное ведомство и по ряду пол­номочий превосходит другие органы юстиции, встает над ними.

К сожалению в диссертационном исследовании А. Я. Кодинцева не при­водится четких и ясных определений терминов: «органы юстиции», «единые органы юстиции», «работники юстиции» и «административные органы юсти­ции», которые бы отражали их сущность и специфические черты. В связи с чем надо отметить, что понятие «юстиция» в работах как И.И. Олейник, так и

A. Я. Кодинцева, да и других исследователей, присутствует без должного логи­ческого оформления. Нередко исследователи, как указывает в своей работе

B.

179

своих оппонентов . И хотя работа В.Г. Ледяева связана с правильностью тол­кования понятия «власти», тем не менее, его суждения созвучны с правильно­стью применения и понятия «юстиция».

Согласно исследованиям И.И. Олейник и А.Я. Кодинцева, применительно к советскому периоду понятие «юстиция» оказывается неотличимой от таких понятий как, «суд», «судебная система», «система органов прокуратуры», «ад­вокатура», «судебные исполнители», «нотариат», нередко и «правоохранитель­ные органы», «административные органы юстиции», «единые органы юсти­ции». Безусловно, все это произошло и (или) происходит в результате крайне нестрогого употребления этих терминов.

Если говорить об этимологии слова юстиция, то считается, что оно ухо­дит корнями к латинскому «justitia» (справедливость, правосудие, совокупность законов), что позволяет толковать его как наличие у определенного государ­ственного органа (лица, его олицетворяющего) права судить. В другом случае это «совокупность государственных органов, занимающихся судопроизвод­ством либо система судебных учреждений»[93] или «справедливость, правосу­дие; судебное ведомство, а Министерство юстиции - высшее в государстве учреждение, которому принадлежит распорядительная власть по судебному ве- домству»[94].

Предложенное автором данной работы толкование понятия «юстиция» дает возможность избежать терминологической неопределенности (детермини­ровать используемый в науке понятийный аппарат). Таким образом, под орга­нами юстиции следует понимать. Во-первых, судебные органы, осуществляю­щие правосудие, а также органы судебного управления внутри самой судебной системы, через которые достигается необходимый государству управленческий результат путем реализации имеющихся у него государственно-властных пол­номочий. Во-вторых, в исторической последовательности Министерство юсти­ции Российской Империи, Министерство юстиции при Временном правитель­стве, Народный комиссариат юстиции РСФСР (Наркомюст РСФСР), Народный комиссариат юстиции СССР (Наркомюст СССР) и народные комиссариаты юс­тиции союзных республик (в последующем министерства юстиции), уполномо­ченные государством осуществлять судебное управление, включающее в себя контрольные функции, а также организационное, кадровое, финансовое и ма­териально-техническое обеспечение.

деятельность судебных учреждений, чья компетенция ограничивалась рассмот-

182

рением дел, касавшихся преступлений на транспорте .

Институт судебного управления в нашей стране имеет многовековую ис­торию и всегда был связан с судом, судебной деятельностью, судебными учре­ждениями, что отражалось в понятии «юстиция». Меняясь с течением времени, он (институт) сохранил в себе до настоящего времени, но только в новом фор­мате (в виде внутрисистемного управления), ряд характерных черт, заложенных в процедуру управления судами еще с петровских времен. Поэтому обращение к российскому историческому опыту развития органов судебного управления могло бы помочь в решении современных задач, стоящих перед управлением внутри современной судебной системы. Работу исследователей в данном направлении в значительной степени поможет облегчить решение проблемы периодизации истории судебного управления. И хотя данный вопрос рассмат­ривался в трудах исследователей истории Российского государства и права, од­нако единой позиции по этой проблеме так и не выработано. Отсутствуют чет­кие хронологические рамки возникновения данного института. Нет единых критериев, на основании которых выделяются те или иные этапы в развитии органов судебного управления.

На взгляд автора монографии, история становления и развития института судебного управления в его современном понимании ведет свой отсчет в отече­ственном праве с начала XVIII в. Не отвлекаясь на подробные историко­правовые экскурсы, в рамках предмета настоящей работы автор рассматривает лишь важнейшие этапы и аспекты начала формирования и развития судебного управления в правовой системе России.

Оценивая историю становления института судебного управления, следует отметить, что развивался он, как видно из историко-правовых исследований, «чрезвычайно медленно, благодаря чему с такой же медленностью развивались и органы судебного управления»[95]. В то же время нельзя отрицать, что именно в Петровский период реформирования центрального управления и российской судебной системы было положено начало формированию такого специфиче­ского явления, как судебное управление. С этого момента начинает накапли­ваться богатейший опыт такого управления, имеющего огромное значение, как с научной, так и практической точки зрения. И этот опыт прошлых лет отбра­сывать нельзя, поскольку для формирования эффективного управления внутри современной судебной системы, для определения правильных ориентиров на будущее, немаловажное значение имеют творческое восприятие отечественных традиций, преемственных связей, объективно существующих между различны­ми этапами развития права и государства. То есть, как правильно заметил М.П. Поляков, «история становления государственных институтов как никогда нуждается в критическом осмыслении, углубленном и всестороннем постиже-

184

нии» . Исходя из этого посыла, автору представляется следующее историче­

ское развитие института судебного управления. Сразу оговоримся, что, без­условно, точную хронологию начала и даже отмирания данного института, привести просто невозможно (автор работы на это и не претендует), ведь ин­ститут судебного управления в России постоянно эволюционировал, то усложняясь, то упрощаясь под влиянием различных тенденций, происходящих в государстве (политических, различного рода организационных реформ и т.п.). И все это происходило независимо от политического строя, существо­вавшего на тот период в государстве. В качестве примера можно привести Петровскую административно-судебную реформу 1718-1723 гг. или судебную реформу Александра II (1864г.). Не являются исключением и многочисленные преобразования, затрагивающие судьбу судебного управления и в Советской республике. В частности, судебная реформа 1922 года, административно­правовая реформа 1960-70 гг. и другие. Заслуживает внимания еще один фак­тор, играющий немаловажную роль в становлении и развитии института судеб­ного управления. Это то, что нередко грани данного института на стыке раз­личных исторических периодов приобретали несколько размытые формы и даже упрощались, однако когда рано или поздно приходило понимание необ­ходимости соответствующей организации судебной деятельности, то вновь возвращались к данному институту. И это можно также легко доказать обра­тившись к таким переходным историческим периодам, как от Российской Им­перии к Советской республике (1917 г.), когда в первые же дни советской вла­сти был образован Наркомат юстиции, на который были возложены практиче­ски все функции Министерства юстиции Российской Империи, в том числе и по организации новой судебной системы и судебному управлению. Или период перехода от советской судебной системы к современной, когда за органами юс­тиции, осуществлявшими судебное управление (организационное руководство судами), были оставлены полномочия лишь организационного обеспечения де­ятельности судов (организационного, финансового и материально-технического характера). Тем не менее именно в этот период стали зарождаться первые ор­ганы судейского сообщества, предназначенные, прежде всего для внутреннего управления, поскольку любая коллективная деятельность (судейское сообще­ство есть не что иное, как коллектив) невозможна без управления. Ведь от пра­вильных, глубоко продуманных целей и стратегии деятельности судейского сообщества, его органов, руководителей судов и других субъектов судебного управления выстраивается система мотивации каждого судьи и работника ап­парата, а тем самым формируется потенциал судебной власти, способный обес­печить организацию судебной деятельности для надлежащего отправления пра­восудия. Таким образом, функционирование любой системы, в том числе и су­дебной, нуждается не только в структурах, обеспечивающих ее кадрами, мате­риально-технической базой, информацией, но и в органах, осуществляющих внутрисистемное управление. Отсюда достаточно трудно согласиться с утвер­ждением Д.О. Серова об отмирании на современном этапе института судебного

185

управления . В результате длительного процесса отделения судебной функции от административной и постепенного проведения этого принципа, в жизнь воз­никло внутрисистемное судебное управление как цельная и самостоятельная ветвь управления внутри судебной власти. Другими словами, современная су­дебная власть не может существовать без системы органов судейского сообще­ства и судебных органов, осуществляющих организационные полномочия (взять например те же постановления Пленума Верховного Суда РФ или прези­диумов судов в субъектах РФ). Внешнее сходство этих социальных феноменов усиливается тем, что решения этих органов носят обязательный характер и их исполнение обеспечивается от имени судейского сообщества. Таким образом, как утверждает И.Б. Михайловская, и автор данной работы с ней полностью со­лидарен, в судебной системе параллельно с установленной процедурой рас­смотрения дел существуют организационно-управленческие отношения, юри-

186

дическая природа которых остается мало исследованной .

