<<
>>

ПРИЛОЖЕНИЕ F СТАНДАРТЫ СУДЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (В АСПЕКТЕ УПРАВЛЕНИЯ В СУДЕБНОЙ СИСТЕМЕ)

(КОММЕНТАРИЙ К РЕКОМЕНДАЦИЯМ КИЕВСКОЙ КОНФЕРЕНЦИИ)

Т.Г. Морщакова, заместитель председателя Конституционного Суда Российской Федерации в отставке, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации

Стандарты независимой судебной власти обсуждаются в разных аспектах как на национальном, так и на международном уровнях.

При этом в практической деятельности национальной судебной системы нельзя не исходить из нескольких простых аксиом.

Существует международный стандарт справедливого правосу­дия, сформировавшийся на базе общепризнанных принципов и норм международного права, а также развиваемый наднациональ­ной Страсбургской юрисдикцией — Европейским судом по пра­вам человека, официально признанной как на уровне российской Конституции, так и на уровне международных обязательств Рос­сийской Федерации. Не соблюдать этот стандарт невозможно так же, как невозможно не соблюдать заключенные международные договоры («pacta sunt servanda» — один из общепризнанных прин­ципов международного права и современного конституционализ­ма). Но при этом значение международных стандартов правосу­дия, как и значение международных стандартов во многих других областях, определяется все-таки тем, что они формулируют толь­ко необходимый, должный минимум. С этой точки зрения то, что содержится в международных документах (и обязательного, и ре­комендательного характера), никогда не может служить основа­нием для снижения уровня демократического правового развития в национальной судебной системе. И наконец, ясно, что междуна­родное сотрудничество, безусловно, предполагает взаимодействие, в том числе и национальных правовых систем. Но, конечно, пред­лагая свои пути решения однотипных задач, однотипных вопро­сов, все страны, все члены международного сообщества не вправе рассчитывать на то, что они, исходя из своих особенностей могут быть освобождены от соблюдения общепризнанных стандартов и тем более норм международного права.

Это позволяет определить задачи в данной области для национальных практик.

Реальная жизнь стандартов, в каких бы нормах они ни выра­жались, в общепризнанных принципах международного права, в обязательных или в рекомендательных документах всегда свя­зана с непрерывным уточнением понимания сущности этих стан­дартов. Кроме того, эта реальная жизнь всегда связана с необхо­димым внешним и внутренним мониторингом следования этим стандартам, то есть требуется постоянное изучение того, как реа­лизуются эти общепризнанные подходы на национальном уров­не. Такой мониторинг не может не проводиться международны­ми инстанциями, заинтересованными в соблюдении стандартов, сформулированных на международном уровне. Но он не может не проводиться и национальными, внутригосударственными ин­станциями. И наконец, должны существовать формы взаимодей­ствия между этими двумя уровнями (наднациональным и наци­ональным) в практической работе по реализации той или иной конкретной задачи в связи с обеспечением стандартов, в частно­сти также в сфере правосудия.

Эти важные обстоятельства являлись, среди других, основой рекомендаций, разработанных и принятых на Киевской конфе­ренции, проведенной Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ в 2010 году[540]. Тематика рекомендаций осо­бенно интересна потому, что в них обращается внимание на та­кие аспекты независимого суда, которые часто остаются на вто­ром плане.

В области судебной деятельности прежде всего подчеркивают­ся требования к существу решений, к процедурам, в которых они принимаются, и, может быть, меньший акцент, хотя в последнее время внимание к этому все же возрастает, делается на том, в за­висимости от каких из объективных факторов (совсем не процес­суального характера) складывается реальное положение дел в су­дебной системе. Речь идет о стандартах в сфере судебного управ­ления, отбора и назначения судейских кадров, их ответственности, а также в сфере распределения обязанностей внутри судебной си­стемы по судебному управлению.

При этом нельзя, естественно, не исходить из того, что стандарты применительно к этим зада­чам должны быть направлены на достижение одного главного пу­бличного и индивидуального интереса, который выражается в ко­роткой и понятной формуле: по каждому правовому спору должно обеспечиваться вынесение решений компетентным, независимым и беспристрастным судом.

Рекомендации, принятые в области судебного управления бла­годаря бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ подчеркивают именно эту идею. Главная их цель — обеспе­чивать компетентное независимое и объективное разрешение спо­ров методами, в том числе свойственными решению управленче­ских задач в судебной системе.

Тот материал, на котором основаны рекомендации, представ­ляет собой очень тщательную инвентаризацию всего, что прои­зошло в национальных правовых системах в государствах-участ- никах разработки этих рекомендаций, а именно в странах Восточ­ной Европы, Южного Кавказа и Центральной Азии.

Эта инвентаризация позволяет, с одной стороны, уточнить не­которые международные стандарты не с точки зрения какой-ни­будь корректировки их в сторону снижения, а с точки зрения на­полнения их конкретным содержанием и приспособления их к на­циональным судебным системам названных стран. Но, с другой стороны, эти рекомендации воплощают определенный результат механизма обратной связи. Они, собственно, основаны на этом механизме, потому что информация из национальных судебных систем была тщательно проанализирована и учтена при разработ­ке данного документа.

