Система экологического права. Источники экологического права

Экологическое право — это отрасль российского права, представ­ляющая собой систему норм права, регулирующих общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения, оздоровления и улучшения окружающей природной среды в интересах настоящего и будущих поколений людей.

B действующем Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. определены правовые основы государст­венной политики в области охраны окружающей среды, обеспечи­вающие:

• сбалансированное решение социально-экономических задач;

• сохранение благоприятной окружающей среды, биологическо­го разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворе­ния потребностей нынешнего и будущих поколений;

• укрепление правопорядка в области охраны окружающей сре­ды и обеспечения экологической безопасности.

Система экологического права состоит из общей, особенной и специальной частей.

B общей части содержатся институты и положения, имеющие значение для всего экологического права. Таковыми являются предмет и метод в экологическом праве, источники экологического права, экологические правоотношения, право собственности на природные ресурсы, право природопользования, правовые основы государственного регулирования природопользования и охраны ок­ружающей среды, экологическая экспертиза, экономико-правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды, юри­дическая ответственность за экологические правонарушения.

Особенная часть экологического права состоит из следующих разделов: правовое регулирование использования и охраны земель; вод, атмосферного воздуха, недр, лесов, животного мира, особо ох­раняемых природных территорий и объектов; правовое регулирова­ние обращения с опасными радиоактивными веществами и твер­дыми отходами; правовой режим экологически неблагополучных территорий.

Специальная часть экологического права посвящается основным чертам международной правовой охраны окружающей природной среды.

Систему источников экологического права образуют:

• Конституция Российской Федерации;

• федеративные договоры;

• международные договоры Российской Федерации, общепри­знанные принципы международного права;

• законы (конституционные и федеральные);

• указы и распоряжения Президента РФ;

• постановления и распоряжения Правительства РФ;

• конституции, уставы, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

• нормативные правовые акты министерств и ведомств;

• нормативные правовые акты органов местного самоуправле­ния;

• локальные нормативные правовые акты;

• правовой обычай.

Конституция Российской Федерации как основной источник эко­логического права. Именно в ней определены основы конституци­онного строя, права и свободы человека и гражданина, в том числе и в сфере экологических отношений, федеративное устройство го­сударства, органы государственной власти, их компетенция и др., содержатся основополагающие принципы, определяющие цели, порядок, методы и нормы правового регулирования экологических отношений в нашей стране.

Статья 2 Конституции РФ провозглашает, что человек, его пра­ва и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность го­сударства. Каждый, согласно ст. 42, имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Земля и другие природные ре­сурсы, говорится в ст.

Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживаю­щих на соответствующей территории, при этом указанные природ­ные объекты могут находиться в частной, государственной, муни­ципальной и иных формах собственности. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природным ресурсами осуществля­ется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба ок­ружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. В ст. 36 Конституции РФ также закреплено, что условия и по­рядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Важное значение для правового регулирования экологических отношений имеют и конституционные положения, касающиеся разграничения компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Так, п. «д» ст. 72 предусмотрено, что в совместном ведении Российской Феде­рации и ее субъектов находятся природопользование, охрана окру­жающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры.

Установлено также, что по предметам совместного ведения из­даются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным зако­нам. При наличии таких противоречий действует федеральный за­кон, принятый в полном соответствии с Конституцией РФ. В слу­чае же противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по вопросам вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения, действу­ет нормативный правовой акт субъекта РФ.

При анализе Конституции РФ как источника экологического права можно выделить две группы норм:

• общего характера, важных с точки зрения последовательного обеспечения охраны окружающей среды, рационального природопользования и экологической безопасности;

• непосредственно экоологические.

В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма имеет непосредственное отношение к экологи­ческому праву, прежде всего в части обеспечения, соблюдения и защиты, экологических прав каждого. «Достойная жизнь человека», которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание, наряду с материальной обеспеченностью, благо­получием, также экологические аспекты.

Конституция устанавливает, что земля и другие природные ре­сурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответст­вующей территории (ч. 1 ст. 9). Это положение может оцениваться как конституционное закрепление экологической функции государ­ства и субъектов — природопользователей. Оно содержит их обя­занность обеспечить охрану окружающей среды и отдельных при­родных ресурсов.

Объявляя человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2), Конституция устанавливает, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42). Одновре­менно с признанием субъективных экологических прав Конститу­ция возлагает на каждого обязанность сохранять природу и окру­жающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

С учетом федеративного устройства России Конституция опре­деляет, какие вопросы в сфере охраны окружающей среды должны быть решены исключительно на федеральном уровне и совместно Федерацией и ее субъектами. B частности, в исключительном веде­нии Российской Федерации находятся: установление основ феде­ральной политики и федеральные программы в области экологиче­ского развития; ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; производство ядовитых веществ и порядок их использования (ст. 71). B основном вопросы природопользования, охраны окру­жающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе развитие земельного, водного, лесного законодательства, за­конодательства о недрах и охране окружающей среды, находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов (ст.

Федеративные договоры как источники экологического права Рос­сии. Таковыми являются следующие федеративные договоры:

• о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Россий­ской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

• о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Россий­ской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;

• о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Россий­ской Федерации и органами власти автономной области, ав­тономных округов в составе Российской Федерации.

Договоры были подписаны 31 марта 1992 г. Они определяют предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения РФ и субъектов Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды. Baжным является положение догово­ров о том, что законопроекты РФ по предметам совместного веде­ния, направляются субъектам РФ. При принятии федерального за­кона в Государственной думе РФ учитываются позиции субъектов Федерации.

Конституционные и федеральные законы как источники экологиче­ского права. Закон является средством закрепления государственной экологической политики и принимается органом представительной ветви государственной власти по поводу определения политики го­сударства в сфере взаимодействия общества и природы.

Головным законом экологического права России как отрасли является принятый 10 января 2002 г. Закон «Об охране окружаю­щей природной среды», который пришел на смену утратившему силу Закону «Об охране окружающей природной среды» 1991 г. Это означает, что в вопросах охраны окружающей среды нормы других законов не должны противоречить данному законодательному акту.

Закон 2002 г. определил правовые основы государственной по­литики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сба­лансированное решение социально-экономических задач, сохране­ние благоприятной окружающей среды, биологического разнообра­зия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в об­ласти охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Дальнейшее развитие в Законе 2002 г. получили такие новеллы российского экологического законодательства, как определение эколого-правового статуса граждан через регулирование их эколо­гических прав и обязанностей, создание экономического механизма охраны окружающей среды, регулирование государственной эколо­гической экспертизы, ответственности за экологические правона­рушения и возмещения вреда, причиненного экологическими пра­вонарушениями.

Для устранения противоречий, имевшихся между Законом 1991 г. и иными специальными законодательными актами, Закон 2002 г. прибегает в ряде своих разделов к отсылочным нормам (на­пример в разделе об экологической экспертизе).

В систему экологического законодательства входит ряд других законов, включая:

• Закон РСФСР «Об охране атмосферного воздуха» от 14 ию­ля 1982 г.;

• Земельный кодекс РФ от 30 октября 2001 г.;

• Федеральный закон «О недрах» от 8 февраля 1995 г.;

• Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г.;

• Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, ле­чебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23 февра­ля 1995 г.;

• Федеральный закон «Об особо охраняемых природных тер­риториях» от 14 марта 1995 г.;

• Федеральный закон «О животном мире» от 24 апреля 1995 г.;

• Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г.;

• Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г.

Наряду с названными законами важную роль в охране окру­жающей среды играют законы, являющиеся источниками других отраслей российского законодательства:

• Федеральный закон «Об использовании атомной энергии»;

• Закон РФ «О защите прав потребителей»;

• Закон РФ «О стандартизации»;

• Закон РФ «О сертификации продукции и услуг»;

• Закон РФ «О градостроительстве в Российской Федерации»;

• Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрез­вычайных ситуаций природного и техногенного характера»;

• Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Указы и распоряжения Президента РФ. Постановления и распо­ряжения Правительства РФ. Нормотворческая компетенция Прези­дента России предусмотрена ст. 90 Конституции РФ, согласно ко­торой Президент РФ принимает акты в форме указов и распоряже­ний. Указы и распоряжения главы государства обязательны для ис­полнения на всей территории России. Будучи подзаконными акта­ми, они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

К числу Указов и распоряжений Президента, регулирующих экологические правоотношения, относятся:

• Указ «О государственной стратегии РФ по охране окружаю­щей природной среды и обеспечению устойчивого развития» от 4 февраля 1994 г.;

• Указ «О Концепции перехода Российской Федерации к ус­тойчивому развитию» от 1 апреля 1996 г.;

• Указ «Об особо охраняемых территориях Российской Феде­рации» от 2 октября 1992 г.;

• Распоряжение «вопросы государственного надзора за ядер­ной и радиационной безопасностью» от 26 июня 1995 г.

B соответствии со ст. 115 Конституции РФ Правительство изда­ет постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Пре­зидента РФ. Это означает, что Правительство может создать норму права лишь в рамках делегированного нормотворчества, когда не­обходимость принятия правительственного постановления или рас­поряжения вытекает из актов более высокого иерархического уров­ня. Постановления и распоряжения Правительства в случае их про­тиворечия Конституции, федеральным законам и указам Президен­та могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115).

Конституции, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, природопользование и охрану окружающей среды с учетом политиче­ских, социально-экономических, природно-климатических, экологиче­ских, исторических и иных особенностей региона.

B случае противоречия между федеральным законом и иным ак­том, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Нормативные правовые акты принимаются субъектами РФ в разных формах. B республиках — субъектах РФ — это конституции. Законодательные акты принимаются в форме уставов (например, Устав города Москвы), кодексов (Земельный кодекс Республики Карелия, Экологический кодекс Башкортостана), законов, уложе­ний. Органы исполнительной власти принимают указы, постанов­ления, распоряжения.

B рамках достаточно широко распространенной практики за­ключения соглашений о взаимной передаче своих полномочий (ст. 78 Конституции РФ) между Российской Федерацией и ее субъ­ектами имеются многочисленные примеры договоров в сфере при­родопользования и охраны окружающей среды (между Правитель­ством РФ и правительствами Башкортостана, Свердловской области и др.).

Нормативные правовые акты министерств и ведомств, а также ор­ганов местного самоуправления. B пределах своей компетенции ми­нистерства и ведомства вправе принимать обязательные для испол­нения акты. При этом акты специально уполномоченных государ­ственных органов в области природопользования и охраны окру­жающей природной среды наделены неведомственной компетенци­ей, являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных учреждений. Акты министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах соответствующей области. Примером нормативного правового акта специально уполномочен­ных государственных органов в области природопользования и ох­раны окружающей среды может служить Положение об оценке воз­действия на окружающую среду в Российской Федерации, утвер­жденное приказом Минприроды России от 18 июля 1994 г.

Согласно ст. 7 Закона «Об охране окружающей среды» 2002 г. полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определяются в соответ­ствии с федеральными законами. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к ведению местного самоуправления отнес принятие и изменение уставов муниципальных образований, обеспечение сани­тарного благополучия населения, регулирование планировки и за­стройки территорий муниципальных образований, благоустройство и озеленение территории, организацию утилизации и переработки отходов, участие в охране окружающей среды.

Локальные нормативные правовые акты. Локальными норматив­ными актами называются такие, которые принимаются на пред­приятиях и становятся источниками экологического права при ус­ловии, что они санкционированы государством. Локальные акты подразделяются на акты общего и специального характера.

Локальные акты общего характера — уставы предприятий, кол­лективный договор, правила внутреннего трудового распорядка. B уставах, например, содержатся нормы относительно правового ре­жима имущества и земли, организации управления, включая сферу природопользования и охраны окружающей среды.

Специальные локальные акты — планы организационно­технических мероприятий по охране природы и рациональному ис­пользованию природных ресурсов, должностные инструкции и др. Действие эколого-правовых норм, содержащихся в локальных нор­мативных актах, ограничено рамками предприятия.

Правовой обычай имеет большое практическое значение в регу­лировании использования природных ресурсов в контексте тради­ционного природопользования. Так, в ст. 72 Конституции РФ вы­деляется защита исконной среды обитания малочисленных этниче­ских общностей как самостоятельный предмет ведения. Регулиро­вание отношений по использованию природных ресурсов с учетом традиционного природопользования предусматривается Водным кодексом РФ (ст. 66), Лесным кодексом РФ (ст. 124), Федеральным законом «О животном мире» (ст. 9, 48, 49). Таким образом, обычай как источник права применяется на практике.

Международные договоры РФ, общепризнанные принципы между­народного права. Конституция устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные дого­воры РФ (а значит, и в сфере природопользования и охраны окру­жающей среды) являются составной частью ее правовой системы.

Одновременно закрепляется примат норм международного пра­ва над национальными. Если международным договором Россий­ской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15).

Центральное место среди источников международно-правовой охраны окружающей природной среды занимают резолюции Гене­ральной Ассамблеи ООН и Всемирная хартия охраны природы. Они имеют определяющее значение в реализации принципов и по­ложений международно-правового экологического сотрудничества.

В числе резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, посвященных ох­ране окружающей среды и рациональному использованию мировых при­родных ресурсов, следует обратить внимание на четыре.

18 декабря 1962 г. Генеральная Ассамблея ООН принимает ре­золюцию «Экономическое развитие и охрана природы», в которой одобряются инициатива и рекомендации, предложенные ЮНЕ­СКО. Принятая резолюция выделяет три важнейших момента:

• целостное рассмотрение совокупности окружающей среды, природных ресурсов, флоры и фауны;

• интеграция термина охраны природы в более широкий тер­мин «охрана окружающей среды»;

• концепция органического сочетания интересов охраны природы и экономического развития, получившая свое развитие на Сток­гольмской конференции ООН по окружающей среде в 1972 г.

3 декабря 1968 г. Генеральная Ассамблея ООН принимает резо­люцию, в которой отмечается важнейшая роль благоприятной ок­ружающей среды для соблюдения основных прав человека и надле­жащего экономического и социального развития. С этой целью Ге­неральная Ассамблея ООН принимает решение о созыве Конфе­ренции ООН по окружающей среде в г. Стокгольме в 1972 г.

B сентябре 1980 г. Генеральная Ассамблея ООН принимает ре­золюцию «Об исторической ответственности государств за сохране­ние природы Земли для нынешнего и будущих поколений». Резо­люция призывает все государства и народы предпринять конкрет­ные меры по сокращению вооружений и разработке мероприятий по охране окружающей среды. B 1982 г. Генеральная Ассамблея ООН утверждает Bсемирную хартию охраны природы.

Всемирная хартия охраны природы одобрена и утверждена 28 ок­тября 1982 г. Резолюцией 37-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Она состоит из 24 основных принципов.

Хартия рассматривает экологическое образование как составную часть общего образования. Признается необходимым всемерно расширять наши знания о природе путем проведения исследований и распространения этих знаний информационными системами лю­бого типа. Принципы настоящей Хартии должны найти отражение в правовой практике каждого государства и на уровне международ­ного сотрудничества.

По своей юридической силе Хартия является международно­правовым документом рекомендательного значения. Это значит, что ее нормы и принципы юридически необязательны для госу­дарств и международных организаций, но в своей практической деятельности члены мирового сообщества, исходя из всеобщей обя­занности охраны окружающей природной среды, должны придер­живаться положений этого акта.

Как источник международно-правовой охраны центральное ме­сто занимает договор. И среди них прежде всего выделяется группа договоров политического содержания, где проблемы охраны окру­жающей среды переплетаются с вопросами мира, безопасности, сокращения вооружений.

Главное место в данной группе занимает Заключительный акт совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, подписанный всеми европейскими государствами, США и Канадой. К этой же группе примыкает ряд конвенций, договоров, соглашений о запре­щении производства, испытания, применения средств массового уничтожения, в том числе:

• Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмо­сфере, в космическом пространстве и под водой 1963 г.;

• Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г.;

• Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов оружия массового уничтожения 1971 г.;

• Конвенция о запрещении разработки, производства и накоп­ления запасов бактериологического (биологического) оружия и токсинов и их уничтожения 1972 г.

Ряд договоров о сокращении, ограничении, уничтожении стра­тегических наступательных вооружений носят двусторонний харак­тер, поскольку заключались СССР и США.

Другую значительную группу договоров как источников между­народно-правовой охраны окружающей среды составляют междуна­родные договоры экологического содержания. Среди них одну под­группу образуют договоры эколого-комплексного направления, дру­гую — эколого-ресурсового направления.

Признаками комплексного экологического содержания обладают следующие международно-правовые акты:

• Конвенция о запрещении военного или любого иного враж­дебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г.;

• Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на боль­шие расстояния 1979 г.;

• Договор о принципах деятельности государств по исследова­нию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела 1967 г.;

• Договор 1959 г. об Антарктиде.

Самостоятельную группу международно-правовых актов обра­зуют конвенции, соглашения и договоры об охране Мирового океана от загрязнения и истощения.

9.2.