Возвращаясь к истории формирования и становления института судебно­го управления, следует отметить, что в организации судоустройства нашей страны было время обращения к опыту зарубежных стран и даже некоторое за­имствование новых для нее правовых институтов. Так, в 90-х годах ХІХ в. Э.Н. Берендтс в одной из своих работ показал участие барона А.-Х. фон Любе- раса в обустройстве нашего государства. Его предложения как теоретического, так и практического характера оказали значительное влияние на Петра І в во­просах реформирования в России центрального управления, в том числе и в выстраивании принципиально новой судебной системы. По мнению Э.Н. Бе- рендтса, именно А.-Х. фон Люберас предложил Петру I шведскую модель су­доустройства и принципы ее деятельности, сравнивая их с русским судоустрой­ством. Суть его предложений сводилась к следующему: организовать в России ступенчатую судебную систему, перейти к коллегиальному ведению «судных дел» и создать специальную Юстиц-коллегию для руководства и надзора за

187

нижестоящими судами .

В историко-правовой литературе наиболее часто упоминается еще об од­ном иностранном советнике монарха - Генрихе Фике. Различные исследователи высказывают о нем самые противоречивые мнения: одни считают, что он внес большой вклад в реформирование в России центральных учреждений и постро­ение новой судебной системы[96]. Другие же видят его роль лишь в том, что он по заданию Петра I ознакомился с управлением в Шведском королевстве, но, поскольку оно не подошло для России, самодержец через несколько лет от него

189

отказался . Тот же В.Э. Берендтс, давая оценку деятельности Г. Фика, вообще

190

отозвался о нем как о «довольно сомнительной личности» .

Тем не менее в результате достаточно серьезной аналитической работы Петр I все же склонился к шведскому образцу судоустройства. Теперь уже сложно предполагать, какие аргументы оказались наиболее весомыми для при­нятия самодержцем шведской модели судоустройства. Автор статьи далек от мысли, что Петр I был связан лишь рекомендациями барона А.-Х. фон Любе- раса, его соотечественника Г. фон Бреверна и немца Г. Фика. Ведь кроме них на русской службе в период Петровской административно-правовой реформы находились представители и других иностранных государств.

На взгляд автора, возможно, причина такого выбора кроется в следую­щем. Во-первых, Россией к тому времени уже был заимствован один из госу­дарственных институтов Шведского королевства - Сенат. Еще до 1711 года Петр I, изучая государственные учреждения Швеции, остановился именно на Сенате, который с некоторыми изменениями, «приноровленными к быту рус­ской жизни», должен был, по его мнению, найти удобную почву в системе гос­ударственного управления России[97]. Во-вторых, Шведское королевство к тому времени наиболее полно сконцентрировало разнообразный положительный опыт, накопленный европейской практикой не только государственного, но и судебного строительства. В-третьих, в Европе сложилась хорошая репутация шведских государственных учреждений. И в-четвертых, шведское государ­ственное и судебное устройство представляло собой образцовую бюрократиче­скую рутину, умноженную на трудолюбие, честность и знание дела, чего как раз не хватало России. Не случайно Петр I отзывался о шведах как о «славном

192

и регулярном народе» . Взять хотя бы уровень образования судей. В блиста­

тельной и очень ценной в литературном и научном отношении монографии Д.О. Серова по историко-правовому исследованию судебной реформы Петра I приводятся данные о том, что в персонале апелляционного суда из 123 лиц, со­стоявших в 1630-1710 гг. членами Рижского магистрата, 54 человека (44%) имели университетское образование (в том числе и юридическое), а в магистра­те Нарвы в 1703 г. (перед самым взятием русскими войсками) из 10 ратманов четверо являлись дипломированными юристами — выпускниками университе-

193

тов Упсалы, Або, Иены и Лейпцига .

В то же время вряд ли Петра I можно упрекнуть в слепом копировании судоустройства Шведского королевства, поскольку в его Указе об использова­нии шведского административного опыта, в том числе и по созданию новой су­дебной системы, отмечалось, что коллегиям следует придерживаться шведско­го Устава, но если они не удобны,или не сочетаются с интересами государства и не сходны с ним, то «оные ставить по своему разсуждению и, поставя, об оных докладывать, так ли им быть»[98]. Или «из Уложения и уставов шведских, что касается до Юстиц-коллегии, те дела исправлять в коллегии, а которые гос­ударственные порядки,. то выписывать и приносить в Сенат, где надлежит спускать с русскими обычаи»[99]. Из этого следует, что Петр I вовсе не стре­мился к опрометчивому заимствованию иностранных судебных учреждений. В российском государстве вводились лишь те заграничные учреждения, которые сообразовывались с условиями русской действительности[100].

Между тем несмотря на шведский «след» в отечественном судебном устройстве, Петровская реформа 1717-1723 гг. становится одной из самых значительных проявлений новой государственной политики. Как видно из научных трудов М.М. Богословского[101], Ф.М. Дмитриева[102], Н.Н. Ефремовой[103], Н.П. Ерошкина[104], Д.О. Серова[105], в 1718 году судебная система нашей страны приобретает европейский вид. Она стала состоять из двух верховных судов: Сената и Юстиц-коллегии, надворного (апелляционного) суда в крупных горо­дах (гофгерихты[106]) и нижних судов, которые, в свою очередь, подразделялись на провинциальные коллегиальные и городовые из единоличного судьи. Таким образом, во главе всей судебной системы Российской Империи становится са­модержец. В историко-правовой литературе уже освещались судебные полно­мочия российского монарха в конце XVII-первой четверти XVIII в., и поэтому нет необходимости подробно останавливаться на них[107]. Сразу после него в иерархии находится Сенат, пришедший на смену боярской думе, несмотря на то, что Указом 1718 г. Юстиц-коллегия была объявлена последней судебной инстанцией для всего государства. В этих целях ей даже были подчинены под­ведомственные прежде Сенату Поместный приказ и Расправная палата. Тем не менее решения Юстиц-коллегии могли быть обжалованы в Сенате, но посту­пали они туда только по указанию самодержца. Специально для приема жалоб была учреждена даже должность рекетмейстера. Обращает на себя внимание, что Петром I принимались жалобы только по двум основаниям: на медленность и волокиту в коллегиях и на неправый суд. Тем не менее монарх оставил за Сенатом рассмотрение дел о должностных преступлениях и имеющих особое государственное значение (где отчасти он и сам реализовывал свои судебные

полномочия)[108].

Следующей ступенью петровской судебной системы является Юстиц- коллегия, которая осуществляет судебные функции по уголовным преступле­ниям, гражданским и фискальским делам. Кроме того, Юстиц-коллегия воз­главляет систему нижестоящих судов, состоявшую из надворных судов (гофге- рихтов) и провинциальных нижних и городских судов. Практически все судеб-

205

ные решения могли быть обжалованы в Сенате . В результате в России вы­страивается четырехзвенная система судов, практически повторяющая судеб­ное устройство Шведского королевства. Однако организация деятельности но­вой судебной системы была невозможна без соответствующего управления, по­скольку никаких центральных учреждений, ведавших судами всей России (так же как и в шведской модели судоустройства), не существовало.

В связи с чем автор исследования приходит к выводу, что органом су­дебного управления в первую очередь становится Сенат, поскольку еще в пер­вых наставлениях (инструкции) монарха Сенату повелевалось «суд иметь нели-

206

цемерный и неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения» .

Исходя из этой нормы видно, что Сенату поручался контроль как за осуществ­лением правосудия нижестоящими судами, так и за самими судьями.

Таким образом, идея контроля за судейским сообществом возникла еще в начале XVIII в. Думается, слова самодержца об отнятии чести и всего имения у неправедных судей оказывали достаточно серьезное превентивное и дисципли­нирующее воздействие на остальных судей, наблюдающих принудительное «отлучение» от судейской деятельности, и являлись важным средством как их самоконтроля, так и предупреждения вынесения незаконных и необоснованных решений.

А если эту норму рассматривать еще глубже, то в лице Сената мы можем даже увидеть некий прообраз современной квалификационной коллегии судей (квалификационная коллегия за совершение дисциплинарного проступка может наложить на судью дисциплинарное взыскание в виде: предупреждения и до­срочного прекращения полномочий судьи)[109]. Безусловно, в Петровскую эпоху санкции в отношении недостойных судей были гораздо жестче. Например, с чем может сравниться такая мера наказания, как отнятие (конфискация) име­ния (имущества), а тем более «отнятие чести». К сожалению, в историко­правовой литературе нигде не приводится разъяснение лицемерности и непра­ведности судьи (во всяком случае, автору работы такие публикации не встреча­лись). Остается только предположить, что под лицемерностью судьи понима­лось двуличие, притворство и обман. Под неправедностью судьи понимались его действия, направленные на вынесение несправедливых решений. Таким обра­зом, Сенат становится, с одной стороны, органом надзирающим за нижестоящи­ми судами и судьями (особенно если учесть, что с момента образования Юстиц- коллегия подчинялась Сенату) а с другой - высшей судебной инстанцией.

Органом судебного управления с начала (1718 г.) и до окончания своей деятельности (1786 г.) становится и Юстиц-коллегия. В ней были сосредоточе­ны как отправление правосудия, так и осуществление административного руко­водства подчиненными ему нижестоящими судами[110]. Проводя аналогии с бо­лее поздним историческим этапом развития института судебного управления, можно говорить о том, что деятельность Верховного Суда РСФСР, краевых (областных) и приравненных к ним судов, в некоторой степени повторяет функции Юстиц-коллегии. В 60-е годы прошлого столетия в этих судах при номинально существующем Министерстве юстиции РСФСР были сосредото­чены как судебно-надзорные функции, так и организационное руководство ни­жестоящими судами, то есть судебное управление[111].

Из изложенного следует вывод, что институт судебного управления (со­временное внутрисистемное управление) своими корнями уходит в глубь про­цессов становления современной судебной системы, сложившейся под воздей­ствием как зарубежного, так и отечественного опыта. Вместе с тем начиная с эпохи Петровской административно-правовой реформы мы видим постоянное стремление к совершенствованию отечественной судебной системы, парал­лельно с которой шло и становление, и развитие института судебного управле­ния. Думается, что как Великий российский реформатор, так и его последова­тели хорошо осознавали, что надлежащая организация деятельности судебной системы (судебное управление) является гарантией справедливого правосудия. Конечно, прямой параллели между современным внутрисистемным судебным управлением и исторически сложившимся понятием «судебное управление» провести достаточно трудно в силу значительных изменений исторических и

политических условий, но сложившиеся традиции приобретают, по выражению

210

академика В.С. Нерсесянца, «сквозной характер» , поскольку проходя через

века и эпохи, прошлое как раз и может стать тем вектором, ведущим к понима­нию настоящего и до некоторой степени к предсказанию будущего.

Таким образом, проблема периодизации истории судебного управления имеет важное научное значение, поскольку позволяет проследить этапы модер­низации организации не только правосудия, качественно отличавшиеся уров­нем развития ее формы и содержания, но и параллельно развивающихся внеш­них и внутренних функций по организации судебной деятельности.

По мнению авторитетного исследователя эволюции судебных органов в условиях модернизации Российского государства Н.Н. Ефремовой, «при выбо­ре критериев оценки уровня развития следует руководствоваться степенью приближения судебной организации в результате последовательно проводив­шихся реформ к ее идеальной модели, объективно возможной в складывавших­ся конкретно-исторических условиях». Кроме того, ею указывается на такие важные составляющие уровня развития судебной организации, как «учет стати­ческого состояния анализируемого объекта», «сравнение его с предшествую­щим дореформенным и последующим пореформенным качественным состоя­нием», «закономерности и тенденции его развития», «степень преемственности

211

и обновления», «формы и содержание» .

По мнению автора исследования, при определении периодизации истории судебного управления советского периода критерии, названные Н.Н. Ефремо­вой, подлежат некоторому расширению по следующим причинам.

Во-первых, анализ советского государственного строительства свиде­тельствует, что с первых дней советской власти в стране происходит «усиление

функций исполнительных и распорядительных органов, отступление от прин-

212

ципа разделения властей, принижение роли судебной власти » и уже просле­живается явное ее зависимое положение от советско-партийных органов, Народного комиссариата юстиции и его структурных подразделений.

Во-вторых, примерно в 30-х годах в стране создаются благоприятные по­литические условия для роста идеи вождизма в лице Сталина и ее практически институционального оформления. Наглядной иллюстрацией тому является ста­тья В.М. Сырых, раскрывающая идеологическую работу Наркома юстиции СССР Н. В. Крыленко в отношении популяризации правовой политики И.В. Сталина. Во всех публичных выступлениях Наркома юстиции СССР И.В. Сталин предстает как «великий, гениальный, мудрый вождь, подарок ис­тории», «все его дела и помыслы отмечены печатью исключительной гениаль­ности, талантливости и гигантского трудолюбия», ему присущи «гигантская творческая работа», его «определения исключительно четкие, чеканные», «формулировки классические, предельно ясные и четкие», «изложение исчер­пывающее», «доклад исторический», это «сгусток творческой мысли», резуль-

213

тат вложения «светлой творческой силы и мощи», его «слова прозорливые» .

В другой статье, принадлежащей уже И.А. Исаеву, рассмотрены пробле­мы «вождизма» как политико-правового явления. При этом ученый указывает, что законы, принимаемые в этот период, как правило, носят декларативный ха­рактер, произвольно толкуются, лозунгом становится принцип законности, ко­торый практически полностью теряет свой первоначальный смысл. Правовые нормы приобретают организационно-технический характер, из них уходят пер­воначальные пафос и идея. Релятивизм, которым проникается Основной закон страны, позволяет достаточно широко толковать ее прежде казавшиеся опреде­ленными и неизменными принципы[112] (например, судьи независимы и подчи­няются только закону - Р.А.). И что еще очень важно, И.А. Исаев приводит сло­ва К. Шмита о том, что диктатура в этом смысле не является противоположно­стью демократии. Под властью вождя, диктатора может господствовать демо­кратическое тождество, «воля народа является основополагающей»[113], однако средства образовывать такую волю находятся в руках политической власти, ко­торая сама должна порождаться этой волей.

Безусловно, выводы авторов названных статей помогли автору работы в определении дополнительных критериев развития судебного управления.

Таким образом, характер и последовательность изменений в организации судебной системы Советского государства позволяет выделить семь основных этапов в становлении и развитии органов судебного управления.

Первый (период правления Временного правительства с февраля по октябрь 1917 г.)

В условиях формирования современного внутрисистемного управления в структурах судебной власти, представляет значительный интерес процесс формирования и развития судебного управления на стыке двух революций (Февральской и Октябрьской 1917 г.). При обращении к вопросу о предпосыл­ках возникновения института судебного управления в советский период автору монографии видится необходимым, во-первых, проследить развитие судебного управления в период правления Временного правительства, в рамках которого продолжал действовать институт судебного управления самодержавия; во- вторых, показать переходный период одной революции к другой, что позволяет составить и представление о тех особенностях социально-политической обста­новки в стране, состоянии государственного аппарата, в том числе судебной системы и судебного управления; в-третьих, уяснить, какие политико-правовые воззрения и представления Временного правительства о развитии судебной си­стемы и судебного управления обусловили проведение в межреволюционный период реформирования судебной системы самодержавия; в-четвертых, иссле­довать аспекты деятельности Временного правительства по созданию демокра­тической судебной системы. В связи с чем остается по-прежнему актуальным проведение историко-правового исследования реформаторской роли Временно­го правительства и его органов в строительстве демократического судоустрой­ства. Изучение данной проблемы показывает, что теоретическая разработка со­временных преобразований еще не вызвала глубокого интереса к прошлому ис­торическому опыту и особенно к опыту строительства судебной системы в пе­риод правления Временного правительства. Вектор современных историко­правовых исследований более всего имеет свою направленность к судебным реформам 1864 г., тогда как к февралю 1917 г. путем контрреформирования и подправлений произошло значительное реакционное наслоение, что потребова­ло как законодательного, так и организационного очищения судебной системы самодержавия. В результате Временным правительством были предприняты меры по возвращению прогрессивных институтов в сфере как государственного строительства, так и судоустройства. В правительственной декларации были объявлены полная политическая амнистия, гражданские свободы (с распро­странением их на армию), отменены все сословные, национальные и религиоз­ные ограничения, объявлен будущий созыв Всероссийского учредительного со- брания[114]. Упразднялся Департамент полиции, была отменена смертная казнь и военно-полевые суды. Полиция была заменена милицией, причем задача ее со-

217

здания полностью возлагалась на местное самоуправление .

О реформаторской роли Временного правительства в области государ­ственного строительства и фрагментарно о возрождении идей судебной рефор­мы 1864 г., введения демократических форм судопроизводства имеются пред­ставления из небольшого круга источников. Среди них можно назвать работы

С.И. Шидловского[115], Т.И. Полнера[116], Л.С. Гапоненко[117], Э.Н. Бурджалова[118],

222

П.Н. Милюкова . К группе источников о деятельности Временного правитель­ства можно отнести и воспоминания непосредственных участников февраль-

223 224

ских событий 1917 г. (А.Ф. Керенского , А.И. Гучкова ) и документальные материалы, хранящиеся в Государственном архиве Российской Федерации. Од­нако, как видим, опыт Временного правительства по судебному строительству, как ни парадоксально, не был отмечен проведением комплексных фундамен­тальных историко-правовых исследований. Между тем анализ материалов, ха­рактеризующих его деятельность в области судебного строительства, показыва­ет, что ему были не чужды теоретические разработки и практический опыт цар­ской России, поскольку с первых дней своего правления Временное правитель­ство не только возрождает институт суда присяжных заседателей, но и расши­ряет сферу его действия на военную юстицию, продолжает разработку законо­дательства по административной юстиции, воссоздает мировую юстицию, прио­ритетными задачами становятся подбор кадров на судейские должности, повы­шение их профессионализма и др. Все это свидетельствует о творческом приме­нении демократических принципов и институтов судебной реформы 1864 г. Та­ким образом, в условиях современного реформирования судебной системы (с ее внутренней инфраструктурой) значительный интерес представляет изучение деятельности Временного правительства в области судебного строительства в межреволюционный период 1917 г.

Думается, что именно этот достаточно непродолжительный историче­ский период развития нашего государства характеризует собой новый этап рос­сийской судебной системы и переосмысления роли и места соответствующих институтов в системе государственной власти. Безусловно, принятые Времен­ным правительством меры свидетельствовали о его стремлении изменить госу­дарственные институты самодержавия. Поэтому логика дальнейшего развития российской судебной системы и института судебного управления, научной мысли подсказывает, что большевики могли выбрать путь системного обобще­ния накопленного российского опыта судебного обустройства, в том числе и периода правления Временного правительства, определить основные направле­ния дальнейшего развития судебной системы и судебного управления в совет­ской государственно-правовой системе. По мнению автора исследования, вполне возможно, что такой вектор направления и был бы выбран советским государством. Однако субъективные и объективные предпосылки, сложившие­ся на стыке двух революций, в том числе саботаж судебных работников и чи­новников органов судебного управления, привели к коренной реорганизации российской судебной системы. В результате дальнейшее формирование и раз­витие судебной системы и судебного управления шло во многом по пути нега­тивной оценки созидательной работы Российской Империи, Временного прави­тельства, без углубленного изучения знаний о судебной власти, её потенциале и перспективах развития. К сожалению, большевистское правительство на пер­воначальном этапе развития Советского государства и при создании новой су­дебной системы выбрало путь феномена «толпы», оказывающего влияние как на деятельность властных структур, так и судов. Безусловно, этот путь вплоть до судебной реформы 1922 г. оказался малопродуктивным, приведшим страну к непропорциональному и разбалансированному развитию судебной системы.

Второй период - с ноября 1917 по 1930 гг. Автор исследования называет его Ленинским периодом. Это была эпоха новой российской истории, эпоха становления советской государственности на фоне затянувшейся войны, рас­строенной экономики и управления практически распадающимся государством. Все общество было буквально «наэлектризовано» условиями той политической и экономической действительности, в результате которой многие начинали раз­решать конфликты силой оружия. К этой неизбежной постреволюционной анархии продолжали добавляться все новые проблемы. В частности, Ленин­ский период характеризуется и появлением такого явления, как «красный тер­рор», спровоцированного «террором белым». В этот же период первая мировая война перерастает во внутреннюю гражданскую войну, которая была выиграна большевиками. Значительную роль в этом сыграла сила ленинских идей су­мевшая, привлечь на свою сторону огромное большинство населения страны, веривших в построение действительно демократического общества, в том числе с независимой и самостоятельной судебной системой.

Указанный период характеризуется принятием важнейших декретов по организации судебной системы Советского государства. К ним относятся Де­креты о суде №1,2,3, ряд постановлений о революционных трибуналах, законо­дательно закрепивших легитимность многообразия судов и заложивших фун-

дамент новой советской судебной системы . Каждый из принятых в тот пери­од нормативных актов имел огромное фундаментальное значение не только для вновь создаваемой судебной системы, но и для обустройства всей страны. За­пущенный процесс формирования новой судебной системы Советской респуб­лики потребовал дальнейшей активной законотворческой деятельности, поиска новых путей организации судов и их взаимоотношений с исполнительно­распорядительными органами. За три года после Октябрьской революции 1917 года, помимо Декретов о суде №1,2,3, были приняты три Положения о народ­ном суде РСФСР (ноябрь 1918 г., апрель 1919 г., октябрь 1920 г.)226.

Ленинский период отмечен и принятием 11 ноября 1922 года Положения о судоустройстве РСФСР, определившего на весь советский период развития государства структуру, организационные формы и общие принципы советской

227

судебной системы .

По мере создания и организации судебной системы все более проявлялась и необходимость организационного руководства ее деятельностью, поскольку без решения различных вопросов, обеспечивающих суду надлежащие условия для осуществления правосудия, судебная система выполнять возложенные на нее задачи просто была бы не в состоянии. В результате функция организаци­онного руководства судами стала занимать основное место в деятельности Наркомюста РСФСР. Первоначально она заключалась в осуществлении раз­личного рода организационных мероприятий, направленных на формирование судебных органов и создание соответствующих условий для их судебной дея­тельности (установление количества, дисклокации, структуры и штатов судов, подготовка выборов, учет и работа с кадрами судебных органов, изучение и обобщение судебной практики, планирование работы в судах, материально­финансовое снабжение судов и т.д.), а также в общем контроле за работой су­дов (организация и проведение ревизий и обследований судов).

Возложение обязанностей по организационному руководству судами на Наркомюст РСФСР потребовало соответствующего законодательного оформ­ления разветвленной сети таких органов. В связи с чем было принято первое

«Положение об отделах юстиции губернских исполнительных комитетов» от 30

228

января 1919 года . Эти отделы создавались при губернских исполкомах сове­тов и возглавлялись председателем, который утверждался в Наркомюсте РСФСР. При председателе имелась коллегия, решавшая все важнейшие вопро­сы, относящиеся к компетенции отдела (утверждение циркуляров, инструкций, контроль за реализацией решений центрального руководства судами, осу­ществление функций надзора).

225 История Советской Конституции: сборник документов.1916-1956. М., 1957. С.28-30.

226Ворожейкин И. Нужно сохранить ясность в законе о праве суда отыскивать истину // Еженедельник совет­ской юстиции. 1922. № 43. С. 17.

227 СУ РСФСР. 1922. № 69. Ст.902.

228 СУ РСФСР. 1919. №2. Ст. 29.

Отделы юстиции губисполкомов, как правило, имели однотипные струк­турные подразделения: общий, административно-хозяйственный, судебно­следственный, карательный, но в некоторых случаях по согласованию с Нарко- мюстом РСФСР могли иметь и юридический подотдел.

В компетенцию общего, административно-хозяйственного и карательного подотделов входило разрешение вопросов, как правило носящих общеправовой характер (соблюдение законности органами местной власти, надзор за местны­ми учреждениями ЗАГСа, ведение общей канцелярии, обобщение материально­финансовой статистики, организация мест заключения и надзор за порядком отбытия назначенного осужденным наказания и др.).

Непосредственно к деятельности вновь созданных судов имел отношение только один подотдел - судебно-следственный. Сфера его деятельности заклю­чалась в организации народных судов, революционных трибуналов, следствен­ных комиссий, коллегий обвинителей и защитников, представителей сторон в гражданском процессе и судебно-исполнительных органах, а также в наблюде­нии за их деятельностью; созыве съездов народных судей и организации со­ставления списков народных заседателей; подборе кандидатур для следствен­ных комиссий и общем наблюдении за производством дознания органами ми­лиции; в оказании правовой помощи населению; сборе статистических сведе­ний о работе судов для Наркомюста РСФСР и составлении списков о судимо-

229

сти среди населения .

Практически в это же время в Москве и Петрограде были созданы подот­делы юстиции (районные отделы). Статус их определялся специальной ин­струкцией Наркомюста РСФСР от 10 марта 1919 года, согласно которой они находились в подчинении городских отделов юстиции Москвы и Петрограда, приравненных к губернским. В функциональные обязанности подотделов юс­тиции по судебной линии входила предварительная проверка подготовки кан­дидатур на должности народных судей; подбор народных заседателей; подго­товка совещаний юридических работников района, в том числе и судей; состав­ление докладов президиуму райсовета о работе судебных органов на их терри­тории.

Важно отметить, что в указанной инструкции специально оговаривалась независимость народных судов, в связи с чем работникам этих отделов запре­щалось контролировать работу судей. В случае же обнаружения недостатков в их работе районный отдел юстиции имел право лишь сообщить об этом в гу­бернский (городской) отдел юстиции.

Между тем у Наркомюста РСФСР как первого органа организационного руководства судами было очень мало опыта и специалистов, которые могли оказывать судам и нижестоящим органам юстиции квалифицированную орга­низационно-методическую помощь. В результате слабой координации дей­ствий губернских отделов юстиции со стороны Наркомюста РСФСР во многих губерниях стали формировать свою собственную судебную практику, приме­нять свои формы и методы организационного руководства судами, нередко вы­ходящие за рамки их функций, что вызывало недовольство со стороны судей. Поэтому остро встал вопрос о создании единого органа управления судами. И такие действия государством были предприняты. В частности, 10 марта 1921 года вышло Постановление ВЦИК и СНК РСФСР, разрешающее учредить в со­ставе Наркомюста РСФСР отдел Высшего судебного контроля, однако вскоре выяснилось, что работа и такого органа, с точки зрения судебного управления, не столь эффективна, поскольку деятельность его сводилась в основном к су-

230

дебному надзору .

Резюмируя сказанное, следует отметить, что в Ленинский период суды молодого пролетарского государства и органы, осуществляющие их организа­ционное руководство, находились в состоянии динамичного развития. Судеб­ная система, основанная исключительно на неизвестных до этого принципах, требовала изыскания принципиально новых подходов к созданию тех или иных нормативных механизмов регулирования деятельности не только самой судеб­ной системы, но и взаимоотношений между судами и органами, осуществляю­щими их организационное руководство.

В то же время в Советской России не встали на путь категорического от­рицания традиционных форм и методов организационного руководства судами при самодержавии и Временном правительстве, а адаптировали их к специфи­ке пролетарского государства, поскольку они не потеряли своего значения. Другое дело, что применялись они к совершенно новым видам правоотноше­ний, и это, безусловно, сопровождалось некоторой задержкой в освоении уже сложившихся традиционных форм и методов организационного руководства судами. И если в организационном руководстве судами была определенная экс­траполяция форм и методов, применявшихся в Российской Империи, то органи­зации самого судоустройства руководители новой государственности придава­ли первостепенное значение.

Несмотря на кардинальную смену политического строя, приведшую к тя­желейшей экономической обстановке, хаосу и разрухе, в Советском государ­стве особое место в зарождавшейся судебной системе уделялось введению та­ких прогрессивных демократических принципов, как выборность судей и народных заседателей, подотчетность их избирателям или органу власти, их из­бравшему, досрочный отзыв судей и народных заседателей только по решению избирателей или соответствующего органа, избравшего суд, создание единого народного суда, что логически вытекало из Программы Российской Коммуни­стической партии (большевиков) в судебной области, принятой 8-м Съездом РКП(б) 18-23 марта 1919 г.[119].

Это сейчас, с высоты современности, можно рассуждать о минусах и плюсах судебного строительства нового государства, а в тот период это имело огромное прогрессивное значение, особенно для пролетариата и крестьянства, которые до того и близко не подпускались к участию в отправлении правосу­дия.

Особенности политического режима в первые годы советской власти, ис­торический и человеческий факторы, безусловно, повлияли как на судоустрой­ство России, так и на организационное руководство судами. Советский госу­дарственный аппарат максимально приспосабливался к чрезвычайным обстоя­тельствам, направляя все усилия на отражение объединенного натиска внут­ренней и внешней контрреволюции, что самым непосредственным образом по­влияло на стиль, формы и методы государственного управления, в том числе и судами.

В этот период в стране, несмотря на такую тяжелую обстановку, посте­пенно начинала вестись научно-исследовательская работа, целью которой было рассмотрение и изучение проблем судоустройства, судопроизводства, в том числе организационного руководства судебной системой. Определенный вклад в разработку данной проблемы внесли Я.Л. Берман, Н.В. Крыленко, Д.И. Кур­ский, П.И. Стучка. Являясь непосредственными участниками тех событий, они в своих работах главный упор делали не на историю создания судов (поскольку истории у новых судов еще не было), а на время, в какое они создавались (1917­1927 гг.). В опубликованной в «Петроградской правде» в январе 1918 года ста­тье «Старый и новый суд» ученый-юрист и один из разработчиков законода­тельства о советском суде П. Стучка писал: «Для меня с первого дня револю­ции не было сомнений в том, что только на развалинах этого храма буржуазной справедливости (имеется в виду буржуазного суда) нам удастся возвести здание

232

социалистической справедливости» .

Теоретическим аспектам деятельности Наркомюста РСФСР как органа судебного управления и организационного руководства судами посвящены ра­боты Д.И. Курского, написанные в 1920-х гг., которые содержат материалы о задачах органов юстиции в соответствии с направлением государственной по-

233

литики, о результатах работы судебных органов .

Первым исследованием истории судоустройства и судебного управления советского периода является книга Я.Л. Бермана «Очерки по истории судо-

234

устройства РСФСР» , представляющая собой обзор развития советской су­

дебной системы за пять лет, основанный на использовании законодательных актов высших органов государственной власти, резолюций съездов деятелей юстиции, партийных решений, материалов дискуссий по вопросам судоустрой­ства и судебного управления.

Обзор истории советской судебной системы с 1918 года с комментариями основ судоустройства, судопроизводства и уголовного права СССР содержится и в работах Н.В. Крыленко «Суд и право в СССР», где он писал: «Органами су­дебного управления по отношению к народным судам закон объявляет губерн­ские суды, наделяя их наряду с функциями чисто судебными определенной до­зой прав административного управления, закон этим передает им функции ор­ганизационного строительства, а следовательно, и функции ревизии и кон-

235

троля» .

Между прочим, именно Н.В. Крыленко впервые указал на термин «су­дебное управление» в полном соответствии с его содержанием, не подменяя данным термином организационное руководство судами, которое осуществляли исполнительные органы.

Общей характерной чертой указанных выше работ является то, что в них дается краткое изложение только основных вех в развитии органов, осуществ­ляющих судебное управление. Авторы рассматривают систему данных органов вместе с судебной системой, подчас смешивая их с органами, полномочными осуществлять судебное управление, не выделяя их специально, не исследуя ни форм, ни конкретных подразделений таких органов. Поэтому фактический ма­териал, документы и нормативно-правовые акты, использованные в текстах указанных выше работ, ничего принципиально нового не отражали. Положи­тельной стороной данных работ можно считать только то, что большая часть информации получила комментарий и определенную систематизацию.

Ясно, что во всех работах того времени прослеживается их зависимость от официально принятой в стране точки зрения на историю создания судебной системы и роль коммунистической партии в ее развитии. Тем не менее вряд ли можно ставить ей - это в вину, поскольку судебная система, как впрочем и все правоохранительные органы, была подвержена коммунистической идеологии практически до конца 80-х гг.

Тем не менее, несмотря на указанные выше проблемы, именно в Ленин­ский период был создан фундамент судебной системы новой государственно­сти, давший возможность дальнейшего возведения надстройки в виде таких ин­ститутов, как организационное руководство судами и судебное управление, ба­зирующихся на новых нормах советского права и в конечном счете послужив­ших прообразом таких институтов, как внутрисистемное управление в структу­рах современной судебной власти.

Третий период формирования и развития судебного управления (1930-1956 гг.) характеризуется жестким партийным руководством советским судами и органами судебного управления, дачей им прямых указаний. Автор исследования называет его Сталинский периодом. Это достаточно противоре­чивый период. С одной стороны, он отмечен чрезвычайным уголовным зако­нодательством, созданием внесудебных органов, деформацией правовой жизни, массовыми репрессиями и развитием правового нигилизма в советском обще­стве. С другой - именно на этот период приходится законодательное утвержде­ние в стране принципа независимости судей. Формулируя принцип независи­мости советского правосудия, Н.В. Крыленко отмечал: «Мы проповедуем зави­симость судей от государственной политики, как ее носителей, но мы хотим одновременно поставить их в такое положение, чтобы, проводя эту политику, а не какую-нибудь иную, они могли быть спокойны, что им будет дано ее прово­дить в пределах закона и вне зависимости от внесудебных факторов»[120].

Здесь будет уместно все же отметить, что, хотя в Советском государстве до этого периода достаточно много говорилось о независимости судей и подчи­нении их только закону, ни в одной из первых конституций республики, ни в положениях о судоустройстве и судопроизводстве, все же упоминания об этом не было. Этот принцип впервые был зафиксирован в статье 112 Конституции СССР 1936 года, в последующем получивший отражение и в конституциях со­юзных республик, Основах законодательства о судоустройстве Союза ССР, со­юзных и автономных республик, Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, в уголовно-процессуальных и гражданских процес­суальных кодексах союзных республик [121].

Таким образом, на взгляд автора монографии, государством была реали­зована цель, обусловленная именно данным этапом его развития, его политиче­ской стратегией, поскольку многие внешние и внутренние факторы, не позво­лявшие до этого провозгласить данный принцип на конституционном уровне, утратили свою актуальность. В указанный исторический период государство могло уже сознательно программировать развитие судебной системы, не только приспосабливать руководство ею к изменениям, происходящим в судоустрой­стве и судопроизводстве, но и считаться с мнением судейского сообщества.

Противоречие в развитии данного историографического периода заклю­чается и в том, что, как ни парадоксально, но именно в период закрепления конституционного принципа независимости судей внутрипартийная борьба приобрела крайне уродливые формы, когда «антидемократический характер

238

политического режима достиг своего апогея, своей наивысшей точки» и лю­бой плюрализм мнений расценивался как предательство, что, в свою очередь, влекло за собой признание данного лица врагом народа с применением к нему, а нередко и к его семье и близким, мер репрессивного характера.

Многогранность и масштабность проводимой в этот период государством антинародной деятельности не позволяет в рамках данной работы осветить роль в этом судебной системы. Для этого требуется специальное исследование данной проблемы, однако в цель данной работы оно не входит.

Тем не менее автор работы высказывает довод, который, на его взгляд, может отчасти раскрыть одну из причин такого положения в стране. В актив­ном применении репрессий, по мнению автора монографии, во многом сыграл роль так называемый «человеческий фактор», как принято теперь говорить в современном обществе. Как пишет Б.П. Курашвили, «проведенные жесткие установки Сталина, местами содержавшие разумные ограничения, на деле вы­лились в бездушную жестокую практику»[122], при которой непосредственными исполнителями массово нарушались права человека. Из историко-юридической литературы видно, что превалирующими мотивами превышения должностных полномочий, злоупотребления ими, как правило, выступали совершение неза­конных действий в так называемых интересах дела либо в целях создания ви­димости благополучия, карьеризм, зависть, сведение счетов и месть, получение наград и т. п. Поэтому справедливости ради все же следует возложить ответ­ственность и вину за слепое и бездумное исполнение указаний центральных ор­ганов и на непосредственных исполнителей, среди которых, конечно, могли быть и судьи. Данный вывод отчасти подтверждается А.Я. Петроченковым. «Нельзя не вспомнить, - говорит он, - и об открытом противодействии многих военных судей беззаконию и произволу со стороны карательных органов». Другие же работники военных трибуналов, вынужденно исполняя роль, отве­денную им политическим руководством, оказались причастными к репрессив­ной политике.

Примечательно то, что А.Я. Петроченков не ищет каких-либо оправданий деятельности военных судей, причастных к репрессиям, не пытается их обе­лить, «а обращает внимание на то, что это наша история! Сложная, трагиче­ская... Но - наша! От нее невозможно отказаться... Но она должна быть не ис­точником для формирования некоего комплекса неполноценности, а уроком,

240

гарантирующим суды от повторения ошибок» .

Возвращаясь к организации советской судебной системы на данном этапе развития, следует отметить, что в целом принципы государственной организа­ции, особенности политического режима того периода, постепенно определили и организационно-правовые основы советской системы судоустройства, орга­низационного руководства судами и судебного управления. При этом мы ви­дим, что в организационном строении судебной системы проводится четкая ли­ния зависимости советских судей от коммунистической идеологии.

Действительно, с одной стороны, государство в конституционном порядке провозгласило осуществление независимого правосудия и подчинение судей толь­ко закону, а с другой - коммунистическая партия, исполнительные органы, в том числе и органы, осуществляющие организационное руководство судами и судеб­ное управление, продолжали руководить судами и контролировать их работу. В их руках были сосредоточены вопросы обеспечения судов кадрами, оказания им ме­тодической помощи, обобщения судебной практики, издания обязательных для исполнения приказов и инструкций по вопросам организации деятельности судов, а также вопросы финансирования и хозяйственного обслуживания.

И тем не менее надо отдать должное, что государство в отношениях с су­дебной системой выбрало концепцию не автократической, а плюралистической, креативной организационной структуры, ориентированной на проведение по­следовательной линии, направленной на обеспечение независимости судей, под которой понималось не только подчинение их закону, но и запрет на вмешатель­ство в судебную деятельность по отправлению правосудия со стороны каких- либо органов, учреждений, организаций и должностных лиц. Данное обстоя­тельство, в свою очередь, повлияло и на деятельность органов юстиции, где шел постоянный поиск новых организационных форм руководства судами, при­ведший в конечном счете к постепенному рассредоточению функции по судеб­ному управлению в органах юстиции и вышестоящих судах.

Четвертый исторический период развития судебного управления (1956-1964 гг.) - период постепенного демонтажа сталинской модели судебно­го управления. В этот период начинают признаваться негативные явления вмеша­тельства отдельных должностных лиц и местных советско-партийных органов в разрешение судебных дел. По этому поводу в конце 1953 года ЦК КПСС даже принял постановление «О фактах вмешательства некоторых местных партийных

241

органов в решение судебных дел» . Определенным шагом вперед послужила ре­

форма, осуществленная на началах децентрализации, инициаторы которой пыта­лись обеспечить большую самостоятельность судебных органов. Данный этап ис­ториографии судебного управления характеризуется уже своей научностью, появ­лением комплексных исследований по истории советской судебной системы, где затрагиваются и проблемы организационного руководства судами.

Как уже указывалось выше, среди работ по истории судебной системы, появившихся в этот период, особое место занимает монография М.В. Кожевни­кова «История советского суда» (1948 г.), переизданная в 1957 г. под названием

242

«История советского суда 1917-1956 гг» . Заслуживает внимания работа

Л.Н. Гусева «История законодательства СССР и РСФСР по уголовному процес-

243

су и организации суда и прокуратуры 1917-1954» , сборник статей «Верхов­

ному Суду СССР - 40 лет», вышедший в свет под редакцией А.Ф. Горкина[123],

245

сборник статей «Верховный Суд 1924-1974» под редакцией А.Н. Смирнова и другие. В 1965 году вышла в свет работа группы авторов, видных ученых в об­ласти исследования советской судебной системы П.П. Гуреева, В.И. Камин­ской, А.А. Мельникова, В.М. Савицкого, М.С. Строговича «Демократические основы советского социалистического правосудия», в которой большое внима­ние уделено таким принципам, как выборность советского суда, законность в правосудии, рассмотрены специфические черты уголовно-процессуального и гражданского процессуального права. Через призму законодательных актов по организации деятельности суда были рассмотрены и вопросы организационно­го руководства судами[124]. Указанные исследования и работы отличаются боль­шой информационной насыщенностью, содержание их строится на анализе опыта судебной деятельности и в них, как правило, вносятся предложения по усовершенствованию судебной деятельности, судебного управления, предла­гаются пути дальнейшего повышения профессионализма судей и уровня их правовой культуры. Однако их общим недостатком является то, что все пере­численные работы соответствовали устоявшимся стереотипам места судов в системе правоохранительных органов страны.

К глубокому сожалению, упразднение органов юстиции и передача функций судебного управления вышестоящим судам не решила проблему са­мостоятельности и независимости судов. Сосредоточение вышестоящих судов на проблемах судебного управления повлияло на снижение эффективности су­дебного надзора и решение многих других проблем процессуального характера. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что законодатель, не найдя более совершенных и прогрессивных форм судебного управления, свел ее реформу лишь к мероприятиям по сокращению и совершенствованию административно­управленческого аппарата путем передачи всех функций организационного ру­ководства вышестоящим судам. И при всей положительности этого политиче­ского шага государства, позволившего развивать институт судебного управле­ния, были и явные ошибки, поскольку ряд функций органов юстиции были раз­дроблены и переданы различным ведомствам. В частности, местным Советам вменялось в обязанность осуществлять материально-техническое обеспечение судов, подбор кадров на должности судей и работников аппарата, организовы­вать выборы судей и т.д. В результате руководителям судов пришлось оказать­ся в роли хозяйственников и заниматься «выбиванием» финансирования на строительство и ремонт зданий судов, обеспечение транспортом и иным мате­риально-техническим снабжением. Отсюда можно сделать вывод, что на тот период исторического развития судейское сообщество не было еще в состоянии предложить альтернативу органам юстиции, в результате такое положение по­ставило суды в некоторую зависимость от исполнительной власти в вопросах организационного обеспечения деятельности судов. Однако суды оставались зависимыми не только в этом. По-прежнему партийные органы продолжали держать в своих руках реальные рычаги руководства судебной системой. Именно там сосредотачивалось решение ключевых вопросов судебного управ­ления, что в общей сложности приводило к диктату партийных органов и ме­лочной опеке всей системы. Партийное руководство судебной системой осу­ществлялось через судей, которые в подавляющем большинстве были членами партии либо членами ВЛКСМ. Например, 12 декабря 1954 г. в РСФСР было из­брано 4622 народных судьи, из которых 4181 (91,1%) являлись членами или кандидатами в члены партии, 305 (6,6%) — членами ВЛКСМ и только 101 (2,3%) — беспартийными. На последующих выборах народных судей, состояв­шихся в 1957 и 1960 г., численность коммунистов также была не ниже 90% от

избранного количества[125].

Пятый период, характеризующий судебное управление в советской России, по мнению автора, охватывает 1964-1985 гг. (эпоха длительного правления Политбюро ЦК КПСС во главе с Л.И. Брежневым до второй полови­ны 1982 г., а затем Ю.В. Андроповым и К.У. Черненко). В этот период появив­шаяся с ликвидацией в 1963 году органов юстиции некоторая самостоятель­ность советских судов вновь была утрачена в 1970 году, поскольку в связи с разработкой мер по дальнейшему улучшению работы судов и других право­охранительных органов было признано целесообразным вновь учредить Мини­стерство юстиции СССР, министерства юстиции союзных и автономных рес­публик и систему их учреждений на местах. При этом заслуживает внимание то, что во всех актах, возрождавших органы юстиции, подчеркивалось, что они не должны действовать в ущерб независимости судов. Тем не менее Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 августа 1971 года «О внесении из­менений и дополнений в законодательство СССР в связи с образованием союз­но-республиканского Министерства юстиции СССР» на Министерство юсти­ции СССР вновь возлагается организационное руководство судебными органа­ми союзных республик и военными трибуналами.

Коллегии Министерства юстиции СССР, министерств юстиции союзных и автономных республик и их учреждений на местах были полномочны заслу­шивать доклады председателей судов не только по вопросам организации рабо­ты судов, но и качества отправления правосудия.

Несмотря на законодательное закрепление важнейшей обязанности орга­нов юстиции всех уровней всемерно содействовать осуществлению задач суда, строго соблюдая при этом принцип независимости судей и подчинения их только закону, на практике это выглядело совершенно иначе. Да и сам закон о судоустройстве способствовал этому. Так, например, в соответствии с пунктом 6 статьи 37 Закона РСФСР «О судоустройстве РСФСР» председатели краевых, областных, городских и других судов областного уровня были обязаны пред­ставлять отчет и докладывать о деятельности суда соответствующему Совету народных депутатов.

По-прежнему в пирамиде системы правовых норм находятся правила, исходящие от ЦК КПСС либо от его структурных подразделений - Политбюро (Президиума), Оргбюро, Секретариата, отделов. В силу сложившегося полити­ческого обычая эти нормы имели приоритет перед любыми другими правовыми актами.

По традиции, укоренившейся еще в сталинскую эпоху, суды продолжают оставаться важным элементом командной системы партийного руководства страной и выступают более всего как репрессивные органы, а не как органы правосудия, поскольку законодатель ставил перед судами, как и перед право­охранительными органами общую задачу борьбы с преступностью.

Таким образом, сам способ функционирования судебной системы в ис­следуемый период подвергал судей мощному давлению при помощи сложной системы субъектов руководства и управления: советско-партийных органов, органов юстиции, которые можно отнести к органам внешнего воздействия. В то же время такому воздействию ничуть не уступало и влияние внутрисистем­ных механизмов и бюрократического аппарата самой судебной системы. Субъ­ектами такого управления выступали вышестоящие суды (при этом активно использовались такие органы, как Пленумы и Президиумы Верховного Суда СССР и РСФСР, президиумы верховных судов республик, краев (областей) и приравненных к ним судов, и другие), руководители судов по отношению к судьям. Роль внутренних механизмов судебной системы особенно выросла в результате проводимой государством линии по расширению полномочий вы­шестоящих судов, известной как «укрепление вертикали власти».

Шестой этап - это период эволюции судебного управления в Совет­ской России в организационное руководство судами (1985 до 1991 гг.) Принципиально важным является анализ общих правовых актов того периода, без которых невозможно системно осветить параметры начавшейся судебной реформы, которая протекает в России в современный период. К ним в полной мере можно отнести резолюцию XIX Всесоюзной конференции КПСС (1988 г.), Закон СССР от 4 августа 1989 г. «О статусе судей в СССР», с которого начался процесса оформления современных органов судейского сообщества в структуре судебной власти как важного института внутрисистемного судебного управле­ния и обеспечения независимости судей. Именно с принятием названного Зако­на судебное управление, осуществляемое советско-партийными органами и ор­ганами юстиции не только усложнилось, но и натолкнулось на резкое сопро­тивление зарождающейся судейской корпорации, желающей иметь вес в госу­дарственной деятельности и сознательно, не под контролем, реализующей свои функции.

На данном этапе принимаются Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве, Положение о порядке выборов и органи­зации деятельности квалификационных коллегий судей судов РСФСР, Положе­ние о порядке созыва и проведения конференции судей судов РСФСР, Положе­ние о дисциплинарной ответственности судей, отзыве и досрочном освобожде­нии судей и народных заседателей судов Союза ССР, Положение о квалифика­ционной аттестации судей. В соответствии со статьей 11 Закона СССР «О ста­тусе судей в СССР» утверждается текст Присяги судьи и народного заседателя судов Союза ССР.

Меняется и стиль руководства органов юстиции. Теперь в их деятельно­сти полностью отсутствует акцент на нормотворческую и контрольную дея­тельность, которая являлась и является основой воздействия управляющей под­системы на управляемые. Анализ вышеназванных актов показывает, что госу­дарство в отношениях с судебной системой выбрало вектор выработки некоего баланса, при котором возможно руководство деятельностью судов со стороны органов юстиции без вмешательства в их деятельность по осуществлению пра­восудия (организационное руководство судами). Тем не менее суды продолжа­ли находиться под контролем органов юстиции, вышестоящих судов, а также партийных органов, что было одной из характерных черт государственной си­стемы, существовавшей на тот период. Даже принятый Закон СССР «О стату­се судей в СССР» не освободил судей от зависимости от партийной власти, поскольку КПСС являлась единственной и правящей партией государства и в Законе не были оговорены взаимоотношения между судьями и партийными ор­ганами. В связи с этим представляется уместным привести высказывания

С.Е. Вицина, о том, что в этот период в стране «продолжали существовать фор­мально установленные правила «выборов» судей, фактически же они назнача­лись в партийных органах разного уровня в соответствии с установленной но­менклатурой. В результате в почти 300-миллионной стране, самой большой в мире по территории, не было ни одного судьи, не являющегося членом КПСС, а партийные руководители всех рангов беззастенчиво пользовались так называе­мым «телефонным» правом, давая прямые указания судьям по конкретным де­лам. Отчеты судей, включая вопросы судебной практики (в том числе практики назначения наказаний, так называемой «карательной практики»), рассматрива-

248

лись на заседаниях партийных комитетов (райкомов, горкомов, обкомов, ЦК) .

И наконец, завершающим этапом судебного управления в Советской России и началом становления внутрисистемного управления является период с 1991 до середины 1998 гг.

Предложенный период характеризуется сменой политического курса государства и началом масштабной судебной реформы, что соответственно нашло свое отражение и в характере проводимых исследований, которые мож­но условно разделить на два направления. С одной стороны, работы, посвящен­ные судебной реформе 1864 г. и деятельности советской судебной системы, где авторы исследований безапелляционно заявляют о преимуществах судебной реформы 1864 г. и крайне негативно оценивают деятельность советской судеб­ной системы (В.А. Буков, Ю.И. Стецовский, В. Кудрявцев, А. Трусов)[126]. С дру­гой - исследования, носившие более позитивный характер, где авторами, среди которых были ученые и юристы-практики, разрабатывались и вносились кон­кретные предложения и реалистичные проекты, ориентированные на будущее судебной системы страны, в том числе в организации внутрисистемного управ­ления в структурах судебной власти и организационного обеспечения деятель­ности судов (С.В. Бородин, В.М. Жуйков, М.И. Клеандров, В.М. Лебедев,

В.М. Савицкий, В. Ржевский, Н. Чепурнова и др.)[127].

В этот период гносеология советского суда привлекает внимание не только отечественных, но и зарубежных авторов. Так, в 1991 году была опуб­ликована на русском языке работа английского исследователя Ю. Хаски «Рос­сийская адвокатура и советское государство», посвященная развитию института адвокатуры от его формирования в дореволюционный период до «поглощения его судебной системой в конце 1930-х годов». В работе помимо того получили

251

отражение и вопросы организации судов . Исследование советского суда 1920-1950-х гг. проведено и канадским профессором П. Соломоном в работе «Советская юстиция при Сталине» (1998 г.), посвященной уголовному судо­производству и исследованию законодательной базы судебной системы того

252

периода .

Концепция судебной реформы 1991 г. рассматривала отсутствие спло­ченной и независимой судейской корпорации, имеющей вес в государствен­ной деятельности и сознательно реализующей интерес права, как одно из про­явлений кризиса судебной системы. Поэтому в этот период продолжается со­здание независимой и влиятельной судейской корпорации, обладающей опре­деленными организационными началами и активно влияющей на процессы, непосредственно связанные с внутрисистемным управлением в структурах су­дебной власти, начало которому было положено принятием Закона СССР «О статусе судей в СССР».

Между тем монографических исследований, посвященных специальному изучению природы судебного управления в советский период и современных форм и методов внутрисистемного судебного управления, нет. Таким образом, нарушается принцип исторической справедливости, поскольку современная ор­ганизация судебной системы корнями своими уходит в прошлое нашего госу­дарства и реализуется через преемственность институтов и традиций обще­ственного и государственного строя, и накопленного ими опыта. Глубоко за­блуждаются те, кто считает, что современное внутрисистемное управление внутри судебной системы пишется с чистого листа. Можно с полной уверенно­стью утверждать, что современным организационным методам, существующим в судебной системе, в том числе по внутрисистемному управлению, есть объяс­нение в генетических истоках советской судебной системы, целенаправленное изучение которых позволит приобрести и пополнить знания о генезисе данного феномена.