Встановлення адміністративної відповідальності за порушення нотаріусами обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності

На сьогодні адміністративна відповідальність за порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності передбачена ст. 172-4 КУпАП [61]. Водночас, як ми уже зазначали в попередньому розділі даної роботи, нотаріуси не відносяться до переліку осіб, які можуть бути притягнуті до адміністративної відповідальності за цією статтею.

Передусім, нагадаємо, що обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності вперше з’явилися в антикорупційному Законі 1995 р. Зокрема, державним службовцям та іншим особам, уповноваженим на виконання функцій держави, заборонялось:

1) займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо чи через посередників або підставних осіб, бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, в якому вона працює, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики) (п. б ч. 1 ст. 5 Закону [116]);

2) входити самостійно (крім випадків, коли державний службовець здійснює функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі, та представляє інтереси держави в раді товариства (спостережній раді) або ревізійній комісії господарського товариства), через представника або підставних осіб до складу правління чи інших виконавчих органів підприємств, кредитно-фінансових установ, господарських товариств тощо, організацій, спілок, об’єднань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність (п.

Антикорупційний Закон 2009 р. суттєво розширив сутність і зміст такої антикорупційної заборони, як суміщення і сумісництво. Зокрема, ст. 4 цього Закону, серед іншого, забороняла особам, уповноваженим на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування:

1) займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту, що здійснюються в позаробочий час) безпосередньо або через інших осіб, якщо інше не передбачено законом (п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону [126]);

2) входити, у тому числі через інших осіб, до складу органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі, та представляють інтереси держави в раді товариства (спостережній раді), ревізійній комісії господарського товариства), якщо інше не передбачено законом (п. 3 ч. 1 ст. 4 Закону [126]).

З позитивного боку слід відмітити той факт, що антикорупційний Закон 2009 р. вперше відніс нотаріусів до суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення (пп. «ґ» п. 2 ч. 1 ст. 2 Закону). Щодо негативного боку, зауважимо, що законодавець так і не поширив на них обмеження стосовно сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності (ч. 2 ст. 4 Закону).

Наступним антикорупційним Законом 2011 р. було внесено лише деякі незначні редакційні корективи у зміст аналізованого обмеження, не змінюючи при цьому його сутність і призначення, а також не поширюючи його на нотаріусів. Водночас, в аспекті нашого дослідження варто звернути увагу на одне цікаве доповнення. Мова йде про частину другу ст. 7 Закону, у якій зазначалось, що «у разі якщо Конституцією і законами України для окремих посад встановлено спеціальні обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, то їх додержання забезпечується за спеціальними процедурами» [125].

На перший погляд наведена законодавча норма не відіграє особливого практичного значення, оскільки прямо не передбачає адміністративну відповідальність нотаріуса за порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності. Водночас вона відіграє важливу теоретичну роль, оскільки є підставою для розгляду деяких правообмежень, які закріплені в Законі України «Про нотаріат», як антикорупційних.

Як відомо, положення антикорупційного Закону 2011 р. так і не були реалізовані на практиці. І вже в 2014 р. ВРУ було прийнято новий антикорупційний Закон, у ст. 25 якого сформульовано актуальні на сьогодні обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності. Зокрема, він забороняє особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування:

1) займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю, якщо інше не передбачено Конституцією або законами України;

2) входити до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді (спостережній раді), ревізійній комісії господарської організації), якщо інше не передбачено Конституцією або законами України [124].

Водночас, так само як і всі попередники, новий антикорупційний Закон 2014 р. не поширює на нотаріусів жодне із визначених у ньому обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності. Ще одним його суттєвим недоліком є також те, що він не визнає спеціальні обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, які передбачені іншими нормативно-правовими актами, антикорупційними.

Наведена вище коротка характеристика генезису розвитку такого антикорупційного обмеження, як сумісництво та суміщення з іншими видами діяльності, обумовлює необхідність вирішення таких основних питань:

1.

2. Чи мають такі обмеження антикорупційний характер?

3. Чи виконують такі обмеження поставлені перед ними завдання?

4. Чи доцільно притягувати нотаріусів до адміністративної відповідальності за ст. 172-4 КУпАП за порушення таких обмежень?

Спробуємо послідовно відповісти на поставлені питання.

По-перше, згідно з чинним законодавством для нотаріусів на сьогодні встановлено цілу низку обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності. Обмеження щодо роботи за сумісництвом існували для нотаріусів завжди. Насамперед, це пов’язано з особливим характером і надзвичайною складністю виконуваних нотаріусом професійних функцій. Саме тому законодавець завжди контролював, щоб позаслужбова діяльність нотаріусів в жодному разі не становила конкуренцію нотаріальній ані за рівнем отриманої винагороди, ані за обсягом витраченого часу.

Сьогодні, згідно з частиною четвертою ст. 3 Закону України «Про нотаріат», нотаріусам заборонено: займатися підприємницькою,

адвокатською діяльністю, бути засновником адвокатських об’єднань, перебувати на державній службі або службі в органах місцевого самоврядування, у штаті інших юридичних осіб, а також виконувати іншу оплачувану роботу, крім викладацької, наукової і творчої діяльності [136].

По-друге, за своєю сутністю і змістом обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності мають чітко виражений профілактичний характер. Суміщення нотаріальної діяльності з іншою роботою (незалежно навіть від того, оплачуваною вона є чи ні), завжди створює умови для виникнення корупційних ризиків [24, с. 2], підвищує ймовірність виникнення конфлікту інтересів, знижує ефективність виконання нотаріусом своїх професійних обов’язків, а також негативно впливає на загальний професійний рівень нотаріуса.

У зв’язку з цим, з метою офіційного закріплення антикорупційного характеру обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, які встановлені для нотаріусів у частині четвертій ст.

По-третє, перелік і зміст таких правообмежень не дозволяє повною мірою виконувати поставлені перед ними завдання. Так, переважна більшість опитаних нами респондентів (70 % представників нотаріального корпусу та 82 % громадян) наголошує, що закріплені на сьогодні в чинному законодавстві правообмеження є неефективними, а їх перелік - недостатнім для того, щоб максимально унеможливити виникнення ситуації конфлікту інтересів між приватними та службовими інтересами нотаріуса.

Так, опитані нами респонденти наполягають на необхідності включення до такого переліку наступних заборон: займатися

підприємницькою діяльністю (91 % та 98 %); іншою оплачуваною діяльністю (88 % та 95 %); адвокатською діяльністю (80 % та 67 %); надавати посередницькі послуги під час укладання договорів (66 % та 81 %); бути засновником адвокатських об’єднань (70 % та 83 %); перебувати на державній службі або службі в органах місцевого самоврядування (94 % та 97 %); перебувати у штаті інших юридичних осіб (75 % та 81 %); входити до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді (спостережній раді), ревізійній комісії господарської організації) (62 % та 66 %).

Водночас повністю обмежувати коло позапрофесійних інтересів нотаріуса, а також ізолювати його від суспільного та громадського життя - недоцільно [60, с. 48]. Саме тому, законодавець підходить вибірково до встановлення правообмежень. На цьому наголошують також і опитані нами респонденти, які досить категорично висловились з приводу доцільності встановлення для нотаріусів заборон на зайняття викладацькою діяльністю (0 % та 3 %); науковою діяльністю (0 % та 1 %); творчою діяльністю (0 % та

I %); медичною практикою (3 % та 5 %); інструкторською практикою (6 % та

II %); суддівською практикою зі спорту (4 % та 2 %).

Таким чином, враховуючи результати проведеного нами опитування, а також з метою уніфікації та підвищення ефективності такого антикорупційного обмеження, як сумісництво та суміщення з іншими видами діяльності, пропонуємо внести зміни до частини четвертої ст. 3 Закону

України «Про нотаріат», виклавши її в такій редакції: «Нотаріус не може займатися підприємницькою, адвокатською чи іншою оплачуваною діяльністю (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту), надавати посередницькі послуги під час укладання договорів, бути засновником адвокатських об’єднань, перебувати на державній службі або службі в органах місцевого самоврядування, у штаті інших юридичних осіб, а також входити до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді (спостережній раді), ревізійній комісії господарської організації)».

По-четверте, з метою забезпечення дотримання нотаріусами такого антикорупційного обмеження, як сумісництво та суміщення з іншими видами діяльності, необхідно встановити відповідні адміністративні стягнення за їх порушення. Дійсно, як свідчить аналіз правозастосовної практики, на сьогодні чинне законодавство не передбачає можливості застосування до нотаріусів жодних заходів юридичного впливу (окрім дисциплінарної відповідальності) за порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності. Звісно, такий стан речей суттєво знижує профілактичний потенціал аналізованого інституту, робить його недієвим і нерезультативним.

З метою усунення зазначеного недоліку, опитані нами респонденти (48 % та 86 % відповідно) пропонують передбачити для нотаріусів адміністративну відповідальність за порушення вимог щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності. З метою реалізації такої пропозиції на практиці необхідно внести деякі зміни до ст. 172-4 КУпАП.

По-перше, її варто доповнити частиною третьою наступного змісту: «Порушення іншими особами, на яких поширюється дія антикорупційного законодавства, встановлених для них додаткових чи інших спеціальних обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, - тягне за собою накладення штрафу від трьохсот до п’ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією отриманого доходу від підприємницької діяльності чи винагороди від роботи за сумісництвом».

По-друге, частину третю, відповідно, вважати частиною четвертою та викласти в такій редакції: «Дії, передбачені частиною першою, другою або третьою ..» і далі за текстом. По-третє, примітку до статті доповнити новим реченням наступного змісту: «Суб’єктом правопорушень у частинах третій та четвертій цієї статті також є особи, які зазначені у пунктах 1-5 частини першої статті 3 Закону України «Про запобігання корупції» і щодо яких Законом встановлено додаткові чи інші спеціальні обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності».

Отже, вище ми довели необхідність і практичну значимість встановлення адміністративної відповідальності за порушення нотаріусами обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності. Сподіваємось, що втілення у життя сформульованих нами пропозицій та рекомендацій позитивно вплине на стан протидії корупції у сфері надання нотаріальних послуг.