По итогам детального изучения национальных правовых си­стем и практического опыта, связанного с гарантиями независи­мости судебной власти, в них предлагаются варианты решений, которые могут служить устранению угроз независимости судей и отвечающей этой цели должной организации судебного управле­ния и корпоративного самоуправления в судебной системе, а так­же — процедур отбора, назначения и оценки судебного персона­ла (имеются в виду прежде всего непосредственно судейские ка­дры) и, наконец, ответственности судей в связи с независимостью всего судейского корпуса в целом и каждого судьи в отдельности.

Проблемы рассматриваются применительно к их решению во вне- процессуальных формах, то есть во внепроцессуальной деятель­ности, поскольку условия, связанные непосредственно с судеб­ными процедурами, вытекающие из сложившихся и закрепленных в международных договорах стандартов справедливого правосу­дия, ранее уже рассматривались и нашли свое закрепление в целом ряде международных рекомендательных документов (Европей­ская хартия о статусе судей, Бангалорские принципы независи­мости судей и т.д.). Киевские рекомендации являются необходи­мым дополнением к ним.

Прежде всего нужно отметить, что рекомендации исходят из широкого понятия судебного управления, относя к нему и дея­тельность специальных органов судейского сообщества, и функ­ции, осуществляемые внутригосударственными органами ис­полнительной власти и, наконец, внепроцессуальные функции председателей судов (от низшего до высшего) в национальной су­дебной системе. Рекомендации ориентируют на соблюдение важ­ных принципиальных положений, которые сами по себе не фор­мулировались раньше отдельно как принципы управления в су­дебной системе.

Какие это принципы? Первым можно назвать нацеленность этого управления на то, чтобы исключить любое влияние на при­нятие судебных решений и в то же время обеспечить в области осу­ществляемого в судах администрирования такое положение, при котором суд действительно может функционировать как компе­тентный, независимый и беспристрастный.

Второй принцип, который очень четко выражен в рекоменда­циях, — это принцип прозрачности в системе судебного управ­ления. Принцип, уже известный в процессуальных областях дея­тельности судебной системы, но пока мало развиваемый именно в сфере администрирования внутри судебной власти.

Третий принцип — это принцип разграничения полномочий по осуществлению судебного управления, что позволяет уже форму­лировать конкретные рекомендации по его внедрению, ориенти­рованные на подходы и опыт, имеющиеся в разных правовых си­стемах. На этом хотелось бы остановиться особо, потому что имен­но разграничение полномочий в сфере судебного управления не является предметом пристального внимания в национальных пра­вовых системах ряда стран Восточной Европы. В российском кон­тексте принцип разграничения полномочий между различными субъектами судебного управления также не является последова­тельно признаваемым и тем более господствующим.

В связи с этим в рекомендациях выделены основные функ­ции, которые можно рассматривать как особенные в системе су­дебного управления. Выделение этих функций или полномочий представляется особенно важным, потому что именно на основе их дифференциации можно говорить о разграничении задач по су­дебному управлению в судебной системе, в том числе между раз­личными осуществляющими это судебное управление органами.

Только выделив первоначально все управленческие функции, имеет смысл обратиться к тому, как эти функции могут распре­деляться между различными субъектами администрирования в судебной среде. Именно эта задача как совершенно конкрет­ная, прикладная, имеет в каждой национальной судебной систе­ме свои особенности.

Какие функции надо признать, согласно этим рекомендаци­ям, заслуживающими отдельного внимания и отдельного субъекта управления в сфере судебного администрирования? Прежде всего это, конечно, функция отбора кандидатов на судейские должно­сти, — она подчеркнута в рекомендациях в качестве самостоятель­ной функции, несовместимой с другими. Вторая функция — это обеспечение развития судейской карьеры и обучения на судейских местах. Третья функция, тоже специфическая и важная, — оцен­ка профессиональной деятельности. И наконец, четвертая функ­ция — осуществление дисциплинарного воздействия на судей, то есть функция по привлечению судей к дисциплинарной ответст­венности. Обособлена, естественно, и такая задача, как финанси­рование судов. Она может рассматриваться отдельно, так как ре­ально решается в большинстве национальных правовых систем от­дельными же субъектами администрирования.

Но другие названные функции, включая отбор судей, обеспе­чение обучения судей и развития их карьеры в ходе осуществления профессиональной деятельности, оценка профессиональной дея­тельности и дисциплинарное воздействие на судей в случае совер­шения ими дисциплинарных проступков, во многих националь­ных порядках, информация из которых была получена и обобща­лась ОБСЕ, не осуществляются как раздельные. Многие из них возлагаются одновременно на один и тот же орган, и именно это заслуживает пристального внимания. Поэтому стоит задача обсу­ждать, каким субъектам — неважно, как они называются — с точ­ки зрения их основных полномочий и других целевых функций может быть поручено исполнение названных обязанностей вну­три судебной системы.

Прежде всего, рекомендации исходят из того, что реализа­ция функций по судебному управлению не может находиться под контролем одного органа, потому что тогда не исключаются ни неограниченное (абсолютистское) влияние этого органа на ад­министрирование в судебной системе по разным его направлени­ям, ни излишняя (во всяком случае, явно видимая для общества) корпоративность при решении вопросов судебного управления. С этой точки зрения в рекомендациях прежде всего подчеркивает­ся необходимость отдельной реализации особым субъектом управ­ления такой функции, как отбор судебных кадров, отбор кандида­тов на судейские должности. В большинстве случаев отбор канди­датов на судейские должности объединен на практике не только с назначением на должность, но и с такими возникающими в по­следующем внутри судебной системы и судебной деятельности мо­ментами, как удаление судей с судейской должности. Это являет­ся негативным фактором, отрицательно влияющим как на качест­во отбора, так и на независимость судей в судебной системе, ибо в результате может быть поставлена под сомнение объективность при привлечении судьи к ответственности в связи с его поведени­ем, в котором те же, ранее отбиравшие его органы обнаруживают какие-то признаки проступка, предусмотренного законом в каче­стве основания дисциплинарной ответственности.

Поэтому большое внимание в рекомендациях уделено перво­начальному этапу отбора кандидатов на судейские должности, и при этом выдвигается важное требование к составу органов, осу­ществляющих отбор на судейские должности: должно быть гаран­тировано принятие этим органом независимых решений. Здесь должно исключаться влияние органов исполнительной власти, если они по национальному законодательству участвуют в назна­чении судей.

На самом деле должны быть точно разграничены функции ру­ководства судебной системы, то есть председателей судов всех уровней, с одной стороны, и функции органа, оценивающего при­годность кандидата к осуществлению будущей судейской деятель­ности. Необходимость такого разграничения настоятельно под­черкивается в рекомендациях.

Орган, занимающийся конкурсным отбором судей, как это подчеркивается в рекомендациях, должен состоять из таких про- фессионалов-юристов, которые могут занимать независимую по­зицию, которые не будут следовать политическим указаниям и со­ображениям и которые не будут (здесь я уже возвращаюсь к рос­сийскому контексту) действовать ни по принципу клановости, ни по принципу протекционизма. Эти два иностранных слова, как ха­рактеризующие состояние российских практик назначения судей, могут быть употреблены в данном контексте достаточно смело, потому что официальными российскими инстанциями в качест­ве упрека судебной системе был назван именно подбор кадров по принципу клановости и протекционизма, что, в частности, было отмечено еще в 2006 году в письменном ответе Генеральной про­куратуры на доклад комиссара по правам человека Совета Евро­пы г-на А. Хиль-Роблеса[541], который проводил мониторинг незави­симости судебных органов Российской Федерации.

Генеральная прокуратура, рассматривая его замечания, прямо указала, что в судебной системе Российской Федерации не изжито формирование судейских кадров по принципу клановости и про­текционизма. Рекомендация, содержащаяся в документе ОБСЕ, как раз нацелена на то, чтобы уйти от этого. Поэтому пропаган­дируется идея отграничения полномочий органа по конкурсному отбору кандидатов на судейские должности как от тех органов, ко­торые потом осуществляют руководство — в процессуальных и не­процессуальных формах — деятельностью уже работающего судьи, так и от органов, которые уполномочены на применение к судье серьезных дисциплинарных санкций, вплоть до удаления с долж­ности и лишения судейского статуса.

Согласно предлагаемым рекомендациям в процессе отбора кандидатов на судейские должности должна быть минимизиро­вана функция председателей судов: в нашей системе регулирова­ния на них может возлагаться только задача объявления конкур­са на появившиеся вакантные должности. Эта позиция, очевидно, будет вызывать не только удивление, но, возможно, также и кри­тику со стороны нашей судебной системы и ее руководителей, од­нако недопустимо исходить из того, что председатели судов явля­ются работодателями для будущего судьи. Поэтому они не вправе по своим представлениям и усмотрению ни обеспечивать назначе­ние на должность, ни, далее, инициировать соответствующие про­цедуры и влиять на решение вопросов о привлечении судьи к от­ветственности и о его удалении с должности.

Такое решение представляется достаточно логичным и в то же время достаточно простым. Действительно, во всех странах от­бор кандидатов на судейские должности требует специального статусного уровня для членов тех органов, которые его произво­дят. Это, конечно, должны быть высокие профессионалы. Это, конечно, должны быть действующие судьи, что закреплено в том числе в Европейской хартии о статусе судей. Но согласно предла­гаемым рекомендациям в такие органы, осуществляющие профес­сиональный отбор кандидатов, которые не должны состоять из од­них только судей, необходимо также привлечение представителей других юридических профессий.

Согласно российскому опыту квалификационные коллегии су­дей, которые занимаются отбором кандидатов на судейские дол­жности, тоже имеют в своем составе представителей юридической общественности. Но речь идет, согласно рекомендациям, также и о том, что к работе в этих комиссиях, советах (они по-разно­му могут называться в национальных судебных системах) долж­ны привлекаться и представители такой профессии, как адвока­ты, не говоря уже, конечно, о правовой профессуре.

Главное, что при этом должно быть подчеркнуто: органы, осу­ществляющие отбор кандидатов на судейские должности, не долж­ны руководствоваться никакими политическими соображениями и никакими другими соображениями, кроме профессиональных критериев, то есть кроме проверки профессиональной пригодно­сти. Но в российском контексте такое требование должно распро­страняться не только на квалификационные коллегии судей, не только на участвующих сейчас в отборе и представлении канди­датов председателей судов, которые в принципе не должны осу­ществлять эту функцию. Это требование должно относиться и ко всей последующей процедуре рекомендации судьи на должность, в частности, имеющей место в Администрации Президента РФ, указом которого производится назначение. Этот этап отбора, со­гласно общим рекомендациям, должен быть тоже прозрачным, что в действующих практиках до сих пор вообще не достигается.

С точки зрения требований к процедуре отбора и назначения важно подчеркнуть, что судья не должен оставаться здесь безглас­ным объектом деятельности любых органов, включая контрольные органы исполнительной власти или органы судейского сообщест­ва. Он должен иметь возможность знать все, что характеризует его согласно информации, собираемой структурами, отбирающими кандидатов на судейские должности; получить доступ к этой ин­формации, иметь возможность обжаловать такую информацию и иметь возможность быть заслушанным этими органами по любо­му поводу, касающемуся его кандидатуры.

В рекомендациях содержится важное положение, согласно ко­торому каждый кандидат должен не только сдать письменные и устные экзамены по специальной программе, которая предусмот­рена для отбора на судейские должности (ее наличие и содержание должно утверждаться нормативно-правовыми актами), но также пройти определенное устное собеседование в оценивающем про­фессиональную пригодность кандидатов органе по темам, кото­рые, согласно рекомендациям, объявляются заранее. Этот момент технологии представляется важным, так как ограничивает воз­можность произвола при оценке участников конкурса.

В плане названного ранее принципа разделения функций в ре­комендациях подчеркивается невозможность соединения в одном органе судейского сообщества таких полномочий, как полномочия по отбору кандидатов на судейские должности с одной стороны, и по удалению в дальнейшем с судейских должностей — с другой.

Нетрудно представить себе простую ситуацию, которая скла­дывается, когда этот принцип не соблюдается: сначала канди­дат признается, пусть даже в самых демократических процеду­рах отбора, проводимых уполномоченным органом, пригодным и, следовательно, этот орган ставит ему определенные требова­ния к его будущей процессуальной деятельности, а потом этот же орган фактически проверяет, были ли выполнены его указания, и в связи с несоответствием судьи параметрам означенного судей­ского поведения с этой должности его удаляет. Такая замкнутая цепь решения этих вопросов в одном органе, безусловно, нару­шает границы независимого положения, независимого статуса су­дьи и заранее ограничивает его в будущем поведении определен­ной программой, которая на этапе отбора кандидатов уже может быть транслирована будущему судье. Эта программа, по сущест­ву, может включать любые условия, так как она никакому конт­ролю не подвергается.

Разграничение функции привлечения судей к дисциплинарной ответственности и отбора кадров предполагает, что функцию дис­циплинарного воздействия на судью должен осуществлять отдель­но существующий институт, отдельный орган. Неважно, как назы­вается эта инстанция внутри национальной судебной системы, но члены, входящие в состав этой инстанции, лишающей судью пол­номочий, не должны исполнять никакие другие функции, кроме рассмотрения именно вопросов привлечения к ответственности, — никакие функции, связанные как с другими формами админи­стрирования в судебной системе, в том числе с финансированием судов, с судейской карьерой, так и с процессуальной проверкой правильности выносимых судебных актов.

Конечно, в состав дисциплинарного органа (это специально отмечается в рекомендациях) не должны входить руководители судебной системы. Здесь российская национальная судебная си­стема может испытывать некоторое чувство гордости, так как это у нас прямо запрещено законом. Однако это положение долж­но существовать не только на бумаге, но и соблюдаться в дейст­вительности, а реальное состояние дел показывает, что всю дис­циплинарную практику квалификационных коллегий судей как органов судейского сообщества сейчас определяют именно ру­ководители судебной системы. Тогда тем более укрепляется их позиция именно как работодателей: они представляют кандида­тов на судейские должности, они обозначают круг будущих тре­бований к судье, они в случае несоответствия этим требовани­ям, какой бы субъективисткий или политический характер эти требования ни носили, могут возглавить процесс дисциплинар­ного удаления судьи и лишения его статуса. Это не соответству­ет стандартам рекомендаций, которые не могут не учитываться.

Представляется, что из сформулированных в них положений для российского контекста особенно актуальны: исключение по­литических соображений при отборе кандидатов на судейские должности; отделение органов отбора кандидатов от органов, лишающих статуса судьи; наконец, устранение из этого процес­са председателей судов при представлении кандидатов и обеспе­чение независимости членов тех органов судейского сообщест­ва, которые решают все эти вопросы. Соответственно, для рос­сийской практики можно сформулировать уже теперь целый ряд предложений, чтобы эти идеи могли быть воплощены.

Особое внимание в рекомендациях уделено таким субъектам судебного администрирования, как председатели судов. В этом отношении нельзя не отметить, что по результатам обобщения опыта стран регионов Восточной Европы, Южного Кавказа и Центральной Азии выявляются сходные тенденции, что объяс­нимо, поскольку речь идет о странах, существующих и функцио­нирующих теперь в качестве самостоятельных суверенных го­сударств на постсоветском пространстве, и их проблемы с фор­мированием функций председателей судов — в силу сходного генезиса — представляются однотипными. С учетом этого в Ки­евских рекомендациях были сформулированы вполне понят­ные, в том числе исходя и из российской практики, следующие требования, или, если более строго характеризовать их по их юридической природе, запреты: руководитель суда, являясь пол­ноправным судьей, не вправе вмешиваться в осуществление пра­восудия другими судьями, работающими в возглавляемом им суде; он не должен участвовать, как уже упоминалось, в отборе кандидатов на судейские должности; не может определять, ни в какой степени, даже самой незначительной, те суммы, кото­рые составляют служебное вознаграждение судьи, то есть не мо­жет влиять на размер его заработной платы; не может участво­вать в распределении льгот, пока они продолжают существовать в составе служебного вознаграждения для судей, хотя надлежит стремиться к их отмене — при повышении уровня материального обеспечения судьи; председатель не должен злоупотреблять свои­ми административными функциями по распределению ресурсов, чтобы исключалась возможность их распределения не по объек­тивным критериям, а в качестве средства давления на судью; не может распределять между судьями дела, то есть передавать их в производство каждого судьи по своему усмотрению.

Мотивируя позицию, согласно которой льготы для судей во­обще не должны существовать, рекомендации исходят из того, что высокий уровень заработной платы судей должен гаранти­ровать, чтобы судья не зависел от таких дополнительных стиму­лов. Однако, как представляется, при составлении рекомендаций было учтено разное положение и необходимость определенного учета сложившейся ситуации внутри каждой из стран. В случае сохранения льгот, определенных для судейского корпуса, реко­мендовано, чтобы эти льготы и критерии их предоставления бы­ли перечислены в законе, а не определялись по воле руководи­телей судов.

Очень важная область рекомендаций касается процедур при­обретения должностей председателей судов, то есть руководите­лей всех звеньев судебной системы. К этой процедуре предъяв­ляются довольно серьезные требования. Считается, что назна­чение на должности председателей судов должно обязательно учитывать рекомендации судейского сообщества; что органы су­дейского сообщества, которые формулируют рекомендации по поводу назначения председателей судов, должны при этом учи­тывать мнение судей конкретных судов; что процедура отбора руководителей должна предполагать не только публичное объ­явление вакансий, но и предоставление возможности для пода­чи заявлений со стороны тех, кто хочет быть кандидатом на эти должности. При этом исполнительная власть, назначая предсе­дателей судов, должна быть либо ограничена списком кандида­тов, предлагаемых судейским сообществом, либо ему должно принадлежать право вето, если назначение осуществляется са­мой исполнительной властью.

С позиции этих стандартов заслуживает внимания особое по­ложение, существующее в Российской Федерации, где председа­тели судов назначаются на эти должности так же, как федераль­ные судьи, а именно Президентом Российской Федерации. Од­нако необходимо отметить одну особенность законодательного регулирования в этой области, которая заключается в том, что названное полномочие Президента Российской Федерации по назначению председателей судов не закреплено в Конституции РФ. Оно определяется только законом. Следовательно, законо­дательная власть в этом смысле совершенно свободна в выборе и другого метода приобретения руководителями судов своих ад­министративных полномочий — речь идет именно об админи­стративных, а не о судейских их полномочиях.

Рекомендации подчеркивают положительное значение тако­го способа формирования кадров руководителей судов, как их непосредственные выборы в судах, что, естественно, является более демократической процедурой. В то же время указывает­ся, что срок полномочий председателей судов, назначаемых на должности, а не избираемых в судах, должен быть строго огра­ничен относительно небольшим периодом времени и в законо­дательных правилах должно содержаться предписание о невоз­можности повторного назначения на эти должности. Эти поло­жения действительно создают достаточную основу как минимум для размышлений о необходимых перспективах законодатель­ного регулирования в Российской Федерации, исходя из того, что аналогичные задачи по изменению рассмотренных проце­дур остаются актуальными.

Определенное внимание уделено в рекомендациях подготов­ке судейских кадров: подготовке как в период отбора на судей­ские должности, или до этого отбора, так и в процессе прохожде­ния судейской службы. Здесь выделяются два аспекта. Доступ на судейские должности должен быть обеспечен для лиц, которые имеют достаточно большой практический опыт в других юриди­ческих профессиях. Прежде всего как источник резерва для выд­вижения на судейские должности рассматривается адвокатская профессия. Сформулирован тезис о необходимости соблюдать определенный баланс при назначении на судейские должности между теми, кто является выпускником вуза, и теми, кто обла­дает практическим опытом, прежде всего в профессии адвоката[542].

Важным моментом является также идея специальной подго­товки судейских кадров в специальных учебных заведениях, если (как очень тактично указано в рекомендациях) такие специаль­ные учебные заведения предусмотрены в национальной системе отбора и подготовки судейских кадров.

Эту рекомендацию в определенной степени можно рассматри­вать как обязывающую к размышлению над тем, не надо ли иметь в правовой системе специальное учебное заведение, которое го­товило бы судей, тем более что согласно Киевским рекомендаци­ям должно было бы соблюдаться очень важное требование к это­му учебному заведению — это учебное заведение должно быть не­зависимым учебным заведением, прежде всего от исполнительной власти и от судебной администрации, чтобы обеспечивались необ­ходимые стандарты профессиональной подготовки, то есть стан­дарты, которые действительно отвечают общественным требова­ниям к судейской профессии, а не только те, которые могут быть удобны для лиц, руководящих судебной системой, осуществляю­щих в ней администрирование. Исходя из этого, согласно предла­гаемым рекомендациям, требует совершенствования и подготовка кандидатов в процедуре отбора на судейские должности — не толь­ко с точки зрения прозрачности конкурса, прозрачности экзаме­нов, возможности обжаловать их результаты, но и с точки зрения профессиональных требований к знаниям и практическим навы­кам. Здесь подчеркиваются два аспекта. Во-первых, должна про­водиться проверка умения кандидата вести заседание, составлять письменные документы, правильно понимать и толковать закон — это область профессиональных юридических знаний. Во-вторых, предполагается проверка в области общественной компетенции, а именно: умение уважительно относиться к людям, вести собе­седование, умение помочь людям найти общую позицию в пра­вовом споре. И в-третьих, отдельно для отбора на руководящие должности в судебной системе предлагается специальная провер­ка на качества лидера. Такая многосторонняя проверка требует усложнения деятельности как по разработке ее программ и мето­дов, так и по организации процедур отбора кандидатов.

Относительно процедур отбора важно, чтобы они не только были прозрачными, но чтобы любой отказ в представлении и на­значении на должность кандидата, успешно прошедшего квали­фикационные экзамены и собеседование, был мотивирован, даже если это отказ со стороны высшего должностного лица государст­ва. Этот отказ, согласно рекомендациям, безусловно, может быть предметом вторичного рассмотрения в органах, осуществляющих отбор кандидатов.

Такой институт повторного рассмотрения российская практика знает применительно к случаям, когда председатель суда не пред­ставляет рекомендованного органом судейского сообщества кан­дидата на должность. Тогда возможны повторное рассмотрение этого кандидата и преодоление негативного отношения к нему председателя суда путем голосования квалифицированным боль­шинством в две трети голосов квалификационной коллегии судей. Но в рассматриваемом документе такая рекомендация содержится применительно к случаям отказа в назначении на должность судьи со стороны главы государства и других ветвей власти, которые, со­гласно национальным системам, осуществляют такое назначение.

Последний (но не по значимости) и очень важный раздел ре­комендаций — это раздел, связанный со спорными в определен­ной степени для нашего восприятия подходами и терминологией, а именно с проблемами соотношения подотчетности судей и их независимости. Речь идет о соотношении понятия ответственно­сти судьи перед обществом в целом и перед судейским сообще­ством с его независимостью при вынесении решений. Подотчет­ность судей в том значении, в котором этот термин использует­ся в рекомендациях, понимается прежде всего как ответственное поведение судьи перед обществом и потом уже только дополняет­ся аспектом, который связан с возможностью привлечения судьи к дисциплинарной ответственности. Представляется, что в этой части рекомендаций сформулированы очень важные требования. Прежде всего они касаются того, как могут быть сформулирова­ны основания дисциплинарной ответственности.

Рекомендации исходят из того, что основанием дисциплинар­ной ответственности может являться грубое, непрофессиональное, непростительное поведение судьи, влекущее определенный ущерб для репутации всего судейского сообщества и для всей судебной системы. Но такая оценочная категория при формулировании оснований дисциплинарной ответственности многократно допол­нена в рекомендациях требованиями, которые определяют пре­делы возможного привлечения судьи к дисциплинарной ответст­венности, — формулируется целый ряд запретов, существенных для обеспечения независимого принятия судьей судебных реше­ний. Первый среди них заключается в том, что привлечение к дис­циплинарной ответственности не может иметь своим основани­ем содержание вынесенных судьей решений, независимо от того, идет ли речь о единичном выраженном судьей по конкретному по делу мнении или об отражающих позицию судьи по делам стати­стических показателях, — они тоже не могут являться основанием для привлечения судьи к дисциплинарной ответственности. Дис­циплинарная ответственность не может распространяться на слу­чаи судебных ошибок. Она не может распространяться и на случаи расхождений в толковании правовых норм при их применении су­дами. И наконец, последний запрет — она не может распростра­няться на критику судебной системы со стороны судьи. Этот на­бор запретов принципиально важен при формулировании осно­ваний дисциплинарной ответственности.

В Государственной думе в настоящее время также рассматри­вается вопрос о том, как усовершенствовать основания дисципли­нарной ответственности судей, и какие изменения можно внести в закон о статусе судей, который эти основания в очень общей фор­ме предлагает правоприменительным инстанциям, осуществляю­щим дисциплинарное производство в отношении судей. Поэтому в этой части Киевские рекомендации также актуальны для России.

Уже упоминалось, что дисциплинарный орган должен быть отдельно существующим от органа отбора на судейские должно­сти, что в него не должны входить руководители судебной систе­мы, но, более того, предлагается, чтобы дисциплинарное произ­водство (именно само возбуждение его) не могло инициироваться руководителем суда. В то же время за председателем суда должно сохраняться право обратиться в дисциплинарный орган с жало­бой на судью, как ни странно, может быть, это звучит примени­тельно к нашим обыкновениям, потому что трудно представимо, чтобы начальник жаловался на подчиненного. Но, однако, исхо­дя из того, что судьи, включая и председателей судов, имеют рав­ный судейский статус, такой подход представляется оправданным. При этом дисциплинарный орган уже сам будет решать, имеют­ся ли у него основания по этой жалобе, в том числе руководителя суда, возбудить дисциплинарное производство.

Кроме того, обращается внимание на необходимость соблюде­ния процессуальных гарантий, обеспечивающих защиту прав су­дьи при привлечении к дисциплинарной ответственности, в том числе гарантий, обеспечивающих его право на обжалование таких решений в судебный орган. Причем характерным является общий принцип прозрачности деятельности органов судебного управле­ния в его распространении и на процедуру привлечения к дисци­плинарной ответственности.

Дисциплинарное производство предполагается производством, осуществляемым в открытом порядке. Закрытость рассмотрения дисциплинарных дел допускается только в том случае, когда су­дья возражает против открытого рассмотрения и когда орган, осу­ществляющий дисциплинарное производство, сочтет, что приво­димые судьей основания должны быть учтены, то есть что они мо­гут служить мотивом для проведения закрытого разбирательства.

Следующий аспект, связанный с оценкой деятельности судей, с их подотчетностью, ответственностью и независимостью, — это аспект оценки качества работы. Представляется принципиаль­ным, что в рекомендациях, сформулировано следующее требо­вание: оценка профессиональной деятельности судьи возможна только по качественным характеристикам его деятельности, а не по количественным. К качественным характеристикам деятель­ности судьи относятся его юридическая компетентность, личная компетентность, включая способность справляться с нагрузками, способность принятия самостоятельных волевых решений, ис­пользования новых технологий, и его общественная компетент­ность как человека, который должен способствовать утверждению в обществе правового мира.

Как оценивать эти качества? Ясно, что это очень трудная за­дача, и она требует разработки специальных программ, но при­влекает совершенно доступный метод оценки, который предло­жен в рекомендациях. Помимо того что критерии оценки должны закрепляться на законодательном уровне и в подзаконных актах, принимаемых внутри судебной системы, помимо того что долж­но закрепляться регулярное проведение таких проверок и их ме­тоды, предложена также конкретная технология, безусловно, за­служивающая внимания.

Оценка должна производиться на местном уровне, там, где судья работает, и прежде всего главными ценителями его успе­хов должны быть такие же судьи. Оценка деятельности одно­го судьи может реально проводиться группой судей, специально получающих в отношении своего коллеги такую задачу. И конеч­но, они будут разбираться не со статистикой, а с конкретными ре­шениями, с материалами рассмотренных дел. Эта деятельность должна быть поддержана тем, что в судебной системе должен вне­дряться такой метод контроля качества работы судьи, как наблю­дение. Конечно, это все вызывает к жизни активное использо­вание методов, которые используются в социологии. Это очень сложные методы, но, очевидно, такие подходы неизбежны.

Если обратить внимание на то, как обсуждались процессы воз­можной оценки деятельности полиции в соответствии с проектом закона о российской полиции, то и там можно увидеть обращение к такого рода методам, как наблюдение или оценка работы поли­ции населением, то есть фактически речь идет об оценке работы со стороны потребителей услуг. Это предлагается и по отноше­нию к оценке работы судей, притом что одним из возможных ме­тодов считается и опрос других участников процесса, прежде все­го адвокатов. Это могло бы обеспечивать достаточно объективный подход, в том числе не только с позиций других судей, но и с по­зиций разных участников судебных процедур. Это — компоненты определенного социального контроля за судебной деятельностью.

Большое внимание в процессе социального контроля за су­дом должно уделяться требованиям прозрачности по отношению к процедурам и результатам судейской деятельности. Здесь можно назвать такие важные моменты, как обязательность (с точки зре­ния Киевских рекомендаций) полной фиксации хода судебного заседания не путем стенограммы или протоколирования, а путем как минимум аудиозаписи, что предусмотрено в РФ еще с 2007 го­да Государственной программой развития судебной системы. Это находит поддержку теперь и на уровне международной научной экспертизы, на уровне международного экспертного сообщест­ва, участвовавшего в разработке рассматриваемых рекомендаций, что подтверждает также важность данного стандарта организации судебной деятельности.

Естественно, большое внимание уделено вопросу о полной пу­бликации судебных решений, полной публикации судебной ста­тистики, об электронных базах данных, которые должны быть до­ступны бесплатно для пользователей. При этом в качестве обяза­тельного условия признания такой базы достаточным средством для информирования общества о том, что происходит в судебной системе, провозглашается обязательная индексация вынесенных решений по предмету и персоналиям судьи, который это решение принимал. Это требует грандиозной организационной работы, но должно быть поставлено в план мероприятий, которые сейчас реа­лизуются для обеспечения повсеместного применения электрон­ных технологий в судебной деятельности.

Особый аспект независимости судебных органов при принятии решений связан с таким чисто специфическим, характерным толь­ко для уголовных дел моментом, как обвинительный уклон. Это тот недостаток деятельности судебных систем на постсоветском пространстве, который трудно преодолим. Киевские рекоменда­ции связывают его преодоление с недопустимостью рассматривать оправдательный приговор по уголовным делам как неудачу орга­нов уголовного преследования и суда. Это очень точный подход. Он предполагает изменение системы показателей оценки органов, действующих на досудебных стадиях процесса, чтобы любой от­каз от преследования в случаях его необоснованности не расцени­вался как негативный показатель деятельности правоохранитель­ной и судебной системы, чтобы у органов обвинения не возника­ло определенной заинтересованности «продавить» свою позицию в суде, несмотря на отсутствие доказательств.

Кроме того, особое внимание в рекомендациях уделяется необ­ходимости повышения условий для свободы усмотрения при ре­шении судьей вопроса об аресте. Это уже касается моментов, свя­занных с процессуальным законодательством. И наконец, тоже чисто процессуальная рекомендация, обращенная прежде всего к законодателю, заключается в том, чтобы оправдательные при­говоры, оправдательные вердикты могли обжаловаться только в исключительных случаях. Это должно быть реализовано путем формулирования в законодательстве на национальном уровне спе­циальных оснований, лишь при наличии которых было бы допу­стимо обжалование оправдательных приговоров судов.

Наконец, последний штрих. В рекомендациях обращено вни­мание на формы судебной деятельности, о которых принято го­ворить как об обеспечивающих руководство судебной практикой или поддержание единства судебной практики. Сформулирован отдельный тезис, согласно которому образцовые решения, то, что в каких-то правовых системах признается прецедентом, или ру­ководящие общие разъяснения либо директивы высших судебных органов не должны носить обязательного характера. Над этим тоже предстоит думать российскому законодателю и российской пра­воприменительной практике.

<< | >>
Источник: Е.В. Новикова, А.Г. Федотов, А.В. Розенцвайг, М.А. Субботин. Верховенство права как фактор экономики / международная коллективная монография ; под редакцией Е.В. Новиковой, А.Г. Федотова, А.В. Розенцвайга, М.А. Субботина. — Москва, 2013. — 673 с.. 2013

Еще по теме ПРИЛОЖЕНИЕ F СТАНДАРТЫ СУДЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (В АСПЕКТЕ УПРАВЛЕНИЯ В СУДЕБНОЙ СИСТЕМЕ):

  1. 2.2. Организация и управление системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих
  2. 3.2. Методы публичной организации туристской деятельности
  3. Официальные акты высших судебных органов. Судебная практика. 73.
  4. §3. Соотношение российского законодательства в области защиты прав человека с основными международными стандартами..
  5. 1.2. Правовое регулирование организационных форм корпоративных отношений в предпринимательской деятельности за рубежом
  6. Приложения к темам 11-12 (образцы процессуальных документов об административном правонарушении)
  7. ИЗМЕНЕНИЕ ПЕНИТЕНЦИАРНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА В ПЕРИОД РЕФОРМИРОВАНИЯ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ В 1950-1980 гг.
  8. ПРИЛОЖЕНИЕ А КРУГЛЫЙ СТОЛ «ВЕРХОВЕНСТВО ПРАВА КАК ОПРЕДЕЛЯЮЩИЙ ФАКТОР ЭКОНОМИКИ» (СТЕНОГРАММА)
  9. ПРИЛОЖЕНИЕ D СТЕНОГРАММА СИМПОЗИУМА «УГОЛОВНАЯ ПОЛИТИКА И БИЗНЕС»
  10. ПРИЛОЖЕНИЕ F СТАНДАРТЫ СУДЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (В АСПЕКТЕ УПРАВЛЕНИЯ В СУДЕБНОЙ СИСТЕМЕ)
  11. Со времени принятия этой резолюции организации системы добились значительного прогресса в деле координации усилий и сотрудничества в использовании ИКТ
  12. Список нормативных правовых актов, материалов судебной практики и специальной литературы
  13. § 4. Деятельность Уполномоченного по правам человека в сфере обеспечения правовой защиты осужденных
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -