§ 2. Административная ответственность за нарушения избирательного законодательства

Конкретные составы административных правонарушений, посягающих на избирательные права граждан, были сформулированы в гл. 5 Особенной части КоАП РСФСР1 на основе электоральной практики конца 80-х годов XX в.

1. Воспрепятствование осуществлению избирательных прав либо работе избирательных комиссий (ст. 401).

2. Проведение агитации в период ее запрещения (ст. 40[1140] [1141]).

3. Распространение ложных сведений о кандидате (ст. 40[1142]).

4. Нарушение прав члена избирательной комиссии, наблюдателей (ст. 40[1143]).

5. Нарушение прав граждан на ознакомление со списком избирателей (ст. 405).

Все эти составы, за исключением последнего, были введены Указом Президиума ВС РСФСР от 2 января 1990 г.2; пятый состав (ст. 405) введен Законом РСФСР от 16 октября 1990 г.3

Статьи (40[1144]—4013) во многом стали реалиями избирательной кампании 1993 г., надвигающейся кампании по выборам 1995/96 г., обусловлены были важными базовыми положениями формирующегося избирательного законодательства на основе Конституции Российской Федерации 1993 г. Составы этих правонарушений коснулись в том числе и таких моментов, как отказ работодателя в предоставлении отпуска для участия в выборах, непредставление или неопубликование отчетов о расходовании средств на подготовку и проведение выборов, незаконное принятие пожертвований кандидатами либо избирательными объединениями.

Они были введены уже Федеральным законом от 28 апреля 1995 г.4, многие из них прошли квалификацию в виде избирательных споров, практики обжалования в административных органах и в судебных инстанциях, поэтому включение их в КоАП РСФСР в середине 90-х годов отражало опыт электоральной практики, своевременно и реально вытекало из усложняющегося избирательного процесса.

Статьями 40х—4013 устанавливались круг лиц, привлекаемых к ответственности, меры административных взысканий, соответствующие степени общественной опасности совершенного деяния.

В качестве административного правонарушения могло выступать только противоправное, виновное деяние — действие или бездействие, которое нарушало нормы действующего законодательства о выборах и референдумах и соответствующие статьи КоАП РСФСР. Нарушение законодательства о выборах и референдумах, как уже отмечалось, могло быть совершено как умышленно, так и по неосторожности и являлось административно наказуемым в виде штрафных санкций, за исключением незаконного принятия пожертвований кандидатом (избирательным объединением, избирательным блоком), ответственность за которое была предусмотрена ст. 4012 КоАП РСФСР. Это правонарушение, помимо штрафа, влекло и конфискацию предметов незаконного пожертвования. Конфискация в соответствии со ст. 4012 КоАП РСФСР состояла в принудительном безвозмездном изъятии предметов незаконного пожертвования в собственность государства.

Административный штраф выражался в абсолютных рублевых величинах, но с 1992 г. все штрафы были приведены к единой базовой величине — минимальному размеру оплаты труда1 в разовом взыскании твердо установленной денежной суммы в доход государства. Он исчислялся в величине, кратной минимальному размеру месячной оплаты труда (без учета районных коэффициентов), установленному законодательством Российской Федерации на момент окончания или пресечения правонарушения. Правда, по ст. 4012 КоАП размер штрафа исчислялся на основе вспомогательного критерия, крайне редко используемого в КоАП, — в сумме, кратной размеру незаконного дохода, полученного в результате правонарушения (в данном случае в сумме, равной трехкратному размеру незаконного пожертвования)[1145] [1146]. В статьях Особенной части КоАП

РСФСР штрафные санкции за административные правонарушения были сформулированы относительно определенным образом (в виде вилки «от и до»). Конкретный размер штрафа определялся судьей, рассматривающим дело об административном правонарушении, с учетом обстоятельств дела и личности правонарушителя.

Значительному реформированию административно-правовые институты в избирательном праве подверглись на стыке двух тысячелетий, а если более конкретно — за два месяца: декабрь 1999 — январь 2000 г. Во-первых, произошла корректировка Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (КоАП РСФСР)[1147] [1148] федеральными законами от 30 декабря 1999 г.[1149] и 2 января 2000 г.[1150] В соответствии с этими законами значительно увеличилось количество составов нарушений избирательного законодательства, влекущих административную ответственность.

Если в действующем тогда, в начале 1990-х годов, в Кодексе РСФСР их было шесть (ст. 401—40[1151]), то по Федеральному закону от 28 апреля 1995 г.[1152] — уже тринадцать (ст. 401—4013). По Закону от 2 января 2000 г.6, к данным составам добавилось еще одиннадцать (ст. 4014—4024), и, таким образом, суммарное количество статей было увеличено до двадцати четырех (ст. 401—4024).

Концептуальный характер принятого в 2001 г. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях[1153] заключается в том, что в соответствии с Конституцией РФ в нем произошло принципиальное перенесение центра тяжести с охраны интересов государства на защиту и обеспечение прав, законных интересов, свобод человека и гражданина, перемещение эпицентра в деятельности властных структур на административно-правовую охрану этих прав и свобод1. В этом аспекте переакцентировка затронула и избирательные права граждан, и их гарантии, в том числе путем установления и применения мер административной ответственности к лицам, допустившим нарушение избирательных прав.

Меры административной ответственности за нарушение законодательства о выборах могут устанавливаться исходя из содержания ст. 72 Конституции РФ, относящей административное и административно-процессуальное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Административная ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах подразделялась на административную ответственность граждан и административную ответственность специальных субъектов (должностных лиц, членов избирательных комиссий, членов комиссий референдума, председателей этих комиссий и других лиц), а также с конца 90-х годов в соответствии с Законом «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»[1156] применялась и к юридическим лицам, т.е. имела и коллективный характер.

Административная ответственность выводилась за рамки персональной. На основе обобщения практики избирательных кампаний 1990-х годов был значительно расширен количественный состав административных правонарушений, посягающих на избирательные права граждан (ст. 401—4013 действующего тогда КоАП РСФСР). А с учетом введенного в действие Федерального закона от 6 декабря 1999 г., предусматривающего административную ответственность юридических лиц, этот перечень пополнился еще 10 составами административных правонарушений.

Каковы же были административные правонарушения и особенности реализации административной ответственности по избирательной практике 1990-х годов? Данный вид ответственности был регламентирован в действующем тогда Кодексе РСФСР об административных правонарушениях1. Несмотря на то что в соответствии с Конституцией РФ административное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), установление административной ответственности за нарушения законодательства о выборах и референдумах в эти годы, как отмечалось, относилось приоритетно к ведению федерального законодателя.

Правонарушения, квалифицируемые как проступки, т.е.

Представляется, что это все-таки не так, поскольку проступки, связанные с нанесением вреда, с характером нанесенного вреда, остротой борьбы с этим противоправным поведением и степенью тяжести санкций, применяемых к правонарушителям, характеризуют и определенный уровень общественной опасности деяния в виде проступка, посягающего на установленный общественный порядок. Поэтому представляется, что точка зрения В.В. Лазарева о наличии в проступке общественной опасности, хотя характеризующейся и меньшей ее степенью1, но все же имеющейся, является более предпочтительной. Еще более категорично по этому вопросу высказываются Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, считая, что отрицание за административными проступками характера общественно опасного деяния неумеренно снижает общественно опасный характер административных правонарушений, необоснованно их «либерализует», тем самым понижаются, ущербляются роль и значение административной ответственности как средства, меры, инструмента института борьбы против административных правонарушений[1163] [1164].

Вышеизложенные факторы позволяют давать и видовые характеристики проступков, вернее, административных правонарушений, поскольку законодатель отказался в действующем КоАП РФ от понятия «административный проступок», отдав предпочтение категории «административное правонарушение».

В то же время стоит отметить, что из легальной дефиниции административного правонарушения исчезло и указание посягательства на государственный и общественный порядок. Данное определение основывалось на легитимном закреплении понятия «административное правонарушение» в действующем на тот момент Кодексе РСФСР об административных правонарушениях[1165] (ст. 10). Однако ряд ученых считали данное закрепленное определение ст. 10 КоАП РСФСР устаревшим, нуждающимся в коррективах[1166].

Законодатель в действующем ныне КоАП РФ внес соответствующие корректировки в понятие «административное правонарушение» (п. 1 ст. 2.1). К сожалению, он не счел возможным в этом новом легальном определении закрепить характерную черту административного правонарушения, а именно посягательство на государственный или общественный порядок.

Конечно, не все административные правонарушения посягают на государственный или общественный порядок непосредственно, но все они являются противоправными именно с позиций установленного государственного или общественного порядка, поэтому представляется более справедливым определение административного правонарушения, данное в свое время Б.В. Российским, с указанием посягательства: на государственный или общественный порядок1.

Примерно таких позиций придерживался и В.В. Лазарев, отмечая, что административно-правовые проступки — это правонарушения, которые в первую очередь наносят вред именно общественным отношениям в области государственного управления и что они мешают нормальной исполнительной и распорядительной деятельности государственных органов, посягают на общественный порядок, права и законные интересы граждан[1167] [1168].

С введением в действие нового КоАП РФ ученые скорректировали свое определение в соответствии с легальной дефиницией (п. 1 ст. 2.1)[1169].

Рассматривая в данном учебнике административные правонарушения в области избирательных правоотношений, мы констатируем, что они задевают и нарушают избирательные права и законные интересы граждан, связанные с волеизъявлением и формированием представительных органов власти, естественно, наносят вред именно общественным отношениям в области государственного управления и в системе местного самоуправления, что не может не сказаться на качестве реализации властных полномочий в стране. Поэтому, на наш взгляд, желательно вернуть в легальную дефиницию административного правонарушения в КоАП РФ указание «посягательства» на государственный или общественный порядок, права и свободы граждан, установленный порядок государственного управления и местного самоуправления. Необходимость этого особенно очевидна для избирательного права.

Значительному реформированию административно-правовые институты в избирательном праве подверглись на стыке двух тысячелетий. Составы административных правонарушений, введенные в начале 2000 г., охватывали широкий спектр избирательных отношений. Вместе с тем исследователями было отмечено, что в обновленную редакцию Кодекса не попали составы, которые прошли достаточно длительную апробацию в прошедших избирательных кампаниях.

Так, из ст. 40 Федерального закона от 2 января 2000 г. был исключен записанный в прежней редакции Кодекса (ст. 405) такой состав, как неисполнение решения суда об исправлении списка избирателей. Это деяние в новой редакции не было обеспечено административной санкцией.

Остановимся еще на одной проблеме, а именно проблеме «воспрепятствования». В рамках юридической ответственности оно представляет довольно широкий спектр отношений, например: воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналиста; воспрепятствование осуществлению прав на свободу совести и вероисповеданий; воспрепятствование осуществлению правосудия и т.д. Нас же интересует воспрепятствование осуществлению реализации избирательных прав. Данная норма была закреплена в уголовном законодательстве (УК РСФСР 1960 г. — ст. 132) — воспрепятствование путем насилия, обмана, угроз или подкупа осуществлению гражданином СССР избирательного права, в последующей редакции — воспрепятствование свободному осуществлению гражданином РСФСР права избирать и быть избранным народным депутатом или Президентом РСФСР. Последняя редакция данной статьи, осуществленная 24 марта 1995 г., значительно расширила параметры диспозиции1.

Эта норма вошла и в новый, действующий ныне УК РФ от 13 июня 1996 г. (ст. 141) — воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий.

Норма о воспрепятствовании совершенно обоснованно была введена и в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях[1170] [1171] в 1990 г. с учетом реальной практики выборных кампаний конца 1980-х годов и опыта реформирования избирательной системы, закреплена в ст. 401 — воспрепятствование осуществлению гражданином Российской Федерации своих избирательных прав либо работе избирательных комиссий. Необходимо отметить, что диспозиции УК и КоАП здесь текстуально совпадали. Может, этим руководствовался законодатель, стараясь избежать дублирования, но, к сожалению, в обновленную редакцию КоАП РСФСР от 2 января 2000 г.[1172] данная норма не вошла. Не закрепил ее законодатель и в новом, ныне действующем КоАП РФ.

Как отмечала в связи с этим М.С. Студеникина, в новой редакции (ст. 401) произошло необоснованно сокращенное содержание ст. 40 действовавшего Кодекса. Из данной статьи исключено такое нарушение, как воспрепятствование свободному осуществлению гражданами своих избирательных прав. Исключение административной санкции за эти деяния приведет к тому, что они (независимо от степени их общественной опасности) могут наказываться только по ст. 141 Уголовного кодекса Российской Федерации. В результате правонарушения в виде проступков могут оказаться вообще практически ненаказуемыми1.

В специальной литературе вопрос о разграничении уголовно наказуемого и административно наказуемого «воспрепятствования осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий» и раньше решался нечетко, вызывал дискуссии. Законодателю, а тем более правоприменителю развести эти статьи, разграничить уголовно-наказуемое и административно-наказуемое деяние было непросто. К сожалению, и сейчас законодатель не нашел в этой проблеме оптимального решения. Воспрепятствование (если исходить из значения этого слова, допустим по В.И. Далю, означает помешать, не дать чего-либо сделать, не допустить, сделать в чем-то помеху, воспротивиться, возбранить[1173] [1174]) может иметь место на любой стадии избирательного процесса, допустим: вмешательство в работу избирательных комиссий, воспрепятствование правам граждан на ознакомление со списком избирателей, воспрепятствование проведению предвыборной агитации в периодических печатных изданиях и т.д. И не всегда оно носит уголовно наказуемый характер.

Как правило, в любой избирательной кампании приходится сталкиваться с теми или иными фактами воспрепятствования, но, безусловно, их формы, составы, юридические последствия могут быть различны. Данное деяние может не иметь состава преступления, но вполне может рассматриваться в рамках административной ответственности. Чтобы более определенно решать вопрос о характере деяния в виде воспрепятствования, в исследовательской литературе предлагалось для целесообразности дифференциации уголовной и административной ответственности установить, что уголовная ответственность наступает только при наличии квалифицирующих признаков, таких как совершение указанных действий путем обмана, подкупа, насилия либо с угрозой насилия, с использованием служебного положения, группой лиц по предварительному

сговору или организованной группой, а также предусмотреть административную преюдицию1.

Однако законодатель не поддержал такого предложения. Пытаясь упростить задачу, вообще исключил понятие воспрепятствования свободному осуществлению гражданами своих избирательных прав из ныне действующего КоАП РФ. Представляется, что в будущем было бы необходимо вернуть понятие «воспрепятствование» и в КоАП РФ, поскольку это соответствовало бы концепции и административного правонарушения и восполняло бы соответствующий пробел в КоАП РФ.

Особенностью действующего Кодекса является дифференциация полномочий должностных лиц на составление протоколов об административных правонарушениях. На основании ст. 28.3 КоАП РФ право составлять протоколы об административных правонарушениях закреплялось за следующими уполномоченными лицами.

Стоит также отметить, что полномочия на составление протоколов у поименованных выше субъектов различны. Например, прокурор, кроме указанных статей, вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта РФ. При этом КоАП РФ не ограничивает прокурора и кругом привлекаемых к ответственности лиц, т.е. процедура административного преследования может быть инициирована прокурором не только в отношении должностных лиц, но и граждан и юридических лиц1. По некоторым правонарушениям составлять протоколы могут разные должностные лица[1175] [1176].

В соответствии с ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ рассмотрение дел о нарушении законодательства о выборах и референдуме входит в компетенцию мировых судей, а если по ним проводится административное расследование — судей районных судов (ст. 23.1 КоАП РФ), если эти правонарушения совершены военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, — судей гарнизонных военных судов.

Протоколы по всем делам соответствующих составов правонарушений, предусмотренных ст. 5.1, 5.3—5.25, 5.45—5.52, 5.56 КоАП РФ, составляются надлежащими лицами немедленно после выявления административного правонарушения (ч. 1 ст. 28.5), в течение суток с момента его составления направляются судье, уполномоченному рассматривать дело (ст. 28.8), и рассматриваются в пятидневный срок со дня получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела на основании ч. 3. ст. 29.6 КоАП РФ. Продление указанного в ч. 3 ст. 29.6 срока не допускается.

В соответствии со ст. 4.5 КоАП РФ нарушители законодательства о выборах и референдумах могут быть привлечены к административной ответственности в течение одного года со дня совершения правонарушения, а ст. 27.8 Кодекса предусматривает возможность проведения административного расследования по указанной категории составов[1177].

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении в соответствии со ст. 29.9 выносится постановление, которое может быть обжаловано в пятидневный срок (ст. 30.3), а после вступления в законную силу оно может быть опротестовано в порядке надзора. В соответствии со ст. 31.9 постановление об административном наказании1 не подлежит исполнению, если прошел один год со дня его вступления в законную силу; дела, связанные с выборами и референдумом, подлежат прекращению по истечении года со дня совершения правонарушения (ст. 4.5, 29.2). После исполнения постановления об административном наказании в соответствии со ст. 4.6 по истечении одного года лицо считается не подвергнутым административному наказанию[1178] [1179].

Особенностью действующего КоАП РФ является и то, что законодатель в представлении составов административных правонарушений следовал в соответствии с этапностью самого избирательного процесса. Кроме того, в некоторые статьи (ст. 5.1, 5.3—5.25, 5.45—5.52, 5.56) ввел по несколько составов правонарушений. Так, допустим, уже в первую статью (5.1) «Нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума» включил три состава, квалифицирующих правонарушения при составлении списков избирателей, участников референдума: нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума; нерассмотрение в установленный федеральным законом срок заявления о неправильности в списке избирателей, участников референдума; отказ выдать гражданину письменный ответ с указанием причины отклонения заявления о внесении исправления в список избирателей, участников референдума.

Составы по конструкции формальные. Они предусматривают ответственность лишь за совершение противоправного деяния[1180]. В данном составе обращает на себя внимание факт, что при наличии правонарушения вины в форме прямого умысла правонарушение является смежным с преступлением, предусмотренным ст. 141 УК РФ, и может быть переквалифицировано по ч. 1 или 2 этой статьи как воспрепятствование свободному осуществлению гражданином своих избирательных прав или права участвовать в референдуме[1181].

Всего же в названные статьи (ст. 5.1, 5.3—5.25, 5.45—5.52, 5.56) включено более 50 составов административных правонарушений в области избирательного права.

В принципе в этом нет ничего страшного, но включение нескольких составов в одну статью утяжеляет ее конструкцию и усложняет квалификацию.

Что касается особенностей отдельных составов, отметим следующие. Так, в ст. 5.3 закрепляется состав правонарушения, связанный с неисполнением решения избирательной комиссии, комиссии референдума, непредставлением сведений и материалов по запросу избирательной комиссии, комиссии референдума1. Среди других отличий от соответствующей статьи КоАП РСФСР (ст. 40[1182]) в ней устанавливается и ответственность юридических лиц. В литературе отмечалось, что административная ответственность по данной статье наступает за неисполнение любого решения комиссии, принятого в пределах ее компетенции, которое необязательно должно быть связано с обеспечением избирательных прав, права на участие в референдуме граждан РФ[1183] [1184]. Представляется, что это не совсем так, может быть, решения непосредственно и не связаны с обеспечением прав избирателей, но опосредованно вся деятельность избирательных комиссий подчиняется именно этому, что закрепляется и в названии соответствующего рамочного закона.

Статья 5.8 устанавливает ответственность за нарушение порядка проведения предвыборной агитации. Впервые норма, предусматривающая нарушение условий проведения предвыборной агитации через средства массовой информации, появилась в КоАП РСФСР в апреле 1995 г.1 В более расширенных параметрах она вошла в новый КоАП РФ в 2001 г., а уже в 2003 г. подверглась новой редакции[1185] [1186]. По ст. 5.8 субъекты административного правонарушения прямо поименованы в диспозиции нормы, в том числе и коллективные: инициативные и иные группы участников референдума, избирательные объединения и др. Поскольку субъекты правонарушения не подразумеваются, а прямо поименованы в диспозиции, то исполнителем, как уже отмечалось, могут выступать только они. Допустим, таким субъектом по данной статье не может выступать партия — основной субъект избирательных правоотношений на сегодня. Партии раньше самостоятельно не могли принимать участия в выборах, для этого их надо было зарегистрировать как избирательное объединение. Но сейчас законодатель кардинально поменял позицию по данному вопросу, однако в КоАП РФ (2001) эти новые новеллы не вошли. Является очевидным, что в ст. 5.8 необходимо вносить соответствующие изменения, однако и последние поправки, внесенные КоАП РФ в этом плане, статью не затронули[1187].

Анализ правонарушений, имеющих место в период предвыборной агитации, всегда привлекал внимание общественности страны, начиная с выборных кампаний конца 80-х годов прошлого столетия. В избирательном законодательстве совершенствовался порядок ее проведения, приемы, способы. Законодатель подробно старался урегулировать как общие вопросы ее проведения, так и отдельные процедуры. Представляется, что где-то законодатель увлекся детализацией регламентарных правил, вводя в нормативные акты высшей юридической силы подзаконный, по сути, материал.

Позицию законодателя можно было объяснить стремлением как можно шире урегулировать отношения, связанные с проведением предвыборной агитации, чтобы по возможности обеспечить равенство условий для кандидатов на этом этапе избирательного процесса и меньше оставлять возможностей для возникновения избирательных споров из-за неурегулированности отношений, связанных с проведением предвыборной агитации. Но электоральная практика проведения выборных кампаний свидетельствует, к сожалению, что количество правонарушений, а также избирательных споров не уменьшается. Поэтому законодатель вынужден был расширить количество составов административных правонарушений, охватывая ими отношения, связанные с проведением предвыборной агитации, в том числе и вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах.

Так, в соответствии со ст. 5.10 впервые закрепляются понятия «предвыборная агитация», «агитация по вопросам референдума вне агитационного периода». Следует отметить, что, введя в КоАП РФ новое понятие «агитационный период», законодатель значительно расширил и время проведения агитации, и возможности ее проведения. Так, если по ранее действующему законодательству агитация начиналась с момента регистрации кандидата (п. 1 ст. 38 Федерального закона от 30 марта 1999 г. «Об основных гарантиях избирательных прав»)[1188], то теперь, по действующему Закону о гарантиях, — со дня выдвижения кандидата или списка кандидатов, регистрации инициативной группы по проведению референдума и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования (п. 1 ст. 49). Правда, конкретная точка отсчета, как следует из смысла п. 1 ст. 58 действующего Закона о гарантиях, все же начинается не с момента выдвижения, а со дня создания избирательного фонда, поскольку затраты на сбор подписей должны оплачиваться из избирательного фонда (п. 3 ст. 59).

Таким образом, требуется некоторое время, чтобы создать избирательный фонд после выдвижения кандидата. Как представляется, здесь нет особого противоречия, поскольку это делается с небольшим интервалом, потом точка отсчета связывается с агитационной деятельностью на этапе сбора подписей в поддержку кандидата,

которая становится возможной с создания инициативной группы, выдвижения кандидата и регистрации ее в соответствующей избирательной комиссии. Но на практике агитация за соответствующего кандидата начинается гораздо раньше, на этапе, не регулируемом нормативно, а именно на этапе принятия решения самим гражданином о согласии его выдвижения, создания предвыборного штаба, а также регулируемого нормативно процесса создания самой инициативной группы.

Конечно, формы и способы агитации здесь несколько иные, но не будем же мы отрицать, что и штаб, и инициативная группа создаются под конкретного будущего кандидата в депутаты, в этом задействован определенный, постоянно расширяющийся круг лиц, вовлечение которых в инициативную группу связано с деятельностью граждан, уже «завербованных» в команду будущего кандидата, а сделать это невозможно без «побуждения» определенного круга лиц «поддержать» будущего кандидата и создания системы коммуникативных средств обеспечения такой «поддержки». Ситуация лишь немножко подвержена корреляции, когда заинтересованные лица и сами инициативные группы (что реже) ищут, находят, отбирают будущего кандидата. Впрочем, все это происходит в условиях ограниченного информационного пространства, к тому же правоприменитель вынужден смотреть на эти агитационные моменты с пониманием, как на необходимое условие конституирования инициативы, хотя не исключаются при этом и отдельные правонарушения, по которым приходится применять меры.

Тем не менее в данной статье (5.10) законодатель сосредоточивает внимание не на позитивных, а на ретроспективных моментах ответственности. Объективная сторона правонарушения представляет противоправные действия по проведению предвыборной агитации, а также характеризуется бездействием. В специальной литературе объективная сторона в большей части рассматривается только через действия, а бездействие не учитывается1. Представляется, что это не так. В рамках этого состава правонарушения мы можем рассматривать как противоправное бездействие должностных лиц, которые в силу своих должностных полномочий обязаны были совершить активные действия по пресечению незаконной агитации.

Электоральная практика второй половины 1990-х годов высветила и еще одну проблему, а именно проведение предвыбор-

ной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом. В какой-то степени это проблема не вчерашнего и сегодняшнего дня, а уходит корнями в дореволюционное время, но там речь шла не о предвыборной агитации, а о голосовании, т.е. подаче голоса при выборах в Учредительное собрание лицом, которое заведомо не имело на то права или утратило таковое (ст. 110 Положения о выборах в Учредительное собрание)1. Но здесь речь идет об участии в предвыборной агитации лицом, которое не имеет на это права.

Перечень этих лиц (физических и юридических) дается в избирательном законодательстве, в частности в законах «О референдуме Российской Федерации» (ч. 5 ст. 60)[1189] [1190], «Об основных гарантиях избирательных прав» (п. 7, 8 ст. 48)[1191], «О выборах депутатов Государственной Думы» (ч. 7 ст. 55)[1192], «О выборах Президента Российской Федерации» (п.4 ст. 49)[1193]. В перечне лиц, которым запрещается участвовать в предвыборной агитации, прямо или косвенно, законодатель особо выделил лиц, которые не достигли возраста 18 лет на день голосования (п. 6 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав»).

Такой запрет впервые установлен законодателем. Эта мера была введена как реакция на имеющиеся факты значительного привлечения молодежи, особенно несовершеннолетней, в группы поддержки кандидатов, т.е. фактического косвенного участия в предвыборной агитации. Это могло выражаться в распространении листовок, агитационной символики, раздаче агитационных материалов, в обеспечении подготовки и проведения митингов, демонстраций и т.д.[1194] Но вместе с тем имеют место факты не только распространения данными лицами, допустим, легальной печатной продукции, но и нелегальной, вернее, выпущенной, например, предвыборной листовки без соответствующих реквизитов.

Со стороны членов избирательной комиссии, особенно их председателей (на различных совещаниях), неоднократно указывалось, что фактически таких лиц трудно задержать, а тем более привлечь к ответственности, допустим, которым не исполнилось 14 лет. Трудно привлечь к ответственности и кандидата в депутаты, который, как правило, отрицает и выпуск соответствующих листовок, и то, что он привлекал к их распространению несовершеннолетнюю молодежь, апеллируя к тому, что это происки соперника с целью опорочить кандидата или вовсе снять его с регистрации в качестве такового.

Проблема здесь, конечно, имеется. Соответствующая реакция законодателя — появление ст. 5.11 в КоАП РФ. Но одними репрессивными мерами ее не решить, речь должна идти о совершенствовании избирательного механизма в этой части, о повышении уровня электоральной культуры в целом. А в этом плане, как представляется, законодатель несколько перестраховался, установив запрет на участие в предвыборной агитации, даже косвенной, лицам моложе 18 лет. Учитывая возрастание удельного веса именно этой части населения в общественно-политической жизни страны, уровень ее современной эмансипации, участие в предпринимательской сфере, в различных формальных и неформальных движениях, объединениях, учитывая потребности ее естественного самовыражения, более, кстати, радикального, чем у других групп населения, предполагать, что эта часть населения оставит предвыборную нишу, было бы просто неразумно. Хочет этого законодатель или нет, часть молодежи, в том числе несовершеннолетней, будет все равно активно участвовать в этих предвыборных акциях, и участвует сейчас, например молодежные организации (объединения) при ведущих партиях («Идущие вместе», «Яблоко», КПРФ, СПС и др.).

Поэтому необходимо, на наш взгляд, скорректировать п. 6 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав» или указанием на снижение возраста, допустим, до 16 лет, или указанием на фактор членства в молодежных организациях при партиях, или просто снять возрастные ограничения на проведение предвыборной агитации, это все-таки не сами выборы, т.е. голосование; тем более ее (несовершеннолетнюю молодежь) действительно трудно задержать и привлечь к ответственности за нарушение указанного правила.

Отсюда вывод: наличие данной нормы в избирательном законодательстве еще не говорит о возможности ее реализации, разве только в индивидуальных, разовых случаях ее можно применить. В целом данная норма пополнит арсенал так называемых «мертвых» норм. Как положительный факт в этом плане можно отметить редакцию ст. 5.11 КоАП РФ от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ, по которой фактически разрешено участвовать в предвыборной агитации лицам, не достигшим возраста 18 лет, но за исключением форм и методов, которые запрещены федеральным законом1.

В период введения реальных альтернативных выборов (конец 80-х годов XX в.) организаторы выборных процессов сразу же столкнулись с распространением анонимных агитационных материалов в ходе предвыборных кампаний. Потребовалось время, чтобы осмыслить и квалифицировать это противоправное деяние. В середине 90-х годов, уже с учетом реальной практики по новой избирательной системе (выборная кампания 1993 г.), законодатель ввел в действующий тогда КоАП РСФСР ст. 409, предусматривающую ответственность за изготовление или распространение анонимных агитационных материалов[1195] [1196]. По данному предмету была введена соответствующая статья в КоАП РФ в 2001 г. (ст. 5.12), а в июле 2003 г. была сделана новая ее редакция[1197] [1198] [1199]. Статья предусматривала ответственность за изготовление или распространение агитационных материалов с нарушением требований закона. В статье сформулированы пять составов административных правонарушений.

Как представляется, данная статья имеет налет казуальности. Законодатель выбрал, по нашему мнению, не совсем эффективный путь — постараться в диспозиции нормы отразить как можно более широкий спектр объектов противоправного деяния, как бы следуя нормам избирательного законодательства, которые по своему объему в значительной степени превышают разумные пределы, превращая нормы закона в какие-то инструктивные правила. Это не оправданно в избирательном законодательстве, а тем более не характерно для КоАП РФ, где нормы должны быть более отточенные, краткие, понятные и содержать общие правила, не растворяемые в безбрежности предметов, на которые воздействуют. К сожалению, федеральными законами от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ, от 22 июня 2007 г. № 116-ФЗ этот «налет казуальности» не только не устранен, но даже усилен.

Правонарушение, предусматривающие ответственность за незаконную выдачу избирательного бюллетеня лицу, не имеющему избирательного права (ст. 5.22 КоАП РФ), известно в электоральной практике давно. Еще в Положении о выборах в Государственную Думу 1907 г. мы находим ряд норм, которые требуют личного голосования, невозможности выдачи доверенности на предоставление имущественного ценза для участия в выборах лицам, которые не допускаются к участию в выборах (ст. 12, 15, 98, 138 и др.)1. В Положении о выборах в Учредительное собрание 1917 г. законодатель уже вводит специальный состав преступления, устанавливающего уголовную ответственность для виновных в подаче голоса при выборах в Учредительное собрание, заведомо не имея на то право или утратив таковое (ст. 110)[1200] [1201].

В современной российской электоральной практике данный состав появился в КоАП РСФСР в 1995 г. (ст. 406), правда, объектом правового регулирования был более узкий круг отношений, связанных с выдачей гражданам бюллетеней для голосования в целях предоставления им возможности проголосовать за других лиц[1202]. В несколько расширенной редакции в конце 90-х годов она была закреплена в ст. 4023 КоАП РСФСР. В новом КоАП РФ она была закреплена (по названию) в более абстрактной форме (ст. 5.22), что можно отметить как плюс. И все-таки опыт работ избирательных комиссий в этой части показывает, что электоральная практика подсказывает необходимость введения института представительства при голосовании и института голосования по доверенности. В реальной практике в общем-то нередки случаи, когда родственники просят дать возможность проголосовать на избирательном участке за какого-либо другого родственника, который или по самочувствию (например, супруга на последней неделе беременности) не может прибыть на избирательный участок, или по другой уважительной причине. Отмахиваться от таких обращений тоже не лучший вариант действий. Но законодатель в этом плане непримирим, что, с нашей точки зрения, не является бесспорным.

Представляется, что по отношению к данному правонарушению законодатель не совсем корректно определил и лицо, имеющее право составлять протокол. Этим лицом, как известно, является уполномоченный член избирательной комиссии. Но поскольку избирательные бюллетени выдают сами же члены избирательной комиссии, то получается, что один член избирательной комиссии (правда, уполномоченный) составляет протокол о другом члене избирательной комиссии, с которым работают вместе. А если данное правонарушение допустил сам член комиссии, имеющий право составлять протоколы, тогда кто может составить протокол против него? По логике нормы тогда надо будет созвать внеочередное заседание комиссии и уполномочить другого члена комиссии на составление протокола. Представляется, что в данном случае было бы более оправданно, если бы протокол о правонарушении составлял сам председатель избирательной комиссии или представитель вышестоящей комиссии.

Стоит обратить внимание и еще на одну позицию. По данному составу правонарушения привлекается к ответственности в одностороннем порядке только член избирательной комиссии, т.е. лицо, незаконно выдавшее избирательный бюллетень, но еще дореволюционное законодательство предусматривало, что в данном случае привлекается к ответственности и лицо, которое воспользовалось этим. «Сему же наказанию подлежит виновный в голосовании при выборах в Учредительное собрание», который проголосовал более одного раза или за другое лицо по его просьбе (ч. 2 ст. 110 Положения о выборах в Учредительное собрание). Представляется, что ответственность по ст. 5.22 КоАП РФ надо было бы распространить и на лицо, которое проголосовало по незаконно выданному бюллетеню или получило его.

Отметим и еще один факт по статье. Данный порядок устанавливается избирательным законодательством и получает довольно- таки подробную регламентацию в отдельных законах о выборах. Представляется не совсем оправданной столь подробная регламентация порядка голосования в избирательном законе, который призван регулировать наиболее общие отношения, связанные с производством выборов. Для более подробной регламентации хватило бы силы и подзаконного акта, допустим инструкции, что, собственно, и наблюдалось на первых выборах в середине 90-х годов прошлого столетия. Однако затем законодатель ввел эти нормы, по сути подзаконного характера, в нормативные акты высшей юридической силы, тем самым возложив на закон в значительной части не свойственные ему функции. В связи с этим мы видели, как последовательно увеличиваются в объемах законы о выборах, превращая его в совокупность норм подзаконного характера. Об этой опасности, детализации избирательных отношений в законе, еще в 1996 г. предупреждали ряд исследователей, отмечая, что такое законодательное дублирование не отвечает требованиям юридической технологии и техники1.

Поэтому, представляется, мы должны еще раз рассмотреть концептуальные стороны избирательного закона и подчеркнуть, что избирательный закон не должен превращаться в инструкцию, равно как и инструкция в закон. К сожалению, как отмечали Е.А. Постников, В.И. Васильев, в настоящее время в новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав» прослеживается общая тенденция к увеличению общего объема регламентации рассматриваемых институтов избирательного права[1203] [1204].

Важным моментом избирательного процесса, его завершающего этапа, является подсчет голосов. В последнее время много сделано для того, чтобы порядок подсчета голосов законодательно был определен, сами процедуры были прозрачны для наблюдателей, чтобы исключить возможности каких-либо злоупотреблений, неправильного подсчета или фальсификаций. Тем не менее после каждых выборов значительное количество жалоб поступает именно на неправильный подсчет голосов, на искажения данных в протоколах, с точки зрения заявителей. Некоторые жалобы и споры по предмету голосования и определения результатов голосования доходят до Верховного Суда.

Статья 5.24 в КоАП РФ, предусматривающая ответственность за нарушение установленного законом порядка подсчета голосов, Федеральным законом от 21 июля 2005 г.[1205] дана в новой редакции, включая название. Отдельные изменения в статью были внесены Федеральным законом от 22 июня 2007 г. № 116-ФЗ.

Она является относительно новой, хотя электоральная практика давала материал, чтобы законодатель обратил внимание на существование такой проблемы и раньше. В соответствии со ст. 5.24 нарушение председателем или членом избирательной комиссии, комиссии референдума установленного законом порядка подсчета голосов либо установленного законом порядка обработки итогов голосования, определения результатов выборов, референдума влечет наложение административного штрафа в размере от 500 до 1500 руб.

Стоит обратить внимание, что субъектом правонарушения по данной статье является председатель или просто член избирательной комиссии, комиссии референдума, с правом решающего голоса — субъект специальный. Представляется, что данная статья в самой своей изначальной посылке несколько некорректно определяет субъекты правонарушения. Дело в том, что подсчет голосов избирателей и последующие действия, указанные в диспозиции, всегда носят коллективный характер и функционально неперсонифицированный. Естественно, выделять в этом плане только председателя комиссии или какого-то ее члена представляется не совсем правильно. Поэтому в диспозиции нормы более справедливо было бы указать не на председателя или члена избирательной комиссии, а на членов избирательной комиссии, а вот в санкции нормы необходимо было бы и продифференцировать субъекты ответственности, например: виновный подвергается административному штрафу, налагаемому на члена избирательной комиссии — в размере от 500 до 1500 руб.; на председателя участковой избирательной комиссии — от 1500 до 2000 руб.

Что касается ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства, необходимо сделать пояснение. Дело в том, что Конституция РФ наделяет избирательными правами именно граждан Российской Федерации, а не иностранцев и лиц без гражданства. Они могут быть привлечены к административной ответственности на общих основаниях, предусмотренных нормами Особенной части КоАП РФ. Но по ряду позиций в качестве специального субъекта они не могут привлекаться к административной ответственности, например, как члены избирательной комиссии или уполномоченные лица кандидата в депутаты, поскольку de jure они не могут быть таковыми. Однако, как уже отмечалось, Законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» 2002 г.[1206] отдельной категории иностранцев, постоянно проживающих на территории муниципального образования, в котором проводятся выборы, в соответствии с международным договором РФ предоставляются избирательные права, т.е. они имеют право на участие в выборах (активное избирательное право) в органы местного самоуправления и местном референдуме (п. 3 ст. 17). В соответствии с п. 10 ст. 4 они наделяются и пассивным избирательным правом — правом быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на тех же условиях, что и граждане России. Как известно, к ним Законом от 25 июля 2006 г.1 фактически приравнены и граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства (с. 6).

Таким образом, к данной категории иностранных граждан могут быть предприняты меры административной ответственности уже и по многим основаниям ст. 5.1—5.25 КоАП РФ. Но вместе с тем остается неразрешенной проблема соответствия данных норм Конституции Российской Федерации, наделяющей избирательными правами только граждан Российской Федерации.