§ 3. СИСТЕМА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Система законодательства есть правовое явление, корреляционно связанное с системой права как внутренней структурой права, в которой отражены объединение и дифференциация объективно обусловленных юридических норм.

Задачи построения системы законодательства Республики Беларусь решаются Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». В соответствии со ст. 5 названного закона нормативные правовые акты приводятся в единую систему, характеризующуюся внутренней согласованностью и обеспечивающую правовое регулирование общественных отношений путем определения иерархии нормативных правовых актов. Основой иерархии во всей системе законодательства является юридическая сила нормативного правового акта, под которой согласно ст. 1 этого же закона понимается характеристика нормативного правового акта, определяющая обязательность его применения к соответствующим общественным отношениям, а также его соподчиненность по отношению к иным нормативным правовым актам.

В силу названных выше особенностей экологического права построение системы его источников только на основе критерия юридической силы нормативного правового акта не позволяет отразить специфику взаимодействия источников между собой, а также применение их к экологическим правоотношениям.

Первый уровень источников, регулирующих отношения в области окружающей среды, составляют нормативные правовые акты собственно экологического содержания, т. е. принятые с целью:

1) регулирования отношений по использованию и охране компонентов природной среды (природоресурсное законодательство);

2) охраны окружающей среды;

3) обеспечения экологической безопасности.

Природоресурсное законодательство сложилось в процессе использования природных ресурсов и основано на естественных особенностях отдельных компонентов природной среды (земли, недр, вод и т. д.). Таким образом, в эту группу входят самостоятельные, по сути, подотрасли, объединенные в экологическом законодательстве, в силу естественной взаимосвязи природных компонентов в окружающей среде:

• земельное законодательство;

• законодательство о недрах (горное законодательство);

• водное законодательство;

• лесное законодательство;

• законодательство о растительном мире;

• законодательство об охране и использовании животного мира;

• законодательство об охране атмосферного воздуха;

• законодательство об охране озонового слоя.

Каждой из названных подотраслей экологического законодательства соответствует свой законодательный акт:

• Кодекс Республики Беларусь о земле;

• Кодекс Республики Беларусь о недрах;

• Водный кодекс Республики Беларусь;

• Лесной кодекс Республики Беларусь;

• Закон Республики Беларусь «О растительном мире»;

• Закон Республики Беларусь «О животном мире»;

• Закон Республики Беларусь «Об охране атмосферного воздуха»;

• Закон Республики Беларусь «Об охране озонового слоя».

Следует обратить внимание, что законы Республики Беларусь «Об

охране атмосферного воздуха» и «Об охране озонового слоя» регулируют только охрану соответствующих компонентов природной среды в процессе осуществления хозяйственной и иной деятельности. При этом в силу отнесения их законодательством к числу компонентов природной среды (ст. 1 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды») представляется целесообразным включение законодательства, устанавливающего правовой режим атмосферного воздуха и озонового слоя, в состав природоресурсного законодательства.

Природоохранное законодательство. Нормативные правовые акты, принятые с целью охраны окружающей среды, устанавливают специальные природоохранные инструменты и механизмы, которые в общем виде закреплены в Законе Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», создавая таким образом вместе с принятыми в развитие норм данного закона иными актами законодательства природоохранные правовые институты (подинституты). Необходимость разработки и принятия нормативных правовых актов, входящих в эту группу, обусловлена особенностями окружающей среды, выступающей в качестве объекта правоотношений. Экологическое законодательство рассматривает охрану окружающей среды в качестве неотъемлемого условия устойчивого экономического и социального развития государства и предусматривает целый ряд требований в этой области, которые предъявляются к хозяйственной и иной деятельности в качестве обязательных условий и ограничений.

В систему экологического законодательства объединены как законы, так и принятые в их развитие иные акты законодательства, включая технические нормативные правовые акты, которые содержат нормы, устанавливающие параметры качества окружающей среды, и эколого-правовые механизмы, посредством которых оно обеспечивается. В этой группе представлены следующие законы Республики Беларусь:

• «О государственной экологической экспертизе»;

• «Об особо охраняемых природных территориях»;

• «Об обращении с отходами».

Нормы, содержащиеся в названных выше законах и принятых в их развитие нормативных правовых актах, образуют, как было показано выше, соответствующий институт или подинститут экологического права. Обратим внимание, что те или иные отношения, закрепленные в Законе Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», в дальнейшем получают развитие в других законах или иных актах законодательства. Причем в экологическом законодательстве отсутствует критерий, на основе которого определяется юридическая сила нормативного правового акта, устанавливающего институты экологического права, например, система особо охраняемых природных территорий закреплена на уровне закона, а Национальная система мониторинга окружающей среды определена актом Правительства.

Законодательство об обеспечении экологической безопасности. В юридической литературе в качестве самостоятельной группы источников экологического законодательства выделяют законодательство в сфере экологической безопасности²⁷. Такая позиция заслуживает поддержки, поскольку в данном случае имеет место свой специфический предмет регулирования — отношения в области экологической безопасности в особых условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В законодательстве Республики Беларусь экологическая безопасность обеспечивается законами Республики Беларусь:

• «О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС»;

• «О радиационной безопасности населения»;

• «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;

• «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;

• «О безопасности генно-инженерной деятельности»;

• «Об использовании атомной энергии».

Отличительной чертой нормативных правовых актов, призванных обеспечивать экологическую безопасность, от актов, на основании которых осуществляются мероприятия по охране окружающей среды, является наличие специфического предмета регулирования — отношений по обеспечению защищенности окружающей среды, жизни и здоровья граждан от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Требования обеспечения экологической безопасности распространяются на самые разнообразные направления общественной жизни, и круг ^[30] их постоянно расширяется, в том числе и посредством принятия международных документов, включающих в сферу правового регулирования новые, ранее не закрепленные в национальном праве отношения, например деятельность по обращению с генетически модифицированными объектами. Таким образом, на настоящем этапе развития экологического законодательства выявлена потребность в юридическом оформлении права экологической безопасности как самостоятельного направления, в рамках которого вырабатываются экологические требования для чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера во всех областях общественной жизни^[31].

Второй уровень в системе экологического законодательства составляют так называемые экологизированные нормы и нормативные правовые акты, в которых они содержатся. Этот уровень является как бы внешним для собственно экологического законодательства. Если группы источников, входящие в собственно экологическое законодательство, представляют внутреннее деление экологического права, то этот уровень позволяет расширить границы правового регулирования сферы взаимодействия общества с окружающей средой.

Понятие «экологизированные нормы» введено профессором В. В. Петровым. Под «экологизацией нормативно-правовых актов» он понимает «внедрение эколого-правовых требований в содержание, правовую ткань нормативно-правового акта». Потребность во включении в систему экологического законодательства норм иных отраслей обусловлена тем, что, как мы уже говорили ранее, окружающая среда — это сложная природно-социальная система. Таким образом, присутствие на рассматриваемом уровне экологического законодательства норм хозяйственного права, а также так называемых социальных норм является настоятельной необходимостью, поскольку по отношению к юридическим лицам, деятельность которых загрязняет окружающую среду, нормы экологического права действуют через нормативные акты, регулирующие экономическую деятельность этих субъектов. Например, Закон Республики Беларусь «О магистральном трубопроводном транспорте» устанавливает меры обеспечения экологической безопасности при создании магистральных трубопроводов, при их эксплуатации и выводе из эксплуатации, консервации и ликвидации.

К социальным нормам, в частности, относится законодательство, обеспечивающее санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, градостроительное законодательство. В такие нормы включаются технические нормативные правовые акты, устанавливающие стандарты (пра-

вила, регламенты) хозяйственной деятельности с целью обеспечения безопасности человека. Санитарно-эпидемиологическое законодательство регулирует качество окружающей среды в аспекте сохранения ее как среды обитания человека. Консолидирует систему санитарно-эпидемиологических норм Закон Республики Беларусь «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Правовую основу градостроительной деятельности составляет Закон Республики Беларусь «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь». Статья 5 названного закона устанавливает требования в области охраны окружающей среды, обеспечения безопасности территорий и их защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предъявляемые к разработке градостроительной и проектной документации на строительство и застройку населенных пунктов.

Экологическую окраску в настоящее время имеют многие правовые институты: в гражданском праве институт права собственности, обязательств вследствие причинения вреда, сервитут и иные; в административном праве институты административной ответственности и управления в области охраны окружающей среды; в конституционном праве институт прав человека; в налоговом — экологическое налогообложение и т. д.

Специалисты в области правовой охраны окружающей среды по- разному оценивают связь экологического законодательства с иными отраслями. Так, В. В. Петров отмечает, что экологические отношения вытекают из гражданских отношений, поэтому они ближе к гражданскоправовым дисциплинам²⁹. О. И. Крассов полагает, что основу правового регулирования в экологическом праве составляют методы, присущие административному праву, при помощи которых, по его мнению, «можно добиться каких-то положительных результатов в решении проблем охраны природы»³⁰. Следует понимать, что желаемый баланс экономических и экологических интересов общества достижим в праве только при учете экологического характера подлежащего регулированию правоотношения (т. е. когда имеет место взаимодействие с окружающей средой). Включение в систему экологического права норм иных отраслей обусловлено тем, что экологические по содержанию отношения, являются иноотраслевыми по объективно сложившейся правовой форме. Таким образом, «экологизированные» нормы регулируют экологические по содержанию (иноотраслевые по форме) отношения в комплексе с собственно экологическими нормами. Взаимодействие и соотношение «экологизированной» и экологической нормы должно осуществляться согласно правилу ^{[32] [33] «специальный акт имеет верховенство по отношению к общему»[34]. В качестве примера такого соотношения можно привести нормы Гражданского кодекса, устанавливающего право собственности в качестве института гражданского права (общая норма), и содержащиеся в земельном законодательстве нормы, определяющие особенности права собственности на землю (специальная норма). Таким образом, расширяя границы правового регулирования сферы взаимодействия общества с окружающей средой, «экологизация» законодательства позволяет эффективно использовать все имеющиеся в законодательстве правовые формы и механизмы с целью достижения благоприятной для человека окружающей среды.}

Третий уровень составляют нормы международного права, регулирующие отношения по охране окружающей среды .

В соответствии со ст. 8 Конституции Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. Процедуры признания норм международного права закреплены в Законе «О международных договорах Республики Беларусь». Заключение, вступление в силу, регистрация, хранение, исполнение, приостановление действия и прекращение международных договоров Республики Беларусь осуществляются в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, общепризнанными принципами международного права, Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г.

Международные договоры Республики Беларусь подлежат добросовестному исполнению Республикой Беларусь в соответствии с международным правом. Нормы права, содержащиеся в международных договорах, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется принятие (издание) внутригосударственного нормативного правового акта, и имеют силу того нормативного правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора.

Согласие Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора может быть выражено подписанием международного договора, путем обмена нотами, письмами или иными документами, образующими международный договор, ратификацией международного договора, утверждением (принятием) международного договора, присоединением к международному договору, путем правопреемства в отношении международного договора. Решения о согласии на обязательность для Республики Беларусь межгосударственных и межправительственных договоров принимаются Президентом Республики Беларусь, Национальным собранием Республики Беларусь или Советом Министров Республики Беларусь в соответствии с их компетенцией.

Ратификации подлежат межгосударственные и межправительственные договоры, в которых предусмотрена их ратификация как единственный способ выражения согласия на обязательность международного договора, устанавливающие иные правила, чем те, которые содержатся в законах Республики Беларусь, декретах и указах Президента Республики Беларусь; предметом которых являются вопросы, относящиеся только к сфере законодательного регулирования, но не урегулированные законами Республики Беларусь, декретами и указами Президента Республики Беларусь; договоры об участии Республики Беларусь в международных организациях и межгосударственных образованиях и др. Ратификация международных договоров осуществляется Национальным собранием Республики Беларусь в форме закона.

Межгосударственные и межправительственные договоры, не подлежащие ратификации и не вступившие в силу со дня подписания, обмена нотами, письмами или иными документами, образующими международный договор, подлежат утверждению (принятию). Решения о присоединении Республики Беларусь к межгосударственным и межправительственным договорам принимаются в отношении:

• межгосударственных договоров, не подлежащих ратификации, Президентом Республики Беларусь в форме указа;

• межправительственных договоров, не подлежащих ратификации, Советом Министров Республики Беларусь в форме постановления.

Большинство международных соглашений в области охраны окружающей среды являются общими многосторонними договорами, рассматриваемыми в теории и практике международного права как соглашения, которые посвящены вопросу, представляющему интерес для международного сообщества государств в целом; направлены на создание общепризнанных норм международного права; предназначены для участия всех государств. Среди них особенно выделяются так называемые рамочные соглашения, поскольку они, как правило, имеют глобальный характер, фиксируют общие для всех государств-участников обязательства, но при этом не ограничивают договаривающиеся стороны перечислением запрещенных действий^[35], например, рамочными являются Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г., Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г.

Особое место среди международных договоров как источников экологического законодательства занимает Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская). Данный международный документ определяет основные права граждан в экологической сфере, необходимые для содействия защите права каждого человека нынешнего и будущих поколений на благоприятную окружающую среду: а) право на доступ к экологической информации; б) право на участие в принятии экологически значимых решений; в) право на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Конвенция представляет собой новый вид международного соглашения в области окружающей среды. Она декларирует, что принцип устойчивого развития, провозглашенный в Декларации Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де- Жанейро, 1992 г.), может быть реализован только путем активного взаимодействия между общественностью и государственными органами в условиях демократии. Предмет Конвенции — взаимоотношения между обществом и государством по поводу состояния окружающей среды. Иными словами, в отличие от основного массива международных норм по охране окружающей среды, устанавливающих обязательства государств в отношении друг друга, Конвенция охватывает обязательства, которые государства-участники несут перед общественностью своих государств. Конвенция предоставляет публичные права гражданам и налагает на государства-участники обязательства по обеспечению экологических прав. Впервые в практике международного публичного права субъектом международного документа признается общественность наряду с привычными субъектами — государствами.

Консолидирует систему экологического законодательства Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